青岛市没有国家标准以下的农村贫困人口，按照2300元国家扶贫标准和3000元的山东省扶贫标准，确定了4600元的市定扶贫标准。按照组织培训、农户申请、入户调查、民主评议、公示公告、建档立卡“六步工作法”，对贫困户精准识别、反复甄别、建档立卡、动态管理，实际建档立卡农村贫困人口28535户63887人。此外，综合考虑辖区农民人均纯收入、集体经营性收入、贫困发生率等因素，在精准识别200个省定贫困村的基础上，又确定了310个市定经济薄弱村和10个经济薄弱镇，一并纳为脱贫攻坚对象，分别占全市村庄和镇总数的5.7%和23.2%。在确定扶贫标准的基础上，青岛市实施“两步走”：第一步，到2016年底，实现市定标准下建档立卡农村贫困人口全部脱贫；第二步，到2018年底，实现省定贫困村和市定经济薄弱村、薄弱镇全部摘帽。到2016年底，全市建档立卡农村贫困人口全部脱贫，其中产业发展脱贫26393人，转移就业脱贫4128人，兜底保障脱贫15773人，“雨露计划”脱贫1460人，医疗救助2383人，社会救助帮扶2358人，其他方式帮扶11392人；有51个省定贫困村和79个市定经济薄弱村率先脱贫摘帽。在2016年度山东省扶贫开发工作考核中，青岛市等次为“好”，获得省委、省政府奖励1000万元。

2017年，青岛市编制实施“十三五”脱贫攻坚规划，以增加农村贫困人口收入为核心，强化扶贫资金绩效管理，加快扶贫项目推进速度，加大脱贫成效督导核查，创新扶贫方式，真正用“绣花”的功夫实施精准脱贫。青岛市率先开展城镇扶贫研究和试点。与自上而下推开、工作机制健全、政策体系完善的农村脱贫攻坚相比，国家还没有规范的城镇贫困人口的界定标准，国内大城市还没有系统化、规模化实施城镇扶贫的典型范例，需要从理论支撑、实践支撑、政策支撑等多个方面率先实现突破。青岛市在抓好农村贫困人口脱贫攻坚的同时，盯紧城镇贫困人口，抓紧研究制定城镇扶贫方案，打造全域扶贫的“青岛样板”和“青岛模式”。

1.创新城市贫困人口精准识别标准

习近平总书记关于扶贫工作的重要论述中所包含的精准扶贫思想可以分解为“六个精准”，其中，扶贫对象精准是精准扶贫的基础和关键，是扶贫项目安排、扶贫资金使用、扶贫措施到户、因村派人和扶贫成效能否精准的前置性条件。对此，我们可以从两个方面理解扶贫对象精准：一是扶贫标准是否科学和精准，关系到识别出来的人口是否属于真正的贫困人口；二是在制定科学扶贫标准的基础上，识别出来的人口是否属于扶贫标准以内的人口。因此，可以看出扶贫标准是整个精准扶贫工程的第一步，在城市扶贫标准方面，青岛市创造性地将城市低保标准和低保线附近的相对贫困人群或因突发性事件返贫风险较高的人群进行了整合。

青岛市综合考虑经济社会发展水平、城乡居民生活水平、地方财政承受能力等因素，科学合理设定城镇贫困居民认定条件，基于将凡拥有青岛市常住城镇居民户口，共同生活的家庭成员年度人均可支配收入低于当地城镇居民最低生活保障标准1.5倍，因没有稳定收入来源、生活保障或因重度残疾、重大疾病、重大灾害事故、子女接受教育等造成刚性支出过大，家庭生活确有困难且未纳入最低生活保障范围的，以户为单位申请城镇贫困居民认定。

在具体政策试点和实践过程中，青岛市西海岸新区将城市贫困县和城市低保线“两线合一”，暂定为7440元。^[7]传统上，城市最低生活保障制度属于救济性政策，其保障的是贫困人口的基本生活，但是，在城市低保政策之外，特别是收入标准位于城市最低生活保障标准线附近的人群，由于其自身所属社会阶层、教育经历和家庭结构等方面的影响，抗社会风险的能力较弱，当外部经济社会环境发生剧烈变化，或者因为自身和家庭人员出现健康、意外事件时，这类人群极容易陷入贫困，所以青岛市在城市贫困人口扶贫标准方面的政策创新不是体现在贫困性和低保线的“两线合一”，而是创造性地将因重大疾病或身体原因而出现生活困难的群体也纳入城市贫困标准。例如，西海岸新区将城市低保对象，家庭人均收入在本区低保标准200%范围内的重特大疾病、重度残疾家庭，因特殊原因不能办理或暂时不能办理城市最低生活保障的困难家庭纳入城市贫困标准中来。为进一步实现扶贫对象精准，将城市扶贫标准下的贫困人口识别出来，并为下面的精准帮扶奠定基础，青岛市西海岸新区将城市贫困人口划分为暂时贫困户和长期贫困户，具体见表4-1。

表4-1　青岛市西海岸新区城市贫困户类型

在明确城市贫困标准和贫困人口类型的基础上，还需要建立创新性精准识别程序。为此，青岛市西海岸新区借鉴农村精准扶贫的精准识别创新性举措，启用居民家庭信息核对系统，对拟列入城市贫困户的人口在社保、公积金、工商、税务等部门的数据信息进行交叉对比，从而精准识别出城市贫困户，做到“扶真贫”。同时，镇（街道）安排专人会同居委会成员组成核查小组，根据认定标准及范围，采取个人申报与主动告知相结合的方式，排查本辖区内符合条件的贫困户，并组织对贫困户家庭经济状况、成员身体状况、实际生活情况逐一进行调查核实，建立精准扶贫台账，将农村精准扶贫中积累的建档立卡经验应用到城镇精准扶贫工作中。

2.创新城市精准扶贫和精准脱贫工作机制

通过创新城市扶贫标准，运用农村精准扶贫建档立卡工作经验，实现城市扶贫的“扶真贫”。为保证精准扶贫和精准脱贫的顺利开展，需要建立相应的工作机制。为此，城市精准扶贫和精准脱贫工作借鉴农村精准扶贫和精准脱贫工作机制和经验，并结合传统城市扶贫中的城市最低保障工作经验、城市救助工作经验、养老保险工作经验、医疗保险工作经验、失业保险工作经验等，创新了城市扶贫的工作经验。

在青岛市西海岸新区城乡统筹试点和探索过程中，实行区级负责、镇（街道）落实的工作机制，区委、区政府对扶贫开发工作负总责，抓好统筹协调、上下衔接、政策制定、目标确定、检查考核等工作。区委、区政府承担主体责任，书记和区长是第一责任人，做好进度安排、人力调配、推进实施、督查指导等工作。镇（街道）党（工）委和政府（办事处）承担直接责任，书记和镇长（主任）是直接责任人，做好项目确定、组织实施、资金投放、绩效评估等工作。成立区城市扶贫开发领导小组，下设办公室，与农村扶贫开发领导小组及其办公室合署办公，统筹抓好全区农村、城市扶贫开发工作（见图4-1）。

图4-1　青岛市西海岸新区城乡统筹扶贫工作机制

在西海岸新区试点和探索的基础上，青岛市初步构建了市级城乡统筹扶贫工作机制，建立市级统筹、区（市）负主责、部门联动、街道（镇）和社区落实的城镇贫困居民精准帮扶工作体制。市委、市政府主要负责制定城市贫困居民精准帮扶的方针目标、出台重大政策举措、统筹整合扶贫资源、加强目标绩效考核等工作。区（市）党委、政府建立健全与城市贫困居民精准帮扶任务相适应的领导机构和工作机构，主要负责建档立卡、资金筹集、政策实施、改革创新等工作。街道（镇）党委、政府主要负责城市贫困居民的申请登记、入户调查、认定评议、帮扶对接等工作。市扶贫协作办主要负责牵头制定城市贫困居民精准帮扶政策，做好统筹协调、规划编制、促进完善、监督检查、绩效评估等工作。市人力资源和社会保障局、市卫生健康委、市民政局、市教育局、市城乡建设委、市国土资源房管局、市残联、市总工会、团市委、市妇联等单位根据职能分别制定城市贫困居民精准帮扶专项实施方案，跟踪协调解决重大问题。市扶贫协作领导小组相关成员单位分别制定城市贫困居民精准帮扶配套措施和年度工作计划，明确任务分工，落实工作责任（见图4-2）。

3.构建城市扶贫大扶贫格局

青岛市借鉴农村专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局的主要做法，积极鼓励民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发。例如，青岛市西海岸新区探索了民营企业、社会组织、个人参与城市扶贫开发的大扶贫格局，构建社会帮扶资源和精准脱贫有效对接长效机制。强化国有企业扶贫社会责任。国有企业每年拿出一定比例的利润用于扶贫脱贫，并通过社会捐赠、吸纳城市贫困人口就业、领办社会养老等多种方式，积极参与脱贫攻坚。动员民营企业开展产业扶贫、商贸扶贫、就业扶贫、捐赠扶贫、智力扶贫。鼓励有条件的企业设立扶贫公益基金，采取市场化运作方式，对贫困户进行帮扶。实施扶贫志愿者行动计划，建立扶贫志愿者制度。社会慈善资金安排一定比例用于扶贫开发。

图4-2　青岛市城乡统筹扶贫工作机制(www.daowen.com)

在此基础上，青岛市形成了多方参与城市精准扶贫与精准脱贫的大扶贫格局。例如，借鉴农村精准扶贫和精准扶贫过程中形成的党建扶贫和驻村工作队等方式，发挥好基层党组织的领导核心作用，建立完善新型社区服务管理体系和工作机制，加强社区社会工作者队伍建设，对重点社区选配优秀干部派驻。鼓励支持企业、社会组织和个人与城镇贫困居民精准对接，建立“点对点”结亲连心帮扶机制。提高基层社会组织综合服务能力，采取政府购买服务、补贴活动经费、设立项目资金等措施，支持发展养老照护、公益慈善文体娱乐等社会组织，带动发展健康服务业、养老服务业、家庭服务业等生活性服务业。深入贯彻慈善法，落实公益性捐赠减免税政策，建立慈善表彰奖励制度，优先发展具有扶贫济困功能的慈善组织，完善经常性社会捐助机制，提高公益慈善品牌的公信力。鼓励设立医疗救助基金、救急难基金、权益保护基金等公益基金，撬动社会资金大规模投入城镇贫困居民精准帮扶工作。支持商业保险机构开发与健康管理服务相关的健康保险产品，鼓励社会帮扶资金帮助城镇贫困居民参加多种形式的补充保险。

4.建立多维贫困治理机制

城镇扶贫既要关注城镇贫困居民的基本生存和生活状态，为他们提供基本保障和生活救助，也要关注他们的基本发展能力、基本发展机会和基本权益保护，着力解决城镇贫困人口在教育、健康、住房、公共事务参与、社区参与等方面面临的能力贫困、权利贫困和精神贫困等，采用“精准分类、一户一策”方式，做到“真扶贫”。

西海岸新区将城市贫困户划分为暂时贫困户（包括劳动力型贫困户、因学致贫户、突发病灾致贫户）、长期贫困户（包括残疾致贫户、孤寡型贫困户、长期病灾致贫户、未成年贫困户），在此基础上，借鉴农村扶贫中采用的“两不愁三保障”“五个一批”等举措，开展就业援助行动、教育资助行动、健康扶贫行动、社保阳光行动、安居宜居行动、关爱服务行动，实现城镇贫困户的就业保障、教育保障、医疗保障、兜底保障、住房保障，推动全面脱贫。

首先，在解决城市贫困人口经济贫困方面，对于因病因残因学致贫人口、城市“三无”人员等，通过社会保障政策兜底脱贫、健康脱贫和教育脱贫等方式解决这些贫困人群在经济方面的贫困。例如，对家庭成员中患有重度残疾的贫困户，或家庭成员存在多人残疾的贫困户，采取落实兜底保障、残疾人安养、居家服务及其他社会保障等方式帮助脱贫；对列为贫困户的城市“三无”人员（城市“三无”人员是指青岛市非农业户口居民中无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养能力、扶养能力的老年人、残疾人、精神病人），采取落实兜底保障、入住养老机构、居家养老服务及其他社会保障等方式帮助脱贫；对常年遭受病灾且无劳动能力的贫困户，采取落实兜底保障、医疗救助、常用药定期供给、临时救助等方式帮助脱贫，解决其因病致贫、因病返贫问题；对身体健康的城市孤儿、困境儿童等未成年人采取兜底保障、发放生活补助、机构养育、免除学杂费、社会资助等方式进行帮扶，避免孩子因贫辍学，学成毕业后帮助解决就业；对自身患有重特大疾病、罕见病或重度残疾的城市孤儿、困境儿童，采取兜底保障、发放生活补助、机构供养、医疗救助、康复训练、免除学杂费、社会资助等方式进行帮扶。具体措施如下：

（1）对无法通过就业、救助等措施帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底：对家庭人均收入在本区低保标准200%范围内的家庭中无生活自理能力和固定收入的成年重度残疾人或患有恶性肿瘤、肾移植、尿毒症、白血病以及其他重大疾病患者，可以个人名义单独申请城市低保，每月发放全额低保金的50%。

（2）对具有西海岸新区户口的年龄60周岁以上的城镇“三无”人员和低保老年人（子女无照料能力或患有一、二级重度残疾）中失能、半失能的老年人进行居家养老服务。经审批后认定为城镇“三无”人员的，每月可享受低保金和孤老专项生活补助。对符合集中供养条件并有集中供养意愿的城镇“三无”人员实行集中供养。对在福利机构集中供养的城镇“三无”人员每人每年补助4500元（每集中供养一名城镇“三无”人员，区财政每年补助城镇“三无”人员所在供养服务机构管理运行经费4500元）。

（3）对符合集中供养条件并有集中供养意愿的新中国成立前老党员实行集中供养。

（4）对城市重度残疾贫困人员由政府全额代缴最低标准的居民养老保险费。

（5）特殊人群救助。增强流浪乞讨等特殊人员救助力量。进一步加强救助管理过程中的安全检查，健全消防安全制度，做好救助记录和档案保管，规范各类托养业务，及时查找、甄别受助人员身份信息，开展好寻亲工作。

其次，在解决城市贫困人口能力贫困方面，通过产业扶贫和人力资本投资等方式，提高城市贫困人口中有劳动能力人群的知识水平、动手能力。例如，在青岛市西海岸新区，对符合贫困户认定范围，且在法定劳动年龄内、有劳动能力、有就业要求、处于无业状态的城市居民，在区公共就业服务机构完成失业登记或派遣期内的高校毕业生，实施就业保障。就业保障的主要措施包括：

（1）就业帮扶。享受各项公共就业免费服务，登记镇（街道）公共就业服务机构优先帮扶。

（2）技能培训。优先推荐参加创业培训、就业技能培训。参加就业技能培训的，通过初次职业技能鉴定并取得相应证书的，给予一次性职业技能鉴定补贴，培训补贴标准根据培训专业（工种）和培训等级确定，最高不超过1800元。

（3）失业金救助。凡符合人社部门申领条件的，可根据投缴年限申领3—24个月不等的失业金。失业金每月发放标准为950元，失业人员领取失业金期间由国家为个人投缴医疗保险，享受医疗待遇。失业人员重新就业后失业金停发。

（4）创业补贴。有创业需求的，要建立帮扶机制，做好政策宣传。符合条件的，要积极协助其申领一次性创业补贴、一次性小微企业创业补贴、一次性创业岗位开发补贴等，协助其办理创业担保贷款、创业税收减免认定（个体）等。

（5）民生市场经营补贴。入驻西海岸新区范围内农贸市场经营的，由区财政给予市场经营摊位费补贴。符合条件的，可在入驻市场正常经营一年后，持市场经营摊位收费票据到辖区居委会申领2400元/年的摊位补贴。

再次，在解决城市贫困人口社会权利贫困方面，通过教育扶贫和健全社会保障制度等方式，保障城市贫困人口享受到与普通公民相同的社会权利。例如，在住房权利保障方面，青岛市西海岸新区规定凡具有该区户籍、符合贫困户认定范围，且在该区租住公共租赁住房的城市家庭，实行每建筑平方米0.75元/月或者市场租金的30%、50%、70%三级差别化租金。在受教育社会权利保障方面，青岛市西海岸新区对贫困户学生从学前教育到高等教育各阶段均实施相应补助。对于学前教育学生发放每人每年1200元的生活补助。义务教育方面，城乡低保家庭中入学子女教育生活补助标准小学、初中分别为300元、600元。寄宿制小学、初中学生，每人每年发放1000元、1250元生活补助。普通高中方面，免除贫困户入学子女普通高中学杂费，城乡低保家庭中入学子女教育生活补助每人每年1000元。教育部门困难家庭学生资助每人每年1500元或2500元。中等职业教育方面，城乡低保家庭中入学子女教育生活补助每人每年1000元。教育部门困难家庭学生资助每人每年2000元。大学教育（本、专科）方面，本科大学生每人每年救助5000元，专科大学生每人每年救助3000元。

最后，在解决城市贫困人口精神贫困方面，通过培育城市贫困人群的社会资本，将长期游离于社区社会网络、职场社会网络之外的城市贫困人群再次嵌入各类型和各层级社会网络中，提高这些群体的社会资本，增强其联结社会资源等能力。同时，运用文化扶贫等扶贫方式，激活山东省作为文化大省和儒家文化发祥地的优势，重构城市社区互助文化和孝文化，从而解决城市贫困人口的原子化问题。例如，组织开展扶贫政策到社区入户活动，深入宣传习近平总书记关于扶贫工作的重要论述和中央、省、市、区扶贫开发工作会议精神；各级党组织深入细致地做好每个贫困户的思想政治工作，动员贫困户以积极的态度参与脱贫攻坚，服从党委政府的统一安排；倡导现代文明理念和生活方式，引导和支持城市贫困群众抛弃“小富即安、小富即满”的传统观念，树立“自尊、自信、自强、自立”的精神，艰苦奋斗，勤劳致富，激发城市贫困群众脱贫致富内生动力，达到既在物质上脱贫，更在精神上“脱贫”；弘扬家庭美德，对因子女不履行赡养义务导致老年人贫困的，采取司法手段促进子女更好履行义务。