20世纪80年代以来，随着我国经济建设和社会事业改革不断推进，城市化进程不断加速，城市人口贫困问题逐步显现，城市扶贫政策也出现了重大转变。洪大用曾经把20世纪80年代中期以来我国城市扶贫政策的转变概括为六大转变：从扶持企业到直接救助贫困人口的转变，从道义性扶贫到制度性扶贫的转变，从救助制度分立到救助制度整合的转变，从基本生活救助到综合救助的转变，从消极救助取向到积极开发取向的转变，从依托单位体制到重视社区作用的转变。^[1]在城市扶贫政策转换过程中，我国形成由“四条保障线”构成的城市贫困人口社会保障体系，此外再加上养老保险、医疗保险等，形成了我国城市贫困人口扶贫的三大类型政策：预防性政策、救济性政策和开发性政策。其中：预防性政策关注点和重点在于防止城市贫困问题的发生或降低城市贫困发生率，主要包括最低工资保障制度（具体的法规政策主要包括《企业最低工资规定》《工资集体协商实行办法》《最低工资规定》），下岗职工基本生活保障制度，失业保险、医疗保险、教育和养老等各种保险制度；救济性政策关注点和重点在于减少城市贫困问题发生后对城市贫困人口产生的负面影响和损害，主要是城市居民最低生活保障制度；开发性政策关注点和重点在于消除城市贫困人口脱贫的障碍，拓展贫困人口脱贫的机会与能力，主要是再就业政策。通过对上述城市贫困人口扶贫政策的分析和解读，可以看出这些政策关注的重点依然在于如何让城市贫困人口摆脱物质贫困，即使是以实现贫困人口再就业为主要目的的开发性政策，由于强化了失业人员对于政府的依赖、对非正规就业渠道缺少关注、对培育贫困者的社会资本考虑不够、对贫困者的社会参与重视不够等原因，^[2]也使得开发性政策难以保障城市有劳动能力和劳动意愿的贫困人口获得稳定的就业机会。但是，随着贫困理论的发展，有关对贫困问题的理解也跳出了传统的经济贫困范围，认为贫困不仅仅是经济贫困、物资贫困，还表现在权利贫困、能力贫困和精神贫困等不同方面。新的贫困理论特别强调权利贫困、能力贫困和精神贫困问题，认为它们是造成经济贫困的主要原因，经济贫困是权利贫困、能力贫困和精神贫困的表现和结果。因此，贫困治理需要突破物质性救济的一维性，应当从能力、社会权利和精神等方面进行综合性治理。

1.能力贫困理论强调关注贫困人口的可行能力

能力理论是阿马蒂亚·森提出的，他认为传统以个人收入或资源占有量为主要贫困衡量标准的贫困定义有自身的局限性。贫困是贫困人口的功能性福利的缺失，而功能性福利缺失的背后则是实现功能性福利可行能力的缺失，个人的福利是以能力为保障的，而贫困的原因则是能力的匮乏，因此应当引入能力概念来测量人们的生活质量，只有能力才能保证机会的平等，没有能力，机会的平等是一句空话。^[3]通过森的可行能力贫困理论可以看出，需要从多维的视角去分析导致贫困问题产生的原因。其中，能力是一个非常重要的变量。因此，传统的以救济为主要内容的城市贫困治理方法忽视了对贫困人口可行能力的关注，是一维性和单向性的定义。例如，我国《城市居民最低生活保障条例》规定：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。因此，在多维贫困治理理论的指导下，城市贫困治理不仅应重视物质扶贫，还要注重贫困人口的可行能力培育。

2.社会权利贫困理论强调从权利角度解决贫困人口面临的制度性贫困、社会排斥和社会歧视等问题

洪朝辉在分析我国城市贫困人口所遭受的社会权利贫困时，认为中国城市的社会权利贫困主要表现在五个方面：现行的政府法规没有保障平等的公民权利；明文规定的权利难以得到强制实行；弱势群体缺乏参与制定游戏规则的权利，社会认同的危机日益明显；城市贫民的人格尊严严重缺乏；一批特定的弱势群体的社会权利严重不足。^[4]社会权利贫困理论认为可行能力贫困和经济贫困都可能是社会权利贫困的表现和结果，因此，需要关注贫困人口可能面临的权利贫困。例如，现行的《失业保险条例》规定：城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费，城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。但是在现实生活中，个体工商户等非正规就业渠道的人员数量众多，特别是由于身体健康、年龄或受教育程度低下等原因，很多老年人、身体残障人士、进城务工人员等被排斥在正规就业渠道之外，这些人享受失业保险的权利得不到保障，可能成为城市贫困人口的人群。因此，在城市贫困治理过程中，需要关注贫困人口的社会权利，进而为贫困人口的能力提升和经济收入的增加提供一种制度性保障。(www.daowen.com)

3.精神扶贫理论强调激发贫困人口的内生动力

精神扶贫是一种积极的福利政策，其目的在于使贫困人口摆脱对政府福利政策的过度依赖，形成贫困人口脱贫的主体性意识。积极的福利政策强调“无责任即无权利”，“要使人们真正承担起自己的责任，社会福利制度就不能仅限于为他们提供物质救助，更重要的是要培养和增强他们的责任意识和进取精神，挖掘和激发其自身的潜能，提高其自助能力”。^[5]精神扶贫强调激发贫困人口的内生动力，发挥贫困人口自身的主动性和能动性，使其将自身的脱贫意愿与外部扶贫资源相结合，从而实现自身的脱贫。在城市贫困治理过程中，现有的以最低生活保障制度为代表的扶贫政策缺少对贫困人口精神状态的关注，难以激发贫困人口的内生脱贫动力，容易形成贫困人口对政府扶贫政策的依赖。因此，需要借鉴农村精准扶贫政策中的文化扶贫、扶贫与扶志等举措，激发城市贫困人口的内生动力。

4.习近平总书记关于扶贫工件的重要论述是城乡统筹扶贫开发的支撑

习近平总书记关于扶贫工作的重要论述为脱贫攻坚提供了根本遵循，其丰富的内涵主要可以概括为九个方面：本质要求、艰巨任务、政治优势、精准扶贫、改革创新、内生动力、合力攻坚、阳光扶贫、共建没有贫困的人类命运共同体。^[6]在推进农村扶贫过程中，积极推进城市扶贫，逐步消灭贫穷，达到共同富裕，在生产发展和社会财富增长的基础上不断满足人民日益增长的美好生活需要，促进人的全面发展是社会主义的本质要求，也是我们党作出的庄严承诺。因此，在全面建成小康社会的路上要确保一个都不能少，其中城市贫困人口的脱贫也是全面建成小康社会的应有之义。此外，习近平总书记关于扶贫工作的重要论述中所包含的“五个一批”“两不愁三保障”“大扶贫格局”等不仅是指导农村扶贫开发的根本原则，同时也是指导城市扶贫开发的根本原则。