党的十八大以来，我国已向贫困村下派17.7万名第一书记，几乎覆盖全国所有的贫困村。第一书记将村庄党的建设与脱贫攻坚有机结合，在两年任务期结束时给村里留下一支永远不走的扶贫工作队，而不是仅仅为了完成以精准识别为内容的易地扶贫搬迁项目制任务。其间，如何解决第一书记与村庄党建“两张皮”，第一书记与农村社会治理“两张皮”，第一书记与综合性、结构性减贫“两张皮”，第一书记与可持续减贫“两张皮”等问题，济宁市自2012年以来实施的第一书记系统工程，均有较好的回应，并产生深远影响，本案例即对此做法进行机理性的呈现。

1.保障体系

济宁市下派第一书记驻村工作，是一个体系化、系统化的闭合工程，并将此命名为“第一书记项目”。此项目设置的前提是建立政治、组织资源的保障体系，而非单一的派人驻村。

（1）项目制定位。2011年，济宁市在部分县（市、区）开展选派第一书记试点工作。从市、县（市、区）直部门单位选派优秀年轻干部担任第一书记，组成工作组，到贫困村或软弱涣散村抓党建促脱贫、抓党建促村集体经济建设。2015年，“第一书记项目”全面铺开。通过由县乡决策，从差到好，倒排帮扶需求村的精准秩序，由市扶贫领导小组会同市委组织部制定方案，连续对贫困村、软弱涣散村派出第一书记和工作组。

（2）“第一书记项目”由三个子系统构成一个组织大系统。其一，成立三级组织机构，做实政治、组织强大基础。一是成立市委干部驻村联户工作领导小组，市委主要领导任组长，领导小组下设办公室与市委组织部，负责做好干部驻村联户工作的统一领导和组织协调。二是从市直单位抽调县处级干部组成“干部工作团”，挂职任派驻县（市、区）党委副书记，任期两年，负责第一书记日常监督管理和服务工作，指导所在县（市、区）驻村联户工作。三是各县（市、区）成立相应领导小组和办公室。纵向上，三级驻村联户工作机构完善驻村联户信息平台，建立民意诉求台账；横向上，市县直各部门单位要求明确驻村联户工作的分管领导和责任科室。市县纵横专设机构要求定期召开会议，梳理分析过程中的驻村联户工作，会商解决在驻村联户工作中群众反映的问题和诉求。例如，曲阜市防山镇下派工作队每月召开一次第一书记会议，市县两级第一书记就工作进度和面临困难进行交流，共同商讨解决办法。

其二，选派第一书记。第一书记主要从市、县（市、区）党委、政府、人大、政协、人民团体、直属事业单位、高等院校、国有企业和省属经济有关单位中的优秀并有副科级职务的年轻干部中选派。派出单位同时选派1名机关干部作为工作组成员，与第一书记共同做好驻村工作。没有适合党支部书记人选的村，第一书记可兼任村党支部书记。

其三，设置乡镇驻村工作队。县（市、区）从第一书记和工作组成员中择优确定乡镇（街道）下派工作队队长，挂职任乡镇（街道）党（工）委副书记，统筹做好本乡镇（街道）第一书记工作。即由“干部工作团”第一书记“乡镇驻村工作队”三个子系统作为核心专门机构，以市驻村联户工作领导小组牵头负责，构成第一书记驻村工作为中心的抓党建促脱贫组织体系。

（3）考核、评估体系。设定与党委、政府、人大、社会四个体系渠道相贯通和同构的四管齐下又相互封闭的考核、评估、监管工作子系统。

考核采取日常督导检查和年度集中考核方式进行。日常督导检查主要采取市委常委、副市长带队专题督导检查，人大代表、政协委员专项视察检查，组织部门、下派干部工作机构专项检查，群众代表监督评议检查等方式进行，日常督导检查按一定分值计入考核总成绩。

年度集中考核采取围绕抓党建促脱贫工作，全方位、立体化开展，即县（市、区）考核、市直部门单位考核、机关干部考核、第一书记和工作组成员考核，考核的均是以第一书记为抓手的各层做实抓党建促脱贫的闭环系统。具体方式有述职、评议、个别谈话、实地调查、群众满意度等情况。

可以说，横向、纵向的网状式评估、督查工作以及日常化和年度考核相结合的封闭式、系统性和全覆盖的工作机制，使过程控制与目标控制的“第一书记项目”有了落地生根的制度保障。

（4）围绕第一书记整合资源形成专门工作保障渠道。

第一，实施“第一书记项目”服务保障体系。一是实行分级分层。第一书记及工作组成员到岗前培训，明确任务、熟悉政策、掌握方法。二是第一书记专项帮扶资金。市、县（市、区）财政部门整合专项资金，支持第一书记每年每村10万元，县派第一书记每年每村5万元，另加每年每村1万元的第一书记工作经费。三是派出第一书记党组（党委）每季度至少听取一次第一书记工作汇报，每半年至少到村调研一次，分管第一书记的领导班子成员至少每季度到村调研一次。这些制度安排都将为第一书记开展工作提供支持。

第二，推行“第一书记项目”制度。针对长期以来行业扶贫体制纵向封闭、缺乏乡村整合平台的碎片化问题，济宁市出台政策：市、县（市、区）涉农部门单位每年都对本部门掌握的项目资金、政策资源进行整合，重点向第一书记村倾斜。列出涉农政策项目清单，开辟快速办理通道，优先用于第一书记村。申报第一书记项目，按照第一书记代办，村“两委”、乡镇（街道）审核把关，下派干部管理机构备案，有关职能部门审批的方式办理，做到人、财、物的组织体系化平台运作。

第三，整合和建立社会公益资源村级接纳平台。通过第一书记渠道，将城镇机关、企业、社会的微公益组织资源整合入村，做实公益的精准机制。例如泗水县微公益协会通过村第一书记渠道进村入户，整合利用社会各界的力量，组织开展多次扶贫济困、捐资助学、爱心帮扶活动。

2.工作内容

济宁市对驻村第一书记和工作组成员的职责任务规定有六个方面。

第一，搞好调查研究。重点开展“五必访五必问”，即访党员干部、村民代表、致富能手、贫困户、信访人，问班子运行、村情民意、发展路子、群众疾苦、矛盾纠纷，找准并抓住包驻村突出问题及原因。调查研究时间一般要求2个月。

第二，制定工作规划。围绕农村服务型党组织建设要求和扶贫开发任务，在尊重村民意愿的基础上，制定两年帮扶工作规划和年度任务目标，提交村“两委”会议、党员大会和村代表会议讨论通过，经派驻乡镇党委和派出单位党委审核同意，作出公开承诺，抓好组织实施。

第三，承接政策落地。加强市直行业扶贫单位沟通联系，立足本村实际，搞好需求对接，有针对性地把行业扶贫政策落实到村。

第四，蹚出增收路子。指导包驻村编制特色产业发展规划，积极培育农村合作组织。通过两年努力，使每个村有1—2个特色产业，每个有条件的贫困户掌握1—2项实用技术，逐步实现村集体有持续稳定的经营性收入。

第五，建设过硬支部。把强班子带队伍贯穿全过程，在带领村干部办实事的过程中，增强村班子的凝聚力和号召力，没有合适人选的村，第一书记可兼任村党支部书记，不断改善党员队伍结构，以先好人、后能人的理念培养村干部和新党员。(www.daowen.com)

第六，提升治理水平。落实依规管党治党要求，指导建立民主决策、村务党务财务公开、党组织和党员开展活动的具体制度。

山东省泗水县委组织部驻高峪镇尹家楼村第一书记张雨在村“两委”工作的规范化、制度化、科学化建设方面作了有益的探索，并总结出一系列行之有效的工作经验。一是注重村级班子思想政治引领的本土化。着力落实基层组织活动日，打造儒学讲堂，致力于公序良俗的制度化重建。二是提升村级班子整体领导和治理水平。从“基层治理技巧、处理班子内部矛盾、温情关怀制度化建设和加强治理实践”四个方面入手，不断提升村级班子的领导能力。三是加强村级班子民主集中制建设。既带头维护村级班子民主决策的权威性，又引导村级班子成员进行理性思考，避免基层民主政治建设偏离正确方向和陷入无序化弊端。四是指导村级班子践行群众路线。努力改进村级班子工作作风，提升为民服务的质量与效率。五是加强勤政廉政和创新能力建设。在党员群众眼里树立起村级班子“勤政爱民、廉洁自律、勇于创新”的良好形象。在第一书记的带领下，尹家楼村“两委”班子形成了“重团结、讲奉献、敢担当”的精神状态和创业氛围，为农村各项事业发展提供了坚强的领导核心。

3.效果呈现

济宁市从组织保障、工作条件保障、工作全过程要求及评估的完整性上构建第一书记抓党建促脱贫的制度创新，由于问题意识凸显、针对性强，在实践中取得了扎实效果，主要表现在：

其一，中央扶贫和社会保障政策在强有力的村级党的基层组织运转平台上实施，使公平正义取向与扶贫拯弱目标相结合，以村庄农户广泛知情、参与、共识为基础，使精准扶贫的阶段目标与可持续减贫的社会基础建构得到有机结合。

其二，“第一书记项目”以调查研究和村庄发展规划为基石，通过行业和专业渠道，整合各项适合本村需求的制度资源，并以集体经济的重建为抓手问题，从源头上破解了党和政府惠农政策、扶贫资源在“最后一公里”难落地的体制问题。实践证明，过去上有政策、贫困户用不上政策的村治弱质问题，或者第一书记任驻村工作，却缺乏村庄集体经济为公共参与平台的抓手的问题，在这些资源落地后，得到了有效解决。

其三，将贫困村党的基层组织建设和年轻党员培养纳入减贫发展过程中的第一书记在村工作，使长期以来村庄治理“无人”“无事”的原子化、空心化状况得到改善，使破解城乡壁垒、融合城乡社会、以村治为根基的人的成长，得到来自全社会正能量的滋养和有意识培养，不但第一书记在此过程中得到快速成长，而且村干部和年轻党员也得到培养，“人”的问题在此实践过程中得到真正缓解，成为农村可持续发展的奠基之作。

济宁市第一书记在农村减贫发展中的全覆盖案例，值得从体制上进行深入思考。

附：案例资料主要来源

［1］《中共济宁市委关于健全完善干部驻村联户工作长效机制的意见》（济发〔2015〕8号，2015年3月28日）

［2］《市委办公室市政府办公室关于印发〈济宁市精准扶贫工作督查问责办法〉的通知》（济办发〔2015〕50号·2015年12月3日）

［3］《中共济宁市委济宁市人民政府关于贯彻落实中央和省扶贫开发工作部署实施六大脱贫攻坚行动的通知》（济发〔2016〕2号·2016年1月3日）

［4］《济宁市委办公室市政府办公室关于印发〈济宁市干部驻村联户工作考核问责办法（试行）〉的通知》（济办发〔2016〕6号·2016年3月10日）

［5］《中共济宁市委组织部关于印发〈济宁市第一书记管理办法〉的通知》（济组通字〔2016〕12号·2016年4月23日）

［6］济宁市扶贫开发领导小组文件：《关于印发〈全市脱贫攻坚专项实施方案〉的通知》（济扶贫组发〔2016〕2号·2016年5月3日）

［7］《济宁市委办公室市政府办公室印发〈关于选派市直单位优秀年轻干部担任第一书记驻村培养锻炼的意见〉的通知》（济办发〔2017〕3号·2017年3月9日）

［8］《第一书记的故事》编写组编：《第一书记的故事》，党建读物出版社2017年版

［9］中共济宁市组织部：《从群众中来到群众中去——济宁市干部驻村联户工作开展的探索与实践》（2017年12月）

［10］嘉祥县下派办：《嘉祥县2016年第一书记工作总结及2017年工作打算》

［11］济宁市扶贫办政策法规科，赵洪嵩、王鑫：《汶上县强化基层党建推进脱贫攻坚》