2016年5月，起源于沂水县四十里堡镇大赵家屯村，后在全省范围内普遍推广的扶贫理事会制度，在与乡镇结合的“一载体两分离”制度衔接中，以乡村治理为基础，充分发挥党对扶贫工作的全面领导作用，不断夯实和强化基层组织力量，广泛参与政策宣传、村务管理、项目实施、资产监管、监督评价等工作，在精准扶贫的各个环节（包括精准识别、精准退出、精准帮扶、精准监管等）发挥了关键作用。同时，在强化党的领导、稳固基层政权、密切党群关系、培养后备力量、促进乡村嵌构的治理能力等诸多方面产生了积极的推动作用。

1.起源与发展

大赵家屯村有220户672口人，土地面积为936亩。果园和菜地面积占农业种植面积的55%。在“十二五”期间，该村是深度贫困村，果树和蔬菜种植零散随意，没有统一的项目，收益微薄。脱贫的事无人问津，人心不齐，干活没劲。

2014年，村里争取到了总金额30万元的果树和蔬菜项目。面对从未遇到过的巨额资金，一系列问题随之而来：资金怎么分配，项目如何实施，哪些人参与，如何收益分成。村里开了几次会，吵个不休，也没能形成具体方案。村民都在观望，也有人开始发牢骚。后来一些老党员、老干部主动站出来，挨家挨户问情况、听意见、聊想法，再和村“两委”一起汇总研究，制定方案，得到大多数村民的认同。在项目实施过程中，他们继续参与监督和管理，保证最初的方案不走偏、村民的要求不落空。最后项目顺利通过验收并得到了上级的表彰。这些义务管理员在村民中有了很高的威信，也受到村“两委”的重视。2016年开始实施精准扶贫，项目和资金更多了，有了前面的经历，上级部门、第一书记、村“两委”和村民都希望这些老党员、老干部继续参与监督和管理。大家商量决定成立扶贫理事会，制定规章制度，名正言顺地进行监督和管理。大赵家屯村扶贫理事会的做法，很快得到县里的认可和推广，并制定了规范的《沂水县村级扶贫理事会章程》，对人员构成、产生办法、工作职责、权利义务、议事规则等作了详细规定。2017年先后在临沂市和全省进行推广。

2.主要做法和实际操作

按照《沂水县村级扶贫理事会章程》的规定，扶贫理事会的主要做法体现在四个方面：

（1）组成人员具有代表性。理事会成员由老干部、老党员、村民代表、致富能人、贫困户代表和村干部构成。其中，村干部1名，贫困户代表不少于理事会成员的三分之一。理事会应有懂工程、财务和经营等方面的人员。

（2）产生程序民主严谨。理事会成员由村党支部提名，由全体党员、村民代表、贫困户代表（不低于本村贫困户三分之一的比例）参加的会议通过差额选举产生。

（3）职能职责全面细致。理事会对本村精准扶贫工作具有参与、服务、协调、评估、认定、建议、监督等职能。

（4）运行过程规范有序。理事会会议原则上每月召开一次，有特殊需要时，根据工作需要可随时召开。

理事会决定的事项须经应到会人员半数以上同意并签字确认，报村“两委”审查同意后张榜公示，接受贫困户和村民监督。对会上无法解决、争议较大、表决未经全体成员半数以上同意的事项可暂时搁置，并确定下次讨论时间。

大赵家屯村扶贫理事会除了严格执行《沂水县村级扶贫理事会章程》规定外，在实际工作中还形成了一些约定俗成的做法。这些做法在其他村的扶贫理事会实操中也都不同程度地存在，主要表现为以下五个方面。

（1）会长一般不选村干部。在访谈中了解到，大多数村民（包括扶贫理事会成员）都认为“如果会长是村干部的话，扶贫理事会就变了性质（注释：变成另一个村‘两委’了）”。

（2）理事会成员不能拿工资。村民的观念是“没有工资待遇的扶贫理事会成员，才能公平公正地监督和管理”。因为在村民心中，“谁发工资肯定是听谁的”。

（3）涉及扶贫方面的意见决定，一般由理事会出面。这是大赵家屯村村“两委”和扶贫理事会达成的一个默契。比如贫困户的识别，村“两委”最开始拿出的意见，村民大多不接受。扶贫理事会讨论了：“你家有几个孩子？哪来的苦？哪来的钱？是不是很困难？在村里属于一个什么位置？”等等。因为信息掌握得全，情况分析得透，讨论有记录，结论有依据，尽管最后得出和村“两委”同样的意见，但是村民很容易就接受了。

（4）理事会及成员不能引进老板。在其他省份很多贫困县，招商引资（引进老板）是脱贫的一项重要举措。但是在大赵家屯村，扶贫理事会和绝大多数村民有一个共识：不能引进老板来掌控集体的资源。一个原因是吃过亏，“原先我们搞的项目，流转出一块土地来，引进一个大老板，老板发了财，老百姓没有得到实惠”。另一个原因是现在由扶贫理事会来论证和决策，经营管理靠村里的合作社，靠村民自己种植和经营，赚到了钱。两相对比，理事会和村民都不再相信也不需要依靠老板。

（5）反映给村“两委”的意见建议要通过讨论，同时要见到处理结果。理事会成员生活劳动、休息娱乐都和村民在一起，接触面又广，所以很容易收集到很多的意见建议。但是这些意见建议准确不准确、有没有代表性、轻重缓急程度如何、应该如何解决，这些都需要开会谈论，必要时还要请相关当事人到场解释说明并参与讨论。“所以对于我们（理事会成员）最后提出的意见建议，村干部一般都很重视。”也正因为这些意见建议很慎重很严谨，所以理事会反映给村“两委”之后，会紧盯着要处理结果或者是合理（村民能够接受）的解释。比如修路，邻近的村民反映路基挖得不深、水泥厚度不够，理事会成员去实地考察，情况属实，现场讨论形成意见，迅速反映给村干部。接下来几天，理事会成员就轮流守在工地，没有见到村“两委”的处理结果或是施工方的整改意见和新的施工方案就不能继续开工，有效防止了豆腐渣工程，维护了村里和老百姓的权益。(www.daowen.com)

3.“一载体两分离”的扶贫资金民主管理模式

（1）制度创新体现个体脱贫与全村可持续脱贫的机制合理。“一载体”，即扶贫理事会；“两分离”，即扶贫资金承接主体与使用主体分离、所有权与受益权分离。规定村集体享有来自财政扶贫专项、社会捐助、村集体原有资产及新增资产的所有权，贫困户在未脱贫期间享有扶贫资产量化收益权。扶贫理事会全程参与收益分配的过程，对精准扶贫经营性资产的收益情况进行评估、认定，在保障贫困户相应量化受益的前提下，按照贫困户、村集体、全体村民的顺序，进行分配和再分配。建立贫困户量化受益权的有序退出机制，在贫困户稳定脱贫后，扶贫理事会要引导协调脱贫户履行协议，主动让出相应的量化收益权，收回到村集体进行管理和再分配，避免个别贫困户在脱贫后继续占用扶贫资源。做到一次分配精准、二次分配公平，平衡群众利益关系，防止在扶贫过后出现新的社会矛盾，确保公平扶贫，不留后遗症。

（2）这一制度创新彰显乡村治理重启格局中党的建设与其社会基础重建相嵌构的合法性机理。贫困治理中以抓党建促脱贫攻坚为核心内容，即是通过自上而下的“五级书记一起抓”的体制贯通，将脱贫攻坚承载的公平正义、共同发展理念在村级组织平台上落地。这一过程就是撬动村里农户普遍参与、普遍监督，构筑有效减贫和可持续减贫的社会组织基础。

4.扶贫理事会在精准扶贫工作中的直接作用

（1）保障精准识别。准确识别贫困人口，这是精准扶贫的前提条件。扶贫理事会除了参与政府主导的发动群众、群众评议、入户调查、公示公告、抽查检验、信息录入等常规举措外，最重要的就是对似是而非或者争议较大的情况进行谈论辨别，得出大多数村民接受或认同的结论。村民赵××以需要照顾一个70岁的五保户哥哥、55岁的低保户弟弟，以及儿子离婚为由，提出贫困户认定申请。经理事会和村“两委”研究，一致认为，赵××虽然家庭条件比较特殊，但他经营三亩果园，养猪养牛，儿子务工收入较好，不符合贫困户条件，不予认定为贫困户，由理事会告知并向其说明贫困户认定政策，赵××本人理解并接受。

（2）保障精准退出。精准扶贫退出机制既是为了扶贫资源的准确使用和国家扶贫战略的持续有效进行，也是为了保持社会的公平正义，防止形成逆向激励、出现腐败现象。在实际工作中，经常出现应该退出者态度抵触甚至争吵闹事，也存在退出过于草率导致因病因学等原因返贫的情况。扶贫理事会对村里的贫困户情况熟悉，尤其是了解掌握他们连续几年的生产生活变化情况，这对退出机制的精准实施至关重要。贫困户赵××，2012年确诊为肾病综合征，无劳动能力，儿子7岁，家有1.2亩地，家中收入仅靠妻子外出务工，因此被评为贫困户。2016年研究脱贫计划时，有村干部提出，赵××现在家庭收入1.6万元，人均纯收入5000多元，按这个收入水平，年底即可脱贫，建议列入退出名单。但是扶贫理事会讨论后认为，该户是重点贫困户，自身发展能力差，无法保障稳定收入，每年医药费支出大，不应该列入第一批退出名单。最后村“两委”采纳了理事会的建议。

（3）保障精准帮扶。扶贫理事会积极发挥桥梁纽带作用，确保驻村工作组帮扶企业的帮扶力量、帮扶资源与贫困户精准对接。在实施长虹果业园项目的过程中，需流转土地460亩，但赵××等人，既不愿意发展果园，也不同意流转土地。驻村工作组由于不了解村情，难以开展工作，土地流转任务迟迟不能完成。扶贫理事会及时参与，镇村干部及理事会成员多次入户做工作，最终通过土地置换的方式，保证了园区建设按期进行。同时，在长虹果业园建设过程中，理事会成员全程监督项目资金使用管理、项目发包工程实施，严把工程质量关，确保把长虹工业园真正建成放心工程、民生项目。

赵××、董××等人，想发展经济作物种植但苦于缺乏资金和技术。扶贫理事会了解到这一情况，及时向村“两委”反映，由村“两委”干部牵头和××食品公司签订种植大蒜的合同，免费供种，并实行保护价收购，每亩收入3000元以上。全镇两家涉农企业通过这一形式，帮助120户贫困户实现脱贫。

（4）保障扶贫项目精准实施和扶贫资金精准使用。扶贫项目选择的过程，也是扶贫理事会统一贫困户思想的过程。2016年扶贫资金到村以后，干部群众对于如何使用这部分资金，意见不一致：有些贫困户想建果园，有些贫困户想建大棚，还有的贫困户想把资金分到户里，导致扶贫资金滞留财政账户，迟迟不能落地。扶贫理事会和村“两委”充分论证后，认为大棚项目建设时间短、利润高、见效快，有助于实现贫困户长期增收。扶贫理事会成员就逐户逐人反复做思想工作，最终统一了意见，顺利确定并实施了大棚建设项目。

扶贫理事会管过程的坚守公平正义的治理格局制度建设成效显著，针对扶贫资金形成的资产，扶贫理事会协助村“两委”制定了《大赵家屯村精准扶贫经营性资产经营管理办法》，将扶贫项目与建档立卡的贫困户进行精准对接，形成精准扶贫经营性资产，并全程参与监督资产经营管理，精准分配资产收益，确保资产经营和资金分配精准、规范合理，以及可持续存续的村庄共识及共同行动能力的提升。

（5）保障村集体扶贫资源的保值增值。有效将精准脱贫与可持续减贫结合起来。“一载体两分离”的制度化要求，将村集体资本增值和分配纳入贫困治理和社会治理的制度轨道，实现村“两委”管方向、管服务。

5.扶贫理事会在抓党建带村建促脱贫中体现的制度功能

设立扶贫理事会的制度意义，从根本上说，实现了村庄党的建设与村庄社会成长良性互动的有效探索。

第一，就扶贫理事会的功能而言，由于有了其对村庄以及扶贫事业的直接参与，为过去仅仅依靠村“两委”在“最后一公里”落地的党的减贫战略，注入了“润滑剂”。理事会参与贫困人口的认定与退出、精准扶贫经营性资产的使用方向、收益分配，是村“两委”与贫困群众之间的第三方力量。因其较强的公信力，可以帮助第一书记、村“两委”宣传动员，协调相应的利益关系，引导贫困群众参与配合相应工作。由于理事会由群众中威信较高的乡贤能人组成，而且是无报酬、纯义务的公益性服务，群众普遍信赖。在面对矛盾纠纷时，可以对对立情绪进行“减震”处理，从而从制度层面有效弥补了长期以来村“两委”在执行扶贫政策时，难以贴近普通村民的机制短板，使扶贫政策落地，贯通了目标引领的方向和坚定立场。

第二，鼓励引导扶贫理事会健康发展，在脱贫攻坚中更好地发挥作用，并成为从贫困治理到社区治理的社会组织基础，是村级党的建设的题中之义和重要抓手。在临沂市委组织部制定的一系列相关文件的指导下，大赵家屯村及全市设立扶贫理事会的村庄，将引导理事会成员加强自身建设，增强自我规范、自我管理、自我约束的能力建设并入了村级党的基层组织建设工作内容中，具体的制度建设是：①由驻村第一书记和村党支部定期、不定期组织成员学习扶贫相关政策法规，达到熟练掌握的程度。②熟知本村扶贫工作，动态了解贫困户情况和信息。③严格履行扶贫理事会章程，自觉接受村“两委”和全体村民的监督。④在扶贫工作中搞好评比，工作表现优秀的，给予一定的奖励和政策荣誉；对因身体或其他原因不能正常履职的，及时调整更换，使扶贫理事会的工作成为抓党建带村建促脱贫制度安排的重要组成部分。无论是扶贫理事会成员，还是普通老百姓，都将能成为扶贫理事会成员视为一种极高的“政治荣誉”。这种社会共识促进了法治、德治与自治的有机结合，成为落地生根的机制创新的价值观引领，凸显强大的生命力。