农业是国民经济的基础，粮食安全直接关系到国家的稳定与繁荣。改革开放以后，农村土地家庭联产承包制在我国逐步确定，极大地激发了农民的生产积极性，农业生产得到迅速提高，同时，随着农民生产自主权的扩大，解放了农村剩余劳动力，为我国第二、三产业的兴起提供了源源不断的劳动力大军，奠定了我国经济过去三十多年高速发展的基础，显示了农地制度改革的重大意义和巨大影响。

当前，我国正处于经济发展模式和经济结构深刻调整的关键时期，面对外需不足和竞争加剧的国际形势，我国经济下行压力加大，提高内需成为推动经济增长的最大动力，而新型城市化战略的推进已成为我国撬动内需的重要杠杆。进入21世纪之后，农民工的数量急剧增长。2015年5月28日，我国人力资源和社会保障部发布的《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2014年全国农民工总量达到27 395万人，比上年增加501万人，其中外出农民工16 821万人。^[1]农民工数量的快速增长既显示出城市对外来劳动力的吸纳能力，也显示出在农业机械化水平不断提高的情况下，农村劳动力输出的巨大需求。这两方面的因素为推进我国的城市化进程奠定了基础。

然而，推进农民工市民化进程仍面临着分别来自农村和城市的阻力。一是农民工对家庭在农村的财产权利的牵挂，包括住房所有权、宅基地使用权和农地承包权等；二是城市政府不愿接纳农民工落户，以免承担更多的服务责任。第一种阻力的根源在于农村目前尚缺乏农地承包权和宅基地使用权退出机制。第二种阻力的实质是城市难以从接纳农民工落户的过程中获得相应的利益和激励。本书着力解决上述第一个问题，同时将这两个方面的问题统筹思考，提出了一套综合解决方案。

针对农民工在农村的财产权利，本书提出建立农地承包权和宅基地使用权退出机制的设想，即通过完善农村承包地、住宅及宅基地确权登记，在逐步放开农村住宅和宅基地入市限制的同时停止对农村新增宅基地的审批（允许宅基地置换），建立农地承包权退出补偿机制，大幅度提高宅基地退出补偿等措施，逐步建立和完善农地产权交易市场，通过市场交易和政府补偿等手段，提高进城就业农民的退出农地产权的意愿。同时，以“就业地落户”为原则，放开大城市对外来人口落户的限制，在提高农民工进城落户意愿的同时，降低城市进入门槛。

针对城市政府接纳外来农民工落户的意愿偏低的问题，本书提出两方面的政策措施。一是降低城市政府接纳外来人口落户的财政支出，从而减少阻力。通过建立教育、社会保障等领域的国家统筹，既剥离了城市户籍之上的特权，也减轻了城市政府接纳外来人口带来的财政压力。二是建立针对城市政府接纳外来人口的激励机制。通过建立基于户籍人口规模的城市建设用地审批制度，把城市户籍人口密度作为城市新增建设用地指标审批中最核心乃至唯一的标准，从而激励城市政府为推动城市发展而吸纳更多人口的流入，进而建立起在公共服务和住房领域的城市间竞争机制。(www.daowen.com)

由此，本书将农地制度改革与我国城市化发展紧密结合在一起。在过去的三十多年间，正是农地制度改革推动了农业的发展，释放了数以亿计的廉价劳动力大军，推动我国迅速成为“世界工厂”。可以说，没有农村土地改革，我国现在的经济成就难以想象。在今后，我国推进以内需增长为主的“内涵式”发展，亟需科学的城市化战略的支撑，解决好农民工落户城市过程中的阻力和困境无疑是其中的核心课题，这同样离不开我国农村土地制度改革的配合和支持。从这个意义上讲，农地制度改革直接关系到我国现代化的前途。

【注释】

[1]2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].人力资源和社会保障部网站，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201505/t20150528_162040.htm.