就业地落户政策引发的利益失衡问题既降低了农民离开农村的热情，也损害了城市政府接纳新市民的积极性。前文第五章和第六章分别阐述了建立农地承包权和宅基地使用权退出机制，以解决农民离开农村的问题，而建立基于户籍人口规模的城市建设用地审批制度则是着眼于解决城市政府吸纳外来人口落户动力不足的问题。我国目前的城市建设用地审批多基于城市经济发展的需要，同时兼顾东、中、西部的区域间平衡。由于城市建设用地的增长是吸引投资的前提，也是地方政府获得土地出让收益的基础，各地政府都在争相争取获得更多的建设用地指标。由于当前建设用地审批不考虑城市规模与户籍人口规模的关系，导致城市市区规模增长与户籍人口增长严重失衡。近年来，全国城市建成区规模的增长速度远远大于城市户籍人口增长速度，据陆铭测算，1990—2006年我国非农业人口增长速度为4.56%，而同期城市建成区土地面积扩张速度为7.77%。^[25]由于农民工无法在城市落户，也就无法退出宅基地以实现耕地的“占补平衡”，其直接后果就是耕地面积急剧减少。

城市化过程对耕地的占用不可避免，但只要城市扩张与农民市民化的进程一致，就不会出现耕地锐减的现象。与农村居民的分散居住相比，城市人均占用的建设用地更少，因此，如果能够真正实现农民工的市民化，新市民在农村的宅基地复耕所产生的新增耕地能够在很大程度上弥补城市新增建设用地对耕地的占用。由于缺乏建设用地指标跨区域转移的机制，城市政府并不能从接纳外来农民工入户中获得更多的建设用地指标，这也导致城市政府无意放开对外来农民工落户的限制。

为了解决这一问题，陆铭提出，应允许农村宅基地所对应的建设用地指标入市进行跨地区交易，让进城务工的农村户籍人口用自己拥有的建设用地指标换取其就业所在地的户籍、社会保障和公共服务。^[26]这一建议对于激励城市政府接纳农民工入户和实现耕地“占补平衡”具有重要意义。但是，这一建议也存在一些不足。首先，由于沿海发达城市具有更大的吸引力，这一建议将使这些城市获得更多的发展资源，从而有可能加剧我国东西部城市发展的失衡状态。在陆铭看来，如果限制建设用地使用权进行跨区域再配置，虽然在短期内可能有利于地区间平衡发展，但却使得土地利用效率蒙受了损失，甚至最终也不利于人均收入和生活质量意义上的平稳发展。^[27]但问题是，这一建议没有考虑到当前城市规模与户籍人口规模之间关系的现状，我们不应接受，而应首先纠正沿海发达城市规模与其户籍人口极不相称的状况。其次，城市户籍、社会保障和公共服务本应是在该城市就业的人员应该享有的权利，不应该要求用建设用地指标来交易。再次，这一建议虽有利于促进农民工落户城市，却不利于城市居民在城市间的迁移。为了加快城市发展，城市政府将优先吸引那些拥有建设用地指标的人群，这显然不利于非农业人口的流动和迁移。最后，当农民工用建设用地指标换取某一城市户籍之后，如果因工作需要迁往另一城市，同样会面临困境。

本书认为，建立基于户籍人口规模的城市建设用地审批制度能够实现相同的目标，而且能够避免上述不足，在政策实施方面也更为简单便捷。基于户籍人口规模的城市建设用地审批制度就是将城市户籍人口规模与城市建设用地规模联系起来，将户籍人口规模与新增建设用地审批结合起来。为此，国家应依据国内外的经验数据制定大中小城市户籍人口与城区面积的适当比例，一般来说，大城市的人口密度应高于中等城市，中等城市人口密度应高于小城市。中央政府应严格控制城市新增建设用地的审批，把城市户籍人口密度作为城市新增建设用地指标审批中最核心乃至唯一的标准。像深圳这类户籍人口比例很低而城区建设规模较大的城市应严禁审批新增建设用地，除非其户籍人口密度得到了较大程度的增长。这样，城市发展需要新增建设用地，而建设用地增加的前提是户籍人口的增长。如果城市政府不能有效吸引包括普通劳动者在内的流动人口落户，该城市就将失去进一步发展的机会。可见，这一措施至少具备两方面的优势：一是它有助于激励城市政府积极落实就业地落户政策，并为新落户居民提供优质的公共服务和社会福利，从而在某种程度上实现对农民工宅基地退出的补偿；二是该措施有助于建立城市政府间吸引就业人口的竞争，这一竞争不仅有助于提升城市政府公共服务质量，而且有助于从根本上消除城市户籍迁移障碍，为实现真正的迁徙自由奠定基础。

【注释】

[1]从20世纪80年代中期开始，全国各地开始征收城市增容费。1984年天津市府办公厅《关于改革我市人口控制工作的通知》中规定，对成建制单位迁入，按每人1万元征城市建设补助费。在 1987年上海市《关于控制本市人口机械增长若干问题的试行规定》中，城市增容费标准是郊县1万元、新市区2万元、老市区4万元。80年代中期开始，各地以“增容费”为名变相出售城市户口。截至1993年，全国共出售各种城镇户口300多万个，收入达250亿元。1988年国务院办公厅发出《关于制止一些市、县公开出卖城镇户口的通知》，各地方政府也相应发布了一些文件，然而在地方经济利益的驱动下，问题并没有真正得到解决。参见李若建.城镇户籍价值的显化与淡化过程分析[J].社会科学，2001（9）.

[2]秦前红，宦吉娥.从收容遣送到社会救助制度变迁的法理学分析[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2005（1）.

[3]国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）[EB/OL].中国政府网，2011-4-28，http：//www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232.htm.

[4]周恩来.中央人民政府政务院关于劝止农民盲目流入城市的指示[J].山西政报，1953（8）.

[5]郑州户籍新政折射教育困局，户籍改革需整体推进[EB/OL].中国网，2007-1-8，http：//www.china.com.cn/city/txt/2007-01/08/content_7622366.htm.

[6]2007全国省市区高考录取率排行[EB/OL].搜狐教育，http：//learning.sohu.com/s2007/gklql/.

[7]2012全国各省市高考人数排行，预计900万人赶考[EB/OL].新浪教育，2012-5-17，http：//edu.sina.com.cn/gaokao/2012-05-17/1521338493.shtml.

[8]河南一本招生40 111人，本科计划25.4万人[EB/OL].新浪教育，2011-6-13，http：//edu.sina.com.cn/gaokao/2011-06-13/1355301007.shtml.

[9]杜丁.一本录取率今年达26.9%[J].新京报，2011-7-16，A11.

[10]社科院：三分之一的案件犯罪主体是新生代农民工[EB/OL].财识网，2011-2-27，http：//www.21fd.cn/a/fengmianbaodao/2011/0227/20346.html.

[11]王大中，柴艳茹，张晓东，郭冰.北京市流动人口犯罪问题调查报告[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2007（2）.

[12]李实.中国个人收入分配研究回顾与展望[J].经济学季刊，2003（2）.(www.daowen.com)

[13]相关研究参见：胡联合，胡鞍钢，徐绍刚.贫富差距对违法犯罪活动影响的实证分析[J].管理世界，2005（6）；陈春良，易君健.收入差距与刑事犯罪：基于中国省级面板数据的经验研究[J].世界经济，2009（1）.

[14][美]约翰·罗尔斯.作为公平的正义[M].北京：中国社会科学出版社，2002：70.

[15]王孟奎.中国经济发展的回顾与前瞻（1979—2020）[M].北京：中国财政经济出版社，1999：106.

[16]江苏省农调队课题组.2003中国农村经济调研报告[M].北京：中国统计出版社，2003：106.

[17]财政部.关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告——2011年3月5日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上[R/OL].新华网，2011-3-17，http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-03/17/c_121200670.htm.

[18]深圳市统计局.深圳2010年第六次全国人口普查主要数据公报[1][EB/OL].深圳统计网，2011-5-12，http：//www.sztj.com/main/xxgk/tjsj/tjgb/pcgb/201105127231.shtml.

[19]王晓晴.深圳拟提高户籍人口比重[EB/OL].http：//www.chinadaily.com.cn/dfpd/shenzhen/ 2010-03-24/72317.html.

[20]孙乾.本市流动人口超千万[J].京华时报，2010-7-23（8）.

[21]虽然国家已明令禁止收取“借读费”，但收取“借读费”的现象在全国各地仍普遍存在。由于国家鼓励社会公众捐资助学，于是学校普遍采用收取“赞助费”的形式来收取“借读费”，只不过这种“赞助”是强制性的，如果不交“赞助费”，学校就会拒绝其子女入学。

[22]Charles M.Tiebout.A Pure Theory of Local Expenditures[J].The Journal of Political Economy， 1956，64（5）： 416-424.

[23][美]理查德·波斯纳.法律的经济分析（下卷）[M].北京：中国大百科全书出版社，1997：807—808.

[24][英]哈耶克.自由秩序原理（下）[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1997：16.

[25]陆铭.建设用地使用权跨区域再配置：中国经济增长的新动力[J].世界经济，2011（1）.

[26]陆铭.建设用地指标可交易：城乡和区域统筹发展的突破口[J].国际经济评论，2010（2）.

[27]陆铭.建设用地使用权跨区域再配置：中国经济增长的新动力[J].世界经济，2011（1）.