新中国户籍制度形成于20世纪50年代我国工业化快速发展的时期。在各国工业化的进程中，农民向城市的迁移是一种自然趋势，工业化发展的结果必然是人口的城市化。然而，我国的工业化进程并没有伴随着城市化的同步推进。20世纪50年代，我国优先发展重工业的战略和对服务业的排斥导致城市对劳动力需求的锐减，城市失业严重，同时，农村集体化运动导致粮食减产，城市粮油供应严重不足。这种在工业和农业领域的双重政策失误所引发的严重后果迫使政府严格控制农民向城市的流动，以稳定农业生产，同时缓解城市的就业压力。1953年4月，原政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，开始对农民流入城市进行限制。此后，国务院及其相关部委又相继发布《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》、《关于防止农村人口盲目外流的指示》、《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》、《关于制止农村人口盲目外流的指示》等文件，对农民流入城市的政策从“劝阻”到“防止”再到“制止”，措辞和措施都愈加严厉。1958年1月，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》对户口迁徙做了严格规定，确立了我国的户籍管理制度。为了控制农民进城，甚至不顾家庭亲情的分隔。1977年《国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定》中要求严格控制农民进城，即使是夫妻投靠、父母子女投靠也被禁止。为了城市的秩序和稳定，政府抛弃了“五四宪法”赋予公民的迁移自由权利。

改革开放以后，我国户籍制度改革进展缓慢。1982年，国务院公布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，该政策申明的目的是为了“救助、教育和安置”城市中的流浪者，但实质上是为了清除从农村流入城市的无业人员。秦前红等人指出，收容审查制度以稳定秩序为主要价值选择，同时关注收容站的效益，基本没有社会救济的成分。^[2]与此同时，为了缓解大量农村剩余劳动力可能对城市就业和社会秩序造成的冲击，我国试图通过放松小城镇户籍管制以实现农民的就地转移。1984年，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定农民可以在自理口粮的前提下，在县以下的小集镇落户。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》中明确提议：“全国县级市、区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，所有在当地有固定住所，稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常驻户口。”然而，由于小城镇就业机会少，加之区域发展严重失衡，农民工流动大多属于跨区域转移。据第六次人口普查数据，截至2010年11月，我国2.61亿流动人口中跨县区流动的人口达2.21亿。^[3]这表明，以小城镇为主的就地城市化战略必然失败。2012年2月，国务院发布的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》提出了中等城市户籍改革的指导意见，规定中等城市中“有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所（含租赁）同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员，可以在当地申请登记常住户口”，但同时规定，“参加社会保险的具体年限由当地人民政府制定，报省级人民政府批准”。这就为城市政府控制农民入户提供了方便。考虑到大城市的人口压力，国家仍倾向于严格控制大城市户籍，要求“继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模”。可见，虽然现行户籍制度导致对自由的限制和明显的社会不公，但政府仍不愿冒社会稳定的风险对户籍制度加以根本性改革。(www.daowen.com)