由于担心耕地被过多占用，国家对农村建设用地流转的态度始终持比较谨慎的态度。2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）规定：“任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。不符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，没有土地利用年度计划指标的，不得批准用地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。”这一规定，禁止他人利用农村建设用地进行非农建设，严格限制了农村建设用地的适用范围，使得农村建设用地的流转受到严格制约。农村集体经济组织只能利用农村建设用地兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业，且必须符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，并纳入建设用地年度计划管理。

为了适应经济发展对建设用地的需求，获得更多城镇建设用地指标，一些地方开始进行城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的试点，被称为“增减挂钩”，即：依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。^[9]然而，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》，土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标，扩大建设用地规模。城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡（镇）、村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少。不得以试点为名违背农民意愿大拆大建、强制搬迁，侵害农民权益。

通过控制农村建设用地的流转实现保护耕地的目标并没有完全实现。一方面，20世纪80年代起我国农村乡镇企业的兴起曾经占用大量农村土地，形成了规模庞大的农村建设用地。随着乡镇企业的衰落，在一些地方，农村建设用地闲置问题相当严重。另一方面，城市新增建设用地指标已远远满足不了城市化快速发展的需要。如何盘活农村建设用地资源，服务于经济社会发展的需求，成为地方政府特别是发达地区政府关注的课题。为此，广东省在推动农村建设用地流转和公平入市方面进行了可贵探索。(www.daowen.com)

2003年《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发〔2003〕3号）提出：“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题。”在此文件基础上，2003年6月24日广东省人民政府下发《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》提出：农村集体建设用地使用权符合下列条件的，可以出让、转让、出租和抵押，并享有与城镇国有土地使用权同等的权益：经依法批准使用或取得的建设用地；符合土地利用总体规划和城市、镇建设规划；依法办理土地登记，领取土地权属证书；界址清楚，没有权属纠纷。通过出让、转让、出租和抵押方式流转农村集体建设用地使用权的，其地上建筑物、其他附着物所有权随之流转。2005年10月1日广东省开始实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，该办法具体规定了集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押等方面的事宜。该管理办法规定：集体建设用地使用权出让，是指农民集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向农民集体土地所有者支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股（出资），与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。集体建设用地使用权出租，是指集体土地所有者或集体建设用地使用权人作为出租人，将集体建设用地租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。集体建设用地使用权转让，是指农民集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为。集体建设用地使用权转租，是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。集体建设用地使用权抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。通过允许集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押，广东省已经初步建立起集体建设用地流转制度体系。