从我国农村宅基地制度变迁的历史进程可以看出，国家法律制度是农村宅基地产权变革的根本性影响因素。国家对农村宅基地管理始终在保障农民居住权与保护耕地这两个目标之间寻找平衡点。由于农民的自利选择倾向于占用更多的耕地，导致我国宅基地制度发展的一个基本趋势便是管理越来越严格。

与耕地一样，我国农村宅基地同样是集体所有，这种集体也同样有乡集体、村集体、村民小组集体三种类型。但最基本的所有者集体是自然村集体，即村民小组集体。1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》将1961年的“修正草案”中的“全大队范围内的土地，都归生产大队所有”改为“生产队范围内的土地，都归生产队所有”。奠定了集体土地主要隶属于生产队（即目前的村民小组）所有的基础。“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等”，明确将农民住房的宅基地确定为集体所有的土地。

虽然同属于集体所有的土地，农村宅基地与耕地的产权安排却有着巨大的差异。这种差异既来自宅基地制度与耕地制度不同的历史演变轨迹，更是根源于宅基地与耕地本身具有的不同属性。在人民公社体制下，耕地经历了长期的集体所有、集体经营的时期，但由于住房的私有性质，宅基地的所有权明确为集体所有之后，其使用权也必然属于住房的所有者。在农村实行家庭联产承包制之后，耕地的经营权从集体转到农户手中，集体所有、家庭经营成为耕地产权结构的基本特点。为了鼓励农户对耕地投入，同时稳定农民的农业生产预期，国家不断出台稳定农地承包关系的制度规范，农户农地的经营权利在家庭联产承包责任制之后有不断增强的趋势。相反，由于农民的住房建设占用越来越多的耕地，我国的粮食安全面临巨大风险，国家不断强化对农村宅基地的管理，使得农户的宅基地权利有逐步减少的趋势。

我国农村宅基地产权经历了私人所有、私人使用到集体所有、私人使用的变化历程，随着国家对农村宅基地的管理越来越严格，除农户和集体之外，中央政府、省级政府、县级政府、乡镇政府都拥有了一定程度的宅基地管理权力，使得农村宅基地产权结构越发复杂化。

1.农民及农村家庭的宅基地使用权

由于宅基地的使用权利与住宅的使用权利难以分开，宅基地使用权必然随着住宅使用权的转移而转移。尽管农村宅基地的所有权经历了从私人所有到集体所有的重大转变，但由于使用权并没有发生实质性变化，宅基地所有权的变革在当时几乎没有对农民产生什么影响。1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定，社员的房屋，永远归社员所有。这就赋予了农民永久使用宅基地的权利。这种所有权的转变甚至没有对房屋买卖产生任何影响，该修正草案规定，社员有买卖或者租赁房屋的权利。然而，随着家庭联产承包制的实施，农民占用耕地建房的问题越发严重，宅基地的集体所有制在一定程度上提供了国家管理宅基地的合法性基础。当前，农民的宅基地权利并不完整，农村宅基地的永久使用权也受到一定限制。首先，农民必须以“户”为单位申领宅基地。“一户一宅”原则表明农民家庭只能拥有一处住宅。多出的住宅，其宅基地在未来面临丧失的风险。其次，农户宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。多出面积的宅基地的使用权在未来同样面临着不确定性。再次，虽然国家没有限制农民出售、出租房屋，但《土地管理法》规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。这实际上限制了农民对住宅的处分权。2004年11月2日，《国土资源部印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》（国土资发〔2004〕234号）规定，农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。进一步规范了农民房屋赠与行为。同时，该意见还规定，严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。这是从销售对象的角度限制了农民的出售住房行为。

2.集体经济组织或村民小组接受申请、征求意见权

从我国农村土地产权变革的历史来看，我国大部分地区的农村土地的产权主体属于生产队（村民小组），而不是生产大队（行政村）。从我国《土地管理法》及中共中央、国务院下发的各种文件、规定来看，作为所有权主体的集体经济组织或村民小组在宅基地管理方面行使所有者权利。2004年11月2日，《国土资源部印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》（国土资发〔2004〕234号）规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。但在实践中，村委会在农村宅基地申请中扮演重要角色。农民通常向村委会递交申请，并出具证明。而在大多数地方，行政村（村委会）并不具有农村宅基地的所有权，却替代村民小组行使了对宅基地的管理权。

3.乡镇政府对农村宅基地的审核权

1986年6月25日我国第一部《土地管理法》曾经赋予乡镇政府受限制的宅基地审批权，即：使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。占用耕地的，需经过县级政府批准。但在后来取消了乡镇政府的这项权利，代之以对农村宅基地的审核权。现行《土地管理法》规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。

4.县级政府对农村宅基地的审批权

目前县级政府对农村宅基地的管理权主要体现在两个方面。一是对通过乡镇政府审核的农村宅基地申请行使批准权；二是一定程度的农用地转用审批。现行《土地管理法》规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”我国2007年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）规定，（县人民政府所在地镇以外）其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。可以看出，县级政府拥有乡镇规划的审批权，与此同时，县级政府还具有在农用地转用申请批准后的具体使用上具有批准权。

5.中央政府的宅基地法令制定权和农用地转用审批权

目前宅基地管理方面的重要政策大多由中央政府制定并颁布实施。中央政府实际上成为农村宅基地产权权能的分配者。同时，在我国将农用地转为建设用地，需办理农用地转用审批手续。而中央政府拥有较大的农用地转用审批权力。我国《土地管理法》规定：“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。”同时还规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。我国《城乡规划法》规定，直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。

6.省级政府的宅基地法令制定权和农用地转用审批权

这两方面的权力似乎与中央政府相似，但相比而言，省级政府的权利要小很多。在宅基地法令制定权方面，省级政府除了制定中央政府宅基地政策在本地的实施细则之外，还拥有一项重要权利，即制定本省级政府辖区内农村宅基地面积标准。在农用地转用审批权方面，除中央政府和县市政府拥有农用地转用审批权范围之外的其他农用地转用审批权为省级政府所拥有，包括：省级以下各级政府批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的；由省级政府批准的城乡建设规划确定的用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的；征用基本农田以外的耕地35公顷以内的以及其他土地70公顷以内的。

农户、集体经济组织、中央及地方各级政府都拥有一定的农村宅基地权利，构成一副相互交织、结构复杂的农村宅基地产权图景。各产权主体之间因各自利益、目标的差异相互博弈，推动了农村宅基地产权制度不断演进和发展。总的来看，集体所有、农户使用是我国农村宅基地产权的基本特征，但农户拥有的宅基地使用权已经不再完整，可能面临收回或部分收回。同时，农户对于宅基地使用权的处分权也存在着诸多限制。与此相对应的是，作为拥有农村宅基地所有权的集体经济组织在实践中并没有多少实质性的权力。

【注释】

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