与耕地产权一样，我国宅基地产权也经历了一个从私有到公有、从自由交易到严格控制的发展历程。

新中国成立初期的土地改革废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，建立起农民的土地所有制。和耕地一样，农民的住房及其下的宅基地也成为农民的私有财产。耕地可以自由买卖和出租，农民同样具有自由买卖及出租住宅和宅基地的权利。1954年我国第一部《宪法》规定，中华人民共和国公民的住宅不受侵犯，中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。在合作社时期，虽然农民有退社自由，但入社意味着农民必须把土地交给合作社统一经营。1956年6月30日一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。但“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”。这就是说，高级社时期，虽然耕地已经转变为集体所有，但房屋及宅基地仍属于农民私人所有。1958年12月10日中国共产党第八届中央委员会第六次全体会议通过的《关于人民公社若干问题的决议》中强调：“应当向群众宣布：社员个人所有的生活资料（包括房屋、衣被、家具等）和在银行、信用社的存款，在公社化以后，仍然归社员所有，而且永远归社员所有。社员多余的房屋，公社在必要时可以征得社员同意借用，但是所有权仍归原主。”至于房屋下面的土地的所有权则没有明确规定。可见，人民公社初期，宅基地和房屋的私有产权并没有受到太大影响。

1961年6月15日和1962年9月27日中共中央两次发布《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定，“社员的房屋，永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约。”但这时，已经明确规定了宅基地不再属于农民所有。1961年的《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定，“全大队范围内的土地，都归生产大队所有”。显然，这些土地包括农民的宅基地。1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》则明确指出：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”

到了1963年，中央对于农村宅基地产权的态度更为明确。1963年3月20日《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中规定，“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。社员需新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲散地，不占用耕地，必须占用耕地时，应根据《六十条》规定，报县人民委员会批准，社员新建住宅占地无论是否为耕地，一律不收地价。社员不能借口修建房屋，随便扩大墙院，扩大宅基地，来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。”这些规定确立了以下几个在后来长期坚持的原则：一是宅基地所有权归集体所有；二是宅基地所有权不得出租和买卖，但宅基地使用权随房屋所有权的交易而转移；三是农民宅基地的取得需经政府审批，但不收取地价；四是严禁侵占耕地。

农村改革之后，农民建房侵占耕地的现象日益突出。1981年4月17日国务院发出《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》规定，“农村建房用地，必须统一规划，合理布局，节约用地。分配给社员的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等。”该通知再次确认了农村宅基地的性质，确立了国家对宅基地进行规划管理的原则。1982年2月13日国务院制定并发布了《村镇建房用地管理条例》，要求迅速建立起村镇建房审批制度，做到有章可循、有人管理，坚决刹住乱占滥用耕地之风。同时规定：社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权；严禁买卖、出租和违法转让建房用地。此外，该条例还规定了回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨申请农村宅基地建房的审批程序，以及出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地的原则。1982年中共中央一号文件《全国农村工作会议纪要》承认了包干到户、包产到户的合法地位，推动了农村改革。为了防止农民对耕地的非农利用，该纪要规定，严禁在承包土地上盖房、葬坟、起土。1982年《中华人民共和国宪法》重申了农村宅基地集体所有的原则。

1985年10月29日，城乡建设环境保护部印发了《村镇建设管理暂行规定》，以行政规章的形式对农村宅基地的规划、申请、审批、交易和管理等事项进行了全面规范，奠定了改革开放后农村宅基地管理的制度基础。《村镇建设管理暂行规定》规定：“村镇居民使用宅基地和建设单位使用规划区范围内的土地，应遵照国家《村镇建房用地管理条例》、《城市规划条例》的有关规定，严格审批制度。村镇居民使用宅基地和建设单位使用规划区范围内的土地，必须经建设主管部门核定建设项目的建址和用地范围，并办理用地手续。严禁任何部门、单位和个人在村镇规划区范围内擅自占地建设，或直接购买、租赁和变相购买、租赁集体土地用于建设，或将自留地用于建设。村镇居民新建、改建、扩建住宅，必须履行申请审批手续，由本人向所在村（居）民委员会提出申请，报镇（乡）人民政府审批，建设主管部门核发准建证件，领证后方可进行建设。”国家试图通过加强宅基地管理减少农村宅基地对耕地的占用。1986年中共中央一号文件《关于1986年农村工作的部署》要求各有关部门，“应于今年内制定：严格控制非农建设占用耕地的条例，小城镇规划、建设、管理条例，以及水土保持和农村环境保护的具体措施，报国务院批准实施。”1986年3月21日中共中央、国务院又发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，指出：“从全国来看，城乡非农业建设乱占滥用土地的问题仍然普遍存在，有的地方甚至出现了猛增的势头。乡镇企业和农村建房乱占耕地、滥用土地的现象极为突出。在国家建设征用土地中，有些单位不注意节约用地，多征少用、早征迟用或征而不用的情况相当普遍。有的发展乡镇企业用地不搞规划，不履行审批手续，随意占用；有的干部目无法纪，以权代法，随意批准用地，甚至自批自用；有的违反宪法，买卖、租赁、擅自转让土地。”该通知要求在全面清查非法占地的基础上，各地要对所有非农业用地进行登记和发证，建立健全地籍管理制度。凡非农业建设占用土地，必须按照国家有关规定，严格履行申请和审批手续。将农民占用耕地、园地盖房的审批权上收到县级政府，同时决定成立国家土地管理局，作为国务院的直属机构，以加强对全国土地的统一管理。

1986年6月25日我国第一部《土地管理法》颁布，对农村宅基地的审批和使用进行了规范。“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”这些规定在以后的立法和政策实践中都得到了坚持。这一时期，国家仍允许城镇非农业人口在农村建房，只是需要缴纳一定费用。“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”1988年我国第二部《土地管理法》修改了乡村公共建设用地的审批权限，将其上收至县级政府，规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”

1989年7月5日国家土地管理局印发《关于确定土地权属问题的若干意见》，对于早期规定的农村宅基地使用权永久有效做了三个方面的调整。一是因房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给现在的实际用地单位或个人；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。二是非农业户口居民原在农村的宅基地，凡房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。三是通过房屋继承取得的宅基地，继承者拥有使用权。若继承者已有宅基地，合计面积超过规定标准的，可以暂时按实际使用面积确定其集体土地建设用地使用权。(www.daowen.com)

1990年1月3日《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》（国发〔1990〕4号）进一步加强了对用地计划的控制。一是超过计划生育的人口，不增加宅基用地指标。二是对不合理分户超前建房、不符合法定结婚年龄和非农业户口的，不批准宅基用地。三是对现有住宅有出租、出卖或改为经营场所的，除不再批准新的宅基用地外，还应按其实际占用土地面积，从经营之日起，核收土地使用费。四是对已经“农转非”的人员，要适时核减宅基地面积。五是干部的直系亲属是农村户口，且本人长期与其一起居住的，干部可随其直系亲属申请宅基地建房。其他干部申请使用农村集体所有土地兴建私房的，一般不予批准。同时，该通知还鼓励各地进行农村宅基地有偿使用试点。

1991年2月1日，《中华人民共和国土地管理法实施条例》颁布实施，该条例细化了《土地管理法》确定的宅基地两级审批体制，即乡镇政府和县级政府。“农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。”回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞申请集体所有的土地建住宅的程序等同于本地农民，而城镇非农业户口居民使用集体所有的土地建住宅则必须经过县级政府批准。但在1993年国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》中不再作此区分，一律需要经过县级政府批准。

1995年3月11日国家土地管理局发布《确定土地所有权和使用权的若干规定》，明确规定了收回农村宅基地使用权的两种情形：一是非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。二是接受转让、购买房屋、继承房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中规定了收回宅基地的另一种情形：农村居民建住宅要严格按照所在的省、自治区、直辖市规定的标准，依法取得宅基地。农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有。

1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》明确提出了“一户一宅”原则，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，并将申请宅基地审批权统一由乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。涉及占用农用地的，还需按不同情况办理农用地转用审批手续。自此，国家对农村宅基地管理更为严格。1999年国务院发布《村庄和集镇规划建设管理条例》（中华人民共和国国务院令第116号）再次将农村宅基地审批一分为二，农村居民使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。其他情况则必须经乡镇人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地。然而，2004年再次修订的《中华人民共和国土地管理法》还是继承了1998年《土地管理法》的规定，即：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。

2004年《国土资源部印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》（国土资发〔2004〕234号）提出了集中居住和增减挂钩两项原则。集中居住是指采取有效措施，引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。增减挂钩是指农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩。同时，再次重申了“一户一宅”原则，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。2004年12月24日国务院做出《关于深化改革严格土地管理的决定》提出了一种新型的“增减挂钩”，即：鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。

尽管国家制定了严格的针对农村宅基地管理的法律和制度，但对农用地的占用规模依然急剧扩大。在此情况下，2007年12月30日，国务院办公厅下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）规定，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”之前，国家并没有限制农村住房买卖，只是农民卖房之后，再申请宅基地将不予批准。但这次则是限制城镇居民到农村购房、购地的行为。同时要求城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。2010年3月2日，国土资源部下发《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，归纳了农村宅基地管理的十二项制度：加强农村住宅建设用地规划计划控制、科学确定农村居民点用地布局和规模、改进农村宅基地用地计划管理方式、严格宅基地面积标准、合理分配宅基地、依法维护农民宅基地的取得权、逐步引导农民居住适度集中、因地制宜地推进“空心村”治理和旧村改造、建立宅基地管理动态巡查和责任追究制度。

长期以来，农村住房不得抵押、担保，目的在于保障农民的居住权，但也影响了农民的融资需求，这一状况在不久的将来可望改变。2014年中共中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。2015年8月24日《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）的出台标志着农民住房财产权抵押贷款试点工作正式启动。