新中国六十多年间农村土地产权制度经历了多次巨大调整，这些调整既包括土地所有权的变革，也包括土地使用权和管理权的变迁。这一过程大致可以分为四个时期：第一个时期为土地改革时期（1949—1952），这一时期通过没收地主富农的土地分配给无地和少地的农民，建立农民的土地所有制，第一次实现了“耕者有其田”的目标。第二个时期为集体化时期（1953—1962），这一时期通过互助组、初级社、高级社、人民公社的组织形式，逐步将农民的土地私人所有制改造成农民集体所有制，农民从个体家庭劳动转变为在集体统一安排下参加农业生产劳动，由集体统一安排农业生产和劳动力分配，农民失去生产资料乃至生活资料，生活依靠吃“大锅饭”和配给制。第三个时期是集体经济时期（1962—1978），人民公社初期的“大锅饭”和平均主义极大地挫伤了农民的劳动积极性，导致农业大幅减产和灾荒的蔓延，中央不得不对集体化运动的热潮降温。1962年9月八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》中，明确了“三级所有，队为基础”的农业经营体制，集体的规模回到了生产小队的水平。由于农业生产规模的缩小，劳动监督的成本大大降低，农业生产得以恢复，人民公社体制最终勉强维持了二十多年。这一时期，农民以生产小队（少数地方以生产大队）为单位统一进行农业生产，并根据集体收成状况和工时记录由集体统一进行分配。第四个时期为农村改革时期（1978至今），这一时期包括人民公社解体和家庭联产承包责任制的推广，以及农民承包权日益稳定的过程。虽然在改革早期中央对包产到户、包干到户的承包制采取怀疑和否定的态度，但地方的成功实践最终使得家庭联产承包责任制成为我国农村土地使用制度改革的主要形式。家庭联产承包责任制的实施瓦解了人民公社体制的基础，其成功实践也促使政府不断稳定和强化农民家庭的土地承包关系。

农村土地家庭联产承包责任制在农村推广之后，我国农地制度从集体所有集体经营的模式转变为集体所有家庭承包经营的新形态，农村新型土地产权结构逐步成型并稳定下来。从表面上来看，农村土地的所有权性质和结构似乎没有任何调整，但农村土地使用权的变革已经从根本上重塑了农地产权结构，改变了国家、农户、农民集体等主体对于农村土地的权利和利益关系，并带来农村经济社会的巨大变化。

从农村土地所有权的角度来看，我国农村土地除依法属于国家所有的以外，均属于集体所有。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”关于集体所有权的行使主体，根据我国《物权法》规定，“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

关于集体土地所有权的性质，学术界有着不同的看法。有的学者认为中国的集体所有权是一种新型的总有，集体成员对集体财产享有占有、使用和收益权，并且依法按照平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权。^[50]有的学者认为集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产应为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社会权。^[51]有的学者认为集体土地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权。^[52]有的学者认为我国集体土地所有权是一种“集体共有”的共有形式。^[53]

所有权属于自物权，是指权利人拥有对标的物全面的支配性权利。拥有所有权即意味着权利人完全地享有占有、使用、收益、处分该标的物的权利。然而，在我国农村土地集体所有权体制下，农民集体作为所有权主体所拥有的权利却非常有限。由于农民集体并不是一个法律意义上的民事主体形态，集体所有权存在着严重虚化的问题。这不仅是因为国家实行的土地用途管制制度、耕地保护制度、土地征收制度等对农民集体利用和处分土地做了诸多限制，更是因为集体事实上并不拥有关于土地利用的基本决策权和收益权。在计划经济时期，“集体并不能完全决定生产什么，生产多少甚至怎样生产，更无权在市场上签订购买生产要素和出售产品的合约。”^[54]实行家庭联产责任制之后，这种决定权逐步从国家转移到农户手上，农民集体仍然没有决定权。在农业税取消之前，农民集体通过征收“提留”来体现其“所有权”，但农业税取消以后，这种体现“集体所有权”的收益权也随之取消。当前，集体所有权主要体现在集体成员依据其成员权所享有的利用土地的权利。正是在这种意义上，周其仁指出，农村土地集体所有制既不是一种“共有的、合作的私有产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村社会主义制度安排。^[55]柳琳认为，集体土地所有权只是一种国家基于社会利益和公共利益而予以较多限制的民事权利。^[56]

从农地使用权的角度来看，对农村集体土地的生产经营方式经历了从集体共同经营到家庭经营两个阶段。如上所述，在人民公社时期，农村土地的所有权和使用权表面上均由农村集体经济组织行使，但国家通过下达粮食征购指标、任命农村集体经济组织负责人，甚至直接干预农业生产经营决策等方式在很大程度上控制了农地的所有权和使用权。尽管农村集体经济组织仍是名义上的所有者，但其对农业生产经营的权利实际上很小，只是国家管理农业生产和农村事务的代理人而已。农民作为集体组织的成员同样不具有农业生产事务的决策权，而只是农业生产的劳动者。实行家庭联产承包责任制之后，国家对农业生产的直接干预逐步减少，农业经营方式转变为所谓的双层经营模式，即农民家庭分散经营和集体统一经营相结合。家庭成为独立经营、自负盈亏的农业生产单位，具有农业生产经营充分的自主权，而农村集体经济组织则负责农田水利建设、农业病虫害防治等方面的公共服务事项。但实际上，由于集体经济的衰落，集体统一经营的职能在很多地方并没有得到有效履行。

家庭联产承包制实际上将农业生产经营权力从集体经济组织下放到农民家庭，承包经营权成为农民最重要的一项财产权利。我国《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”。《中华人民共和国民法通则》第八十条规定：“公民、集体依法对集体所有的或国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。”《农村土地承包法》第九条规定：“国家保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”第十六条规定：“承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。”从这些规定可以看出，农民家庭对农村集体土地所拥有的承包权源于其作为集体成员的身份。韩俊认为，农村土地集体所有制的核心是村庄居民基于其成员资格拥有平等地分享土地的权利，任何农民对集体土地的享有权与生俱有，不需要付出任何代价，因而在现行集体所有制安排下，集体成员并没有土地的“退出权”。^[57]集体成员具有无偿获得承包土地的权利，但这并不影响集体对土地的所有权，集体成员离开该集体，并不能要求“带走”其土地份额，如果集体成员放弃土地承包权，也无法从“集体”获得任何补偿。(www.daowen.com)

在家庭联产承包责任制下，尽管农民在转变土地用途、抵押和继承土地权利等方面受到国家的严格限制，但农民已拥有较为充分的农业经营自主权并得到法律的有效保障，从而保证了农业和农村的发展。很多学者认为这种农业经营制度的变化是我国农业增长的重要原因。林毅夫认为，中国农村由生产队体制向家庭联产承包责任制的制度变迁，使1978—1984年间的中国农业产出增长了约46.89%，大约相当于投入增加的总效应。^[58]乔榛等人发现，土地、劳动、资本等基本要素对中国农业增长的影响并不明显，改革开放后中国农业制度的变化影响着农业增长的速度。^[59]家庭联产承包责任制之所以能够取得成功，关键在于该制度能够对农民产生有效的生产激励。曲福田等认为，中国农村实行家庭联产承包责任制后，土地制度的内在规则发生了变化，农民因实行家庭联产承包责任制而拥有了剩余索取权，这就使人民公社制度安排下单个劳动者偷懒的外部性被内部化，偷懒的成本内在化，消除了农业劳动中的激励扭曲，最大限度地调动了劳动者的劳动积极性，提高了土地生产率。^[60]田国强进一步指出，尽管家庭联产承包责任制下，土地仍然归集体所有，但是，由于当事人努力程度与收益水平有效地结合起来，因而农民的生产积极性在很大程度上得到提高，并最终导致农业生产效率的改进。^[61]

可以看出，随着家庭联产责任制的实施，由国家和集体控制农村土地产权的局面开始发生根本性变化，国家和集体对农地产权的影响力逐步降低，而农民家庭对土地事实上的控制力逐步增强。在这一过程中，国家一方面放弃了对农业生产的指令性干预，而主要通过经济手段来引导农民的农业生产活动，另一方面，国家通过不断增强农地承包关系的稳定性来限制地方政府和农民集体调整土地的动机，推动农地承包权的物权化。当前，农村土地产权关系逐步走向稳定，与农村土地产权相关的主体主要有国家、农村集体经济组织、村民委员会、村党支部和村委会干部、农民家庭，这些主体分别享有不同土地权利，共同构成了复杂的农地产权体系。

首先，农村集体成员是法定的农村集体土地所有权主体。我国《宪法》第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。我国《物权法》第五十七条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。也就是说，集体所有意味着“集体成员”作为一个“集体”所有，这不仅排除了集体之外的主体的权利，也排除了集体内单个成员的所有者权利。

其次，国家掌握着农村土地管理、权属变更等诸多重要权力。国家虽然不是农村土地的所有者，但却拥有以国家主权而享有的管理权力。不管是集体所有权和私人所有权，其权利的实现都离不开国家法律的确认和保障，因此，这种权利的独立性和完整性程度取决于国家对所有权的认同和干预。由于计划经济的影响，国家对农村集体土地的管理相当严格。一是实行严格的土地用途管制。我国《土地管理法》第四条规定，“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”二是农地经营方式控制。不管是集体经营还是家庭承包，都是在政府政策的规范下进行的。三是国家限制对农村集体土地的买卖、抵押和继承。另外，在取消农业税之前，国家还通过征收农业税获得相应的土地收益。

再次，集体经济组织大多陷入衰败，其土地权利名存实亡。在人民公社时期，集体经济组织分为三个层级：人民公社、生产大队和生产小队。当时，集体经济组织是农业生产的基本单位，拥有基本固定的耕地、农民和生产资料，负责组织农业生产和劳动成果的分配。实行联产承包责任制之后，作为集体经济组织的人民公社被撤销，设立乡镇政府负责原人民公社承担的公共管理职能。生产大队和生产小队分别改组为村和村民小组，作为农村集体经济组织的实体实际上已经不复存在。原集体经济组织所拥有的土地被原集体经济组织的成员所承包，除了土地的范围和组织成员的资格来源于原集体经济组织之外，已经很难看到集体经济组织的身影。我国《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。由于农村集体经济组织事实上已近于解体，其作为集体土地经营和管理者的职能也无法落实。由于村民小组是不具有组织形态的机构，集体土地的管理职能实际上主要由村民委员会承担，但村民委员会本质上只是村民自治机构，农民集体在选举产生村委会之时并未赋予其代表农民集体行使土地所有权的职能。更重要的是，绝大多数农村土地实际上归村民小组所有，村委会显然不能代表村民小组行使所有权职能。

最后，农民及农民家庭的土地权利日益强化。既然农村集体成员是法定的农村集体土地所有权主体，农民作为集体的一员，理应享有部分土地产权。家庭联产承包责任制之后，农民作为集体成员对集体土地的权利通过以家庭为单位的承包权得到了体现。可以说，虽然农民不能以个体主张其对土地的所有权权益，但正是其作为集体成员的身份使其获得了集体土地的承包权。因此，承包权来源于农民的集体成员权。但由于构成农民集体的成员组成并不是一成不变的，而是会随着婚丧嫁娶、生儿育女等情况不断发生变化，这就会导致因人口增减而形成的承包地调整压力，这种压力正是源于成员权决定承包权的现实政治逻辑。承包地的不断调整显然不利于农地承包关系的稳定，也不利于激励农业投入和促进农业发展，因此，出于经济增长的考虑，国家通过延长承包期、限制土地调整等措施不断强化农民对特定土地的承包关系。1993年，国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。土地承包关系30年不变。”中共中央办公厅、国务院办公厅在1997年8月下发的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中再次强调：在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年。2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中进一步提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这些规定强化了农民家庭对特定土地的占有关系，使得农村土地承包关系逐步走向固化。