（一）农地承包权退出的内涵与方式研究

目前学术界对于农地承包权的内涵界定，并未有太大的争议，认为农地承包权就是农民通过集体经济组织成员身份而享有的承包农村集体组织土地的权利。^[80]但是在农地承包权退出的内涵界定上，学界观点存在着部分分歧。一些学者认为，农地承包权退出是指农民选择自愿放弃承包集体经济组织土地、放弃集体成员身份的权利。^[81]这种退出至少包括两个独立的部分，首先是农民实现职业的转换——由农业经营者变为非农业经营者，然后是实现身份的转换——由农民变为市民。但有些学者对此提出了质疑，他们认为农村土地承包权退出仅仅是农民让渡出土地的承包权，这并不表示他们放弃了集体成员这个身份，他们在集体内仍然享有除农地承包权外的其他权利。^[82]

关于农地承包权退出的方式，聂盛认为农地承包权的退出不同于阿尔伯特·赫希曼和林毅夫的退出机制和退出权，它不是为了表达农民的不满，而是农民依据退出权选择新的生产生活方式。^[83]一些学者将我国现行的农地承包权退出分为3种方式：一是强制性退出，国家或地方政府以公共利益的名义征收土地，使部分农民被动市民化而丧失农地承包权；二是制度性退出，由于一部分村民因升学或户口迁出，国家制度规定户口随人走，由此而丧失农地承包权；三是准退出，准退出包括两种可能性：一种是村民由于没有子女照顾且年老体弱丧失劳动力，而将自己经营的土地交给集体或将土地承包权入股；另一种是村民在城市找到固定工作，但由于户籍限制，无法解决落户问题，因而将土地暂时交还集体或交给其他村民耕种。^[84]

（二）农地承包权退出面临的困境研究

虽然十八届三中全会确定了农村承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”的经营模式，但是构建我国农地承包权退出机制仍面临着诸多障碍。具体来看，包含如下几方面：

1.缺乏对农民退出的有效激励

首先，法律制度存在的缺陷阻碍农地承包权退出进程。有学者指出，现有的农地承包法存在着诸多不足，它没有规定迁徙后的退出补偿，没有限定退出补偿的资金来源，甚至没有提及农民工在城市落户是否需要放弃承包地和宅基地。就当前来看，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定：承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。换言之，农民迁入城市，需要退出农地承包权，并且这种退出只有在他们提高了自己承包地的生产能力时，才有权获得相应的补偿。要求农民在迁入城市时无偿放弃农地承包权的做法在十年前或许可以奏效，因为在当时农业税等各项税费是按农地面积收缴的，即使农民在外打工或让土地抛荒，这项税费仍需缴纳。因此，很多农民会为了追求城市较好的生活和工作环境而放弃农地承包权。然而自2006年起，国家取消了农业税等各项税费，农地经营收入为外出务工农民提供了一份可观的额外收入，退出承包地就意味着放弃这项收入。当农民因为获得城市户籍所带来的收益小于因为放弃农地承包权而带来的损失时，农民或许宁愿舍弃城市户口，也不愿放弃现有的承包地。^[85]其次，以小城镇为主要方向的城市化战略对农民退出承包权缺乏吸引力。农民退出承包权的最主要动力在于城市能够为其提供比农村更优越的福利和环境。然而我国出于缓解大城市承载压力而实施的中小城镇发展战略并不能实现农民的这种需求。因为，一方面小城镇在福利政策上与农村并无太大差距，加之小城镇地处农村，农民在当地小城镇工作基本不会影响其农业生产，不放弃农地承包权将使农民能够从务工和农业生产中获得双重收益；另一方面，绝大多数的异地就业农民其就业地为大中城市而非小城镇，通过放弃承包权而换取在小城镇生活的资格对其而言毫无吸引力。^[86]

2.暂无切实可行的退出机制

克里斯特曼的所有权理论认为，退出权是控制权的一种更宏观的形式，提供保护自主功能。没有退出权的保障，也就没有真正的产权安全和财产自由。无论什么样的组织其生命力都离不开能够自由进入和自由退出的机制。^[87]而我国当前的农地承包权退出机制似乎并没有体现出这种退出的自由。虽然《农地承包法》规定农民可以通过按期交回、依法收回、征收和转让四种途径退出土地承包权，而这些退出机制多属于强制性退出而非自愿。自主性的农地退出机制的缺失也是造成农民退地意愿低的主要原因之一。一些地方政府对建立农地承包权退出机制进行改革试点，对于这些探索及其历史进步性，学者们普遍持肯定态度。从长远来看，它不仅有利于实现农地的集约利用与规模经营，也是实现城镇化与农民市民化协同发展的必要手段，同时，也为我们深化农村经济体制改革积累了许多宝贵经验。但是，各地的改革也存在着不同程度的问题，如在鼓励承包权退出时，仅考虑了对退地造成的直接经济损失的补偿，而并未考虑到对农地的增值价值的补偿和退地农民进入城市后的基本生活保障问题，易导致退地农民利益受损，造成农民不愿退出农地；在构建退地补偿机制时并未对退地补偿的资金来源做出明确规定，使得承包权退出在具体实践中易出现难以执行和推广应用的问题。尽管各地方政府的农地承包权退出改革有很多成功案例，但由于各地经济发展水平、农村土地结构等有着各自不同的发展特点，将局部的试点改革成果应用于全国是否可行仍值得怀疑。^[88]

3.缺乏有效的承接联动机制(www.daowen.com)

郭熙保认为农民工的身份之所以仍为农民的主要原因在于，城市缺乏接纳农民工进入城市的承接联动机制，致使农民工的户籍仍在农村。^[89]农地承包权退出承接联动机制的缺失包括两方面内容：一方面，城市并未将农民工纳入城市社会保障及相关福利机制之中。随着工业化、城镇化发展速度的加快，越来越多的农村流动人口转移至城市。魏亚男认为，对于最有愿望行使土地承包退出权的主体力量农民工来说，与城镇化之间最大的鸿沟是户籍制度以及由此导致的社会保障、教育、就业制度等一系列障碍，同时，农民工在受教育程度、技术掌握程度、非农就业能力等方面与真正市民化的要求存在一定的差距，土地承包权退出机制与城镇化之间缺乏联动机制。^[90]另一方面，城市缺乏吸纳农村劳动力进入城市的动力。Arthur Lewis提出了发展中国家劳动力转移的“二元经济模型”，认为在具有二元经济结构特征的社会里，由于传统农业部门存在着大量低收入的劳动力，促使了农业劳动力源源不断地从农村流向城市，这也是加速城市化的必要条件。^[91]但是在我国，不论是大城市还是小城镇，其城市化发展战略均以本地人口为前提，并不包括外来人口，外来人口只能通过投资、购房、人才引进等少数途径才能获得异地城市户籍。^[92]这对实现城市化无疑是巨大的阻碍。而导致这种现象发生的主要原因在于，一方面，城市的既得利益集团担心采用以大中城市和发达地区为主的城市化战略后，一旦放开大中城市的户籍管制，不但大城市所负担的承载压力将更为严重，城市政府接纳农民工落户所增加的福利支出负担亦会随之加重；另一方面，由于我国的现有土地制度安排使得农民退出农地的利益只能留在农民的原户籍所在地，^[93]这就意味着城市政府在支付大量福利开支以接纳农村流动人口进入城市的同时并不能获得农民退出农地承包权所带来的利益，这也就大大削弱了城市吸纳农村劳动力进入城市的动力。因此，推进我国城市化进程的关键也许不在于实施怎样的城市化战略，而在于彻底打破区域间的户籍壁垒。^[94]

（三）农地承包权退出的路径研究

农地承包权的退出问题是我国城市化进程中必须面对的至关重要的问题。学术界对于完善承包权退出机制的研究主要集中于以下几个方面：

1.通过确权赋能完善农村土地承包权退出机制

我国农村土地制度存在着一个奇特的现象：土地的所有权既不属于集体（名义上是实际上不是），也不属于农民（农民没有处置权），更不属于国家（除公共利益外国家也无权处置农村土地），每一个主体都未享有对土地充分的处置权，农村土地所有权实际上处于被虚化的状态，而所有权中的“集体”不过是在土地承包、流转过程中的一个“伪概念”，产权不明晰容易造成农民在退出承包权过程中的弱势化。因此，实现农地退出必须实现土地确权，确保农民在承包权退出中的权利。王建友认为，确权就是土地经营权要明细化、确权化。在集体所有权虚化、法治不健全、农村基层民主治理机制不完善的情况下，确权后，农村的集体土地应该和城市国有土地拥有同等的资源流转权利，在坚持农地农用原则下，可以自由流转，可以入市。^[95]陈明鹤认为，土地的确权包含对承包权的登记确权，同时赋予农村土地与城市相同的入市交易权。^[96]钟涨宝指出，土地承包经营权的物权化更有利于土地承包经营权退出机制的建立健全。^[97]魏亚男也同样认为，只有首先确定了农民拥有的土地承包经营权的价值，才能确保农民在行使土地承包经营权退出权时能够获得应得的补偿。^[98]在明晰退出过程中的产权问题后，还需要确定农地承包权退出后的产权归属。从农地承包权退出的补偿费用承担的角度而言，农地承包权退出后的农地产权归属于补偿费用的承担者，即中央政府和地方政府。但在当前农地集体所有制条件下这样做的结果将使得留在农村的农民不能够从农地承包权退出中获得任何收益，不利于缓解农村人多地少的矛盾，也不利于从整体上提高农民收入。将农民从农村退出后的耕地（含宅基地）留在农村集体经济组织内，有助于渐进稳妥地推进农业现代化进程。^[99]

2.建立健全农村土地承包权退出补偿机制

农地承包权退出是减少农村人口、实现农业规模化经营、实现农业现代化的必经之路。当前影响农民退出农地承包权的因素有很多，包括农户家庭总收入、户主文化程度、农户城镇定居意愿、性别、年龄等，郑兴明认为农民工所处的外部条件因素对其退地决策意愿产生显著的影响，而个人条件因素对其退地意愿产生的影响较弱，且影响机理较为复杂。^[100]从制度层面分析，农民工既想工作和生活在城市，同时又不愿放弃农村的户口，并非是出于对农村土地的留恋，而是出于对制度漏洞下的利益考量。现有的农地承包法要求农民在迁入城市时无偿交还已经成为他们的一种额外资产的承包地，这种情况下，农民情愿“倒贴”也不愿退出。因此，建立农地承包权退出机制必须完善农地承包权的退出补偿机制。而对于退出承包地农民的补偿应至少能保证其原有生活水平不变，且能保证农民可以培养下一代成功转业。^[101]但问题是，农地承包权的退出补偿应该由谁“买单”？有学者表示，如果从社会公平的角度来讲，农地承包权退出的补偿费用应由农地承包权退出的受益方（指的是农地退出中的收益者）来承担。在我国，农村土地基本由村民小组所有，农民退地后基本也是退回给村民小组，由村民小组提供补偿金合情合理。但实际上，大部分地区的村民小组并没有如此庞大的资金提供支付补偿，因此这种做法基本没有可实施性。也有学者认为，部分农民退出农地承包权会使其他农民获得更多的耕地，从而增加农民的种地受益，有利于农业的发展和农村的稳定，这与增加对农民的种粮直补具有同样的功能，因此，中央财政作为调节税收、稳定收支的枢纽部门，从支农开支中划拨部分经费用于农地承包权退出的补偿也是合情合理的。但另有一部分学者指出，不论是由中央财政亦或是村民集体承担补偿支付均是不合理的，因为，农地本来就是归村民集体所有，由村民集体收回何来补偿之说？同时，中央财政的实际财力根本无法提供能够保证全国的退地农民都融入城市正常生活的补偿金。因此在现有制度框架内是无法解决农民工的退地补偿问题的。只有建立动态化的农村集体成员管理机制，实现公民的自由迁徙，才有可能解决这个问题。^[102]

3.构建农地承包权退出的引力机制

我国城市对流入人口的“推力”以及农村对流出人口的“拉力”共同阻碍了农民向城市的迁移，使得农民退出的途径严重受阻。^[103]因此必须建立农地承包权退出的引力机制，为农民的转业提供帮助与扶持。对于引力机制的构建，学界的主流观点包括：建立完善的非农就业培训机制，实现“市场引导培训，培训促进就业”，以增强农民工退出土地的信心；建立就业地落户的户籍迁移制度，扭转现行户籍制度所造成的公民在身份、社会福利和地域等方面的不平等，最大限度地保持社会稳定；构建城乡社会福利均等化、住房保障均衡化、社会保障体系普及化的农村土地承包经营权退出的联动支持体系，给予退地农民从就业、就医、子女入学等多方面的帮扶服务；建立多元化的农地承包经营权退出模式，最大限度地满足不同阶段退地农民的不同需求。^[104]也有学者将这类改革称之为包括退出方、承退方和第三方的“三方联动机制”。其根本目的均是为了保障农民的根本利益，拓宽农民的退出渠道，从而实现农业的规模化、现代化经营。