家庭联产承包责任制的实施克服了人民公社体制下缺乏劳动激励、监督成本高昂的弊端，也适应了我国农业生产中人多地少、精耕细作的现实要求，促进了农业生产的快速发展。然而，当前我国农地制度仍存在着一些不足，制约了农业和农村经济社会的健康发展。

（一）我国农地产权制度存在的弊端研究

经济学家大多从产权的角度分析我国农村土地问题并提出农地产权改革的路径。他们多把视野聚焦在农地产权明晰度、产权结构等方面。刘守英认为，与市场经济条件下经典产权要求相比，中国农村土地承包经营权缺乏明晰性、排他性及安全性，家庭承包责任制的合约结构表现出相当程度的产权残缺。^[28]成德宁把我国土地产权结构上存在的问题归纳为三个方面：农村土地产权在政府、集体和农户之间分割配置不合理；农村土地产权主体不明、产权关系界定不清晰；农村土地产权结构难以根据社会经济发展进行动态优化。^[29]在当前城镇化加速发展的时代背景下，学者们主要探讨了我国农地产权制度存在的以下问题。

1.集体土地所有制存在产权模糊

我国土地管理法规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。同时规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。在人民公社体制下，农村土地集体所有所指的“集体”包括人民公社、生产大队和生产小队，是这三级集体共同所有，只是以“生产小队”的所有权为主，称之为“三级所有，队为基础”。实行家庭联产承包责任制之后，我国农村土地绝大多数以“生产小队”即目前的村民小组为单位进行了家庭承包经营，少部分按“生产大队”进行承包经营，人民公社（乡镇）一般也保留极少量的用于“农业技术推广”的“集体土地”。至此，人民公社时期“三级所有”的土地已演变为单一集体所有的土地。

农村土地集体所有制存在的产权模糊并不是说拥有所有权的农民集体难以确定，而是指代表农民集体行使所有权的组织实体不够明确。联产承包责任制之后，乡、村及村内各集体经济组织事实上已不复存在，那么根据法律规定，农村集体土地所有权实际上只能由村民委员会和村民小组来承担。然而，由于村民小组并不具有组织形态的机构，根本无法承担起所有者的职能。村民委员会不是集体经济组织，而是群众自治性组织，其职能是管理本村的公共事务和公益事业，它更多的是作为国家的最底层代理人出现的，其目标和宗旨不同于集体经济组织。^[30]长期以来，作为村民自治组织的村民委员会，其自治权并没有得到有效行使，而是作为乡镇政府的下级机构行使着其不应享有的行政管理权力，这时，如果由村民委员会行使集体土地所有权，很可能导致真正的权利主体“农民集体”的权利难以得到保障。正如有学者指出的，土地集体所有实际上成了乡、村干部的小团体所有，有的甚至成为乡、村干部的个人所有。在这种情况下，乡、村干部利用土地牟取私利，甚至是利用其代理人的权利欺压农民的现象屡见不鲜。^[31]这样，农民集体成员成了没有集体经济组织的成员，农民集体成员所享有的包含于集体所有权中的农地利益受损。^[32]

很多学者认为这种产权模糊在很大程度上是有意而为之。何·皮特（Peter H.）经过广泛的调查和研究指出，中国的农地产权制度是一种有意模糊的制度。制度的不确定性是体制运行的润滑剂——中国当前正处于经济转型期，正是因为法律条款在土地权属问题上所具备的不确定性，农地产权制度才能得以顺利运行。而且，在土地所有权的转移过程中农村集体土地所有权可能会惨遭践踏，中央政府推崇的“有意的制度模糊”的农地产权制度恰好成为地方政府强占集体土地的借口。因此，制度的不确定性非但不能增加制度的可信度，反而可能成为潜在的社会冲突的导火索。^[33]Gavian等人的研究表明，中国现有含糊不清的农地交易权无法避免巴泽尔指出的困境，离开了清楚界定并得到良好执行的产权制度，人们必定争相攫取稀缺的经济资源和机会，这种有缺陷的土地制度降低了资源配置效率。^[34]钱忠好认为，农民集体、国家以及地方政府等相关利益主体在农地承包经营权的部分权能上依然界限不清，尤其是基于政治策略考虑而进行的某些“蓄意模糊”，导致权利“公共域”在很大程度上存续，当事人之间相互侵权的行为也就不可避免，从而导致土地资源配置的低效率。^[35]但也有学者持相反的观点，认为农村土地的产权模糊具有较高的现实意义。成德宁等人认为，在改革初期，政府通过维持农村土地产权的这种模糊性，既避免了因纠缠于产权归属而导致改革无法推进的问题，也有利于化解各产权主体之间的冲突。这种有意识的模糊产权制度设计是当时改革成本最小的路径选择。^[36]

2.权利主体的权能缺失严重

在集体所有制下，权利行使面临的首要问题是如何处理“集体”与“集体成员”的权利关系。由于在大多数农村地区，集体经济组织事实上已经不存在，村民委员会代理行使“所有者”权利时又可能借助于行政权力而侵犯“集体成员”的合法权利，因此，国家不断出台规定来削弱地方政府和村民委员会的土地权利，同时强化“集体成员”的权利，以防止地方政府和村民委员会对农民土地权利的侵害。国家延长土地承包期、不断强化土地承包关系主要是出于这方面的考虑。但另一方面，国家又要对“集体成员”的权利加以约束，以确保集体所有制不受损害。这种约束主要表现在对土地承包权的继承权、抵押权及退出权的剥夺。

在集体所有制下，“集体”本身的成员组成并不是一成不变的，随着成员权的获得与丧失，相应的集体经济权利也应随之发生变化。显然，这种变化的要求与农地承包权的稳定存在着巨大的张力。为了解决这一问题，我们一方面尽量保证承包关系的稳定，另一方面剥夺了集体成员对土地的继承权、抵押权和退出权。剥夺继承权既是考虑未来土地调整的需要，也有利于避免因“继承”而使承包权落入不具有集体成员身份的他人之手的困境。剥夺抵押权一方面是担心农民可能因抵押而丧失土地，从而引发社会不稳定，更重要的原因同样是为了避免不具有本集体成员身份的抵押权人获得集体土地。剥夺退出权并不是指集体成员没有退出集体的权利，而是指集体成员退出集体往往不能获得任何补偿，更不能通过市场交易其土地承包权而获得收益，而只能无偿退出。

既然限制集体成员的土地权利是为了保证“集体权利”不受侵犯，那么，集体自身是不是拥有对土地的抵押、市场交易的权利呢？同样没有。在农村土地家庭承包体制下，由于集体经济组织实际上已经不存在，赋予集体对土地的抵押、交易权利无疑将对集体成员的承包权形成严重威胁。这样，在农村土地集体所有家庭承包经营的体制下，不可避免地导致了权利主体的权能缺失。

3.稳定农地承包权与土地调整压力之间存在矛盾

既然农村集体所有的土地属于集体成员构成的“集体”，而且农地承包权来源于农民作为集体成员的身份，因此，随着集体成员构成的变化，因出生、婚嫁等原因产生的集体新增人员就会根据其成员权要求获得集体土地的承包权，这种要求必然导致不断的土地调整压力。但是，经常性的土地调整不利于承包权的稳定，从而降低农民对土地投入的激励，妨碍农业生产的稳定和增长。因此，农村家庭联产责任制实施之后，国家对农地承包的基本态度是“稳定农地承包关系”，不断出台政策延长土地承包期，并通过《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）将30年耕地承包期以法律形式加以确认。

稳定农地承包期，有利于稳定农民的土地预期，促进了农民对农业的投入。然而，在承包期内“增人不增地，减人不减地”的规定没有考虑那些未能获得承包地的新增人口的土地承包要求，损害了这部分集体成员的农地权益，也与农村土地集体所有权的性质相冲突。但如果满足集体新增成员的土地要求，必然导致农村土地承包关系的频繁调整，不利于激励农民对农业的长期投资，影响农业的健康发展。在成员权的平等诉求与农业的稳定发展诉求之间，当前的政策选择偏向于后者。但忽视成员权的平等诉求最终可能导致农村矛盾的激化，并关系到农村土地集体所有权的存亡，因而不容忽视。

（二）我国农地产权制度改革研究

解决我国农地产权制度存在的产权模糊、权能残缺、产权稳定性不足等问题，既要考虑我国土地所有制的特殊要求，更要遵循社会公平与经济绩效的考量。在现代社会，由于土地本身的特殊性，土地所有权并不是一种绝对的自主权，在土地利用、收益、处分的各个方面，权利主体都受到国家法律、社会习俗、相邻关系等多方面限制。从经济绩效的角度来看，由于农地产权制度对农民努力的激励强度，取决于农地产权制度所内含的农民努力的供给与收益报酬的一致性。樊万选认为，改革的目标应着眼于提高农民的经营自主权和剩余控制权。^[37]罗士喜提出土地承包经营制度有四种可能的创新模式，即私有化模式、资产量化模式、土地股份制模式和永佃权模式。^[38]具体而言，学术界围绕农地产权改革主要从目标模式、明晰和稳定产权、产权结构优化等方面进行了探讨。

1.合理确定农地产权改革的目标模式

农地产权改革要走向何方是学术界争论的一个焦点问题。学者们的观点主要可以分为五类：一是农村土地国有化改革，二是农村土地私有化改革，三是完善土地集体所有制，四是多元土地所有制改革，五是土地股份制改革。

（1）农村土地国有化改革

对农村土地实行国有化改革主要是基于我国社会主义制度的考量。在集体所有制遭遇困境、私有化方案不可能被采纳的情况下，走土地国有化改革的道路似乎成了唯一的选择。刘俊认为，目前世界各国已经越来越清楚地认识到土地私人所有权对土地资源合理利用产生的制度障碍，纷纷放弃以前土地所有权私权至上的理念，不失时机地将原来私人拥有的土地所有权，通过征收（征用）、行使优先购买权等法律方式控制到国家手中，使国有土地比例和面积不断增加，实行农村土地国有化是符合发展潮流与方向的。^[39]杨勋认为，实现土地国有化，既有利于解决目前土地管理的无政府状态，有利于国土整治、统一规划，以便有效地控制乱占耕地资源的趋势，实现土地的规模化、产业化、企业化经营，增进土地效益，又可以避免土地私有化改革中难以绕开的土地产权历史追索难题，大大降低了改革的成本，减少了改革的风险。^[40]

然而，农村土地国有化改革并不是要走向国家统一经营的道路，而是在国有化的前提下，赋予农户更大和更稳定的经营权，以确保农业生产的发展。陈明星认为，国有私营是我国农村土地制度改革的方向。国有私营，就是将农村集体所有的土地，平均地分给农民，在此基础上，取消集体所有制，将土地收归国有；农民可在原为集体所有、现为国家所有的土地上自由耕种、租借或买卖土地使用权，国家不再以行政权力无偿地中止、调拨或干涉农民对土地的正常使用。^[41]孙自铎提出的农地改革的总体设计是采取国有村管民营的方式，即法律上的土地国有，村实行对区域内的土地承包、转让、使用中的收费管理，农民家庭经营，公民只要从事农业生产就有权经营土地。^[42]刘云生主张在农村废除土地集体所有制，比照城市建设用地模式将农村一切土地收归国有，然后国家作为发包人将土地发包给农民或从事农业经营的经济组织，并赋予土地使用权人以永租权。^[43]白俊超则提出了更为复杂的结构设计，即：农村土地国有+土地垂直管理+农村农民社区组织公共管理+家庭经营，基础是要建立国家与农民的产权主体结构，即国家是农村土地的所有权主体，农户获得较完整的农村土地使用权。^[44](www.daowen.com)

（2）农村土地私有化改革

农村土地私有化改革的目的在于释放私有化活力，刺激农业生产，并通过市场机制实现土地资源的有效配置，从而最大限度地促进农业经济发展。李庆曾认为，农村土地私有制是最有效率的土地制度，它能最大限度地调动农民的生产积极性。我国农村在实行家庭承包制以后，农民已经成了土地的实际所有者，政府应顺其自然地实行土地私有制。^[45]文贯中认为，未来的农地所有制改革应该符合市场经济规律，即应该实行土地私有制。^[46]杨小凯认为，我国目前存在的“三农”问题，根本症结就在于农村土地不属于农民所有，所以农民没有长远投资于土地的打算，必须采取“大动作”，变革农地产权制度，实行农村土地私有制。^[47]李丕基指出在城市化背景下，农地制度改革的方向是实行农地私有化，建立土地使用权商品化的价值评价制度，完善城乡土地间转换制度，建立城乡土地置换机制。^[48]

然而，土地私有化改革尚需解决人们对于土地兼并和经营绩效的疑虑。针对土地私有化会带来土地兼并和集中，可能引起国家和社会不稳定的担忧，清华大学秦晖教授认为，实际上古今中外导致地权集中的主因都不是由初始平均的小私有者“自由买卖”导致的，而是不受制约的专制权力造成的。现在迫使农民放弃种地的，也是大肆圈地征地的官府。因此，土地私有化会带来土地兼并和集中是不必要的担忧。^[49]蔡继明比较分析了理论界的三种农地制度改革方案，阐释了农地私有在增加农地产权稳定性和流动性、提高农地生产率和配置效率方面的优势，认为农地私有制具有其可行性，能够保证与土地、劳动力、产品和金融等相关市场的统一。^[50]

也有一些学者明确反对私有化改革。张良悦认为，中国农村土地集体所有制不宜及早推行私有化，而应以土地产权的丰富为主要的改革路径和完善内容，通过设立土地发展权和土地保障权来保护农村集体土地的财产收益，以及缓解集体土地使用的拥挤性，并相应提高土地的使用效率。^[51]温铁军指出，我国一旦允许土地私有化和自由买卖，最终结果可能是城市“贫民窟化”与农村社会冲突的同步加剧，大规模社会动荡将不可避免。^[52]

（3）完善农村土地集体所有制

完善农村土地集体所有制是当前我国学术界的主流观点。陈吉元等人认为，在我国现阶段，完全不必采取私有化或国有化这样太复杂或动作过大的变革。^[53]刘书楷指出，我国现实的农村土地制度的弊端不是来自土地集体所有制，而是来自其实现形式。因此，我国现行农村土地制度改革的重点不是改变土地所有制，而是在坚持土地集体所有制前提下，进行土地经营使用制度的改革，建立和健全土地有偿使用和合理流动的机制。^[54]迟福林强调，中国农地制度改革应该进一步完善家庭承包制，总体方向是土地承包权物权化、长期化和市场化。^[55]秦岭在比较国有、集体所有、私有三种观点的基础上，提出农地制度的选择要以是否适应现实国情和生产力水平的要求为客观标准，在社会主义初级阶段，坚持农地集体所有制是稳定农村乃至全国的唯一制度保证，对于现行农地制度的弊端要按照农业市场化的规律，进行必要的改革和完善。^[56]龚晓莺等从促进农村生产力发展、维护社会稳定、解决“三农问题”几个要素综合考虑，认为我国现行的农地制度改革必须坚持并完善农地集体所有制，创新完善农地使用权流转和农地征用制度。^[57]赵雪峰认为，当前的农村土地制度改革应在维持集体所有制不变的前提下，坚持市场化、综合配套和尊重农民选择的原则，因地制宜地进行。^[58]

（4）多元土地所有制改革

这种观点反对单一所有权主体的改革思路，主张土地所有权可由不同的主体独立行使，也可以由多个主体共同行使。石成林认为以“多”字为特征的土地制度改革模式，即土地所有制上的多元化，经营上的多样化，有限度的实行土地商品化是社会主义初级阶段农村土地制度改革的基本目标。^[59]周登科认为，农地所有制的形式要满足生产力的多重标准和众多要求，因此，我国农村土地只能实行多元所有制形式，即国家、集体、个人均占有一定数量的土地。^[60]张锐也主张实行三元化的土地所有制度，即将土地所有权的具体形式改建为国家所有、社区所有和私人所有三种成分并存的结构形式。^[61]

（5）农村土地股份合作制改革

农村土地股份制改革的主要目的在于通过土地资本化的形式，提高土地的可流动性，同时，通过合股经营，提高农村土地的经营规模。蒋励提出股份合作制是我国农地制度改革的最优选择，即将土地折股分配到农民个人所有，土地交集体统一规划，统一开发利用，实行适度规模经营。^[62]农地股份合作制使得集体土地权益由集体和农民共享，打破了集体经济产权制度的封闭性和凝固性，可以促进农村生产的市场化、社会化和商品化，提高农村资源的利用效率；另外，集体组织对土地的支配权和处置权得到了加强，有利于土地的开发利用，实行规模经营。但是实行股份合作制还要考虑到很多问题，农民所有的土地股份权能否继承、转让，股权能否随人口的增减进行调整，土地股份权如何界定分配到个人以及土地股份合作制的立法问题等等。丁任重和倪英认为我国农地制度改革应从减少改革成本、稳定社会出发，将改革目标分为短期、中期和长期，而农地制度改革中期目标的方向是推行农村土地股份合作制。在土地股份合作制下，集体依然拥有土地的支配权和处置权，村社将集体土地的所有权和经营权进行分离，每个农户拥有一定的集体土地股份，集体村社实行土地的统一管理、统一规划和统一开发利用，土地收益通过股份分红，一部分归集体所有，一部分归农民私人所有。^[63]

事实上，所有权并不像学者们讨论的那么重要，在我国，真正重要的是土地使用权改革，遗憾的是，这方面的研究并不充分。不过，也有一些学者对此进行了讨论。刘俊提出，以土地使用权为核心构建的中国土地法律制度，应当突破传统的土地所有权占有、使用、收益、处分的四项权能，并代之以土地的设定权、收入权、使用权、发展权和回归权。^[64]林毅夫等人提出，农业因具有内部规模不显著、劳动监督和度量极其困难的特点，是一个适宜家庭经营的产业。^[65]

2.明晰和稳定农地产权

产权明晰和稳定是产权制度有效运行的前提。我国农村土地的主要问题即表现在农地产权的模糊和不稳定。陈志刚认为，产权明晰化有助于发挥产权的激励约束功能、外部性内部化以及资源优化配置效应等功能。^[66]张红宇进一步指出，我国未来农地产权制度变迁的基本方向是强化农民的土地承包权益，在国家、社区和农民之间形成清晰而有保障的产权边界。^[67]

产权的稳定性在我国似乎更为重要。家庭联产承包责任制下农地产权的稳定性主要体现在农户订约的时间长短及农户承包地的调整周期这两个方面。^[68]Besley指出，稳定的产权有利于促进经济发展，因为，只有在有明确回报的情况下，投资才会活跃。^[69]在投入品和产出品市场给定的情况下，土地使用权的稳定性和农民对土地及其他农用资产的投资积极性呈正相关。^[70]

冀县卿等人认为，1978年以后，中国农地产权结构沿着不断强化农民土地产权的方向演进，农民逐渐被赋予长期而有保障的土地使用权、土地交易权越来越自由、土地收益权越来越充分，这是中国农业持续增长的制度之源。中国农地产权制度进一步改革的方向应该是不断强化农民的土地产权。^[71]周其仁对贵州嵋潭个案的分析同样表明，农地产权稳定性有助于调动农户土地投资的积极性，有助于土地资源的可持续利用。^[72]

3.促进农地产权结构优化

产权结构是影响产权绩效的关键因素，产权结构的调整和转变是产权改革的重要方式。巴泽尔指出，产权结构的优化需要通过产权交易过程来实现，产权交易就是进一步界定产权、优化产权结构的方式。^[73]正是基于这种理论，姚洋认为，能够容纳市场运作的产权制度即对土地自身流转容忍度高的农地产权制度能够促进资源配置效率的提高。较自由的交易权，如使用权的买卖和土地租赁等，能够促进土地流转。^[74]

一般而言，土地资源具有三层次权利结构——宏观管理权、所有者权利和使用者产权。因此，可将土地权利划分为三个层次：一是宏观管理权。即国家公权力部门对于土地占有、使用、流转等各个环节的宏观规制和监督管理权。二是土地所有者权利（国家、集体或个人）。三是土地使用者权利（自然人或法人），或者使用者产权。这时，土地产权在表现形态上总是体现为某种形式的“复合”特征。

“复合”农地产权不同于“多元”农地产权。“多元”农地产权指的是允许多种土地所有制并存，而“复合”农地产权则是指不同主体共享土地产权或分享不同的产权权能。曲福田等人提出，将农地权能在国家和农民之间进行划分，农地的最终处置权和宏观配置权归国家，农地的微观使用决策权、收益权及一般转让权划归农民。他们认为，复合产权具有和私有产权一样的最大限度调动农民生产积极性和保护生态环境的作用，另一方而，由于国家拥有最终的控制权，又能有效地克服私有产权的弊病。^[75]钱忠好等人基于ESPC分析框架^[76]，在考虑了我国农村集体所有制是否需要改革和如何选择我国农地所有制改革的路径两个基本点的前提下，提出了我国农村土地所有制改革创新的路径和目标模式——农地复合所有制，即土地社会（国家）占有基础上的农民（农户）个人所有制。^[77]

对农村双层经营体制进行改造也是我国农地产权改革的一个重要方面。有学者主张改现行土地产权框架中的土地集体所有、农户使用的“两级”构造为农户排他性地对土地行使永久的、可转让和可继承的产权。^[78]还有学者主张建立以社会所有制为前提、业主所有制为基础的农村土地双层产权制度。^[79]