政府对稻谷市场的干预主要通过直接或间接的政策手段实现,目前政府对稻谷市场干预的主要政策手段有:最低收购价格政策、直接补贴政策及政府稻谷储备调控政策。

(1)最低收购价格政策

稻谷最低收购价格政策是国家为保护稻农利益保障市场稳定,对稻谷的各品种确定的最低收购价格,当市场价格低于最低收购价格时,由中储粮总公司及其委托公司按最低收购价格收购稻农的稻谷。最低收购价政策的执行有如下特点:一是最低收购价执行有一定的市场条件。只有当市场价格低于最低收购价格时,最低收购价预案才启动,而当市场价格高于最低收购价格时,最低收购价格则处于休眠状态。二是最低收购价格有特定的执行主体。稻谷最低收购价格的执行主体是中储粮总公司及其委托的公司。三是最低收购价格政策执行有一定的范围。稻谷最低收购价格政策适用于各个品种的主产区。早籼稻为湖南、湖北、江西、安徽四省,中晚稻和粳稻是湖南、湖北、江西、安徽、四川、吉林、黑龙江七省。四是稻谷最低收购价格政策执行是在一定的时间范围内进行的。稻谷最低收购价格政策并非全年实施,而是按照稻谷收获季节和稻农售粮习惯规定一定的时间期限,稻农在此时间内售粮可以按照最低收购价格销售,超出此期限则按照市场价格销售。

稻谷最低收购价格政策的顺利执行对稻谷产业的健康发展有明显的促进作用,主要表现在以下几方面。一是促进了稻谷的生产。自2004年稻谷最低收购价格政策出台以来,稻谷产量稳步上升,从2005年的1.8亿吨增加到2013年的2.04亿吨。二是增加了稻农收入。按截至2005年末已经收购入库最低收购价稻谷数量计算,稻谷主产区农民从最低收购价政策中直接获益至少在14亿元以上(张利痒等,2009)。三是稳定了稻谷价格。据有关方面分析预测,2005年如果没有稻谷最低收购价政策托市,早籼稻及中晚稻的市场收购价格只能维持在1.23元每公斤和1.32元每公斤,与2004年的1.52元每公斤及1.57元每公斤相比,有较大幅度的下降。但稻谷最低收购价政策启动后,早籼稻和中晚稻的收购价格均维持在最低收购价及以上水平,并在某种程度上维持了整个稻谷市场价格的稳定。

然而,稻谷最低收购价政策在促进稻谷产业健康发展的同时,对稻谷产业的发展也产生了一些负面的影响,主要表现为两方面:一是最低收购价政策在某种程度上存在扭曲市场价格的问题。当政策确定的收购价格并不能反映市场供求关系、体现稻谷的价值时,其在稳定稻谷市场价格的同时也扭曲了市场价格。被扭曲的市场价格会产生错误的价格信号,导致粮食资源的不合理配置。二是最低收购价格政策具有一定的滞后效应。最低收购价格政策虽然稳定了某一时期的价格,但实际上是把价格下跌的压力滞后。由于政府托市收购的稻谷最终要进入市场,因此将会对未来的稻谷价格形成压力,使得政府稳定稻谷价格的成本更高。

(2)政府储备调控政策

目前我国稻谷储备体系包括四个部分:战略储备(“506”);备荒储备(“甲子粮”);专项储备(后备储备);周转储备(商业储备)。其中用于调控市场的主要是专项储备,根据世界粮农组织确定的标准,专项储备占稻谷消费量的比重为5%~6%。稻谷专项储备,主要是在发挥市场作用的基础上,运用经济手段,加强和改善对稻谷市场的调控,以应对稻谷市场供求不平衡及平抑稻谷价格的不正常波动。当稻谷市场供给大于需求时政府增加稻谷专项储备量;当稻谷市场供给小于需求时,政府释放专项储备,增加市场供给量。从而调控稻谷市场的供求不平衡及平抑稻谷价格的波动。(www.daowen.com)

目前我国初步建立了稻谷储备调节系统,运用专项稻谷储备调节市场供给取得了一定的成效。但从总体上看,专储体系的运行并没有对稻谷市场供求变化、稻谷价格波动充分发挥宏观调控作用。由于储备库点分散,各自定价,实行“收原稻、销原稻”为主的轮换方式,直接参与稻谷市场竞争,在稻源紧张的情况下甚至因完成轮换计划收购稻谷导致市场粮价上涨。

(3)直接补贴政策

目前稻谷生产的直接补贴政策主要包括两部分:一是综合直接补贴政策。综合直接补贴政策以直接增加粮农收入为主要目标,我国现行的综合直接补贴政策包括粮食直补政策和农资综合直补政策。二是专项直接补贴政策。专项直接补贴政策以扩大稻谷生产规模、改进稻谷生产方式、提高稻谷单产水平和品质为主要方式,我国现行的专项补贴主要包括良种、农业机械购置,民办公助小型农田水利设施,农民培训补助等具有专门用途的补贴。其中全国性的专项直补政策为良种补贴政策及农业机械购置补贴政策。

稻谷生产的直接补贴政策的实施极大地促进了稻农的生产积极性,在一定程度上提高了稻农的收入。稻谷直接补贴政策的实施激发了农民的种稻积极性,许多外出务工的农民返乡种稻,使稻谷播种面积有所增加,稻谷产量也实现了恢复性的增长。稻谷直接补贴政策通过补贴资金直接发放到稻农手中,直接增加了稻农的财政转移支付收入,即通过促进稻谷增产间接增加了稻农收入。

稻谷生产的直接补贴政策在促进稻农生产积极性及增加稻农收入的同时,也存在一定的局限性,主要表现为以下几方面:一是补贴力度不足以支撑稻农收入的可持续增长。目前稻谷直接补贴资金来源单一,主要来源于粮食风险基金,而粮食补贴资金的设立以稳定粮食市场、加快粮食流通体制改革为目标,其资金用途具有多元性,从而导致补贴强度较小,因此稻谷的直补不能使稻农收入大幅增长。二是补贴政策的增收效应被稻谷生产成本上涨所抵消。随着农业生产资料价格的大幅度上涨,稻谷生产成本也不断上升,稻谷直补支出不能弥补生产资料价格上涨引起的追加支出,直补政策的增收效应有名无实。由此可知,现行的稻谷直接补贴政策体系对调动稻农生产积极性缺乏持续动力,其促进农民增收及对粮食生产成本的弥补作用有限。