21世纪上半叶我国将逐步建成完善的社会主义市场经济体制，国家及社会各领域将充分实现依法治国。与此同时水管理将按照社会主义市场经济体制的总体要求，用人口、资源、环境协调发展的观点，通过法律规定实现行政管理与水利行业管理的有机结合，建立促进国民经济和社会可持续发展的水管理模式。

下面对防洪管理、水资源管理、产业管理和水环境管理四个方面的体制、内容和方式做如下构想。

（一）防洪管理

加强防洪建设，提高防洪减灾能力，是我国跨入21世纪后的一项长期而艰巨的任务。从我国的国情、水情及历史的经验考虑，防洪工作必须实行全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益的原则；防洪工程措施和非工程措施建设要统筹安排，协调运用；完善防洪立法和防洪区管理工作，防洪管理必须以防洪法规体系为依据；继续实行防汛行政首长负责制，逐步建立起全面的防洪减灾管理体系。

1.管理体制

防洪工作应坚持以流域区域为基础编制防洪规划，实施流域管理与行政区域管理相结合的制度，建成完善的防洪统一管理体制。国家仍然负责重点河流流域在紧急防洪情况下的指挥，对于防洪区的防洪减灾管理要分散到省（区、市）和地方，在国家自上而下的指导下，确保全国防洪计划以及洪水保险方案的实施。建立健全国家和各级地方政府及重要江河流域机构的防汛指挥管理机构，确定事权划分，明确法律地位，明晰职责，实现科学化、规范化管理。

国家防汛抗旱总指挥部负责组织领导全国的防汛抗旱工作，国务院水行政主管部门负责全国防洪的组织、协调、监督、指导日常工作，并负责处理重要江河、重要河段和涉及跨省（区、市）的重大防洪减灾问题；国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授权的防洪协调和监督管理职责。

地方各级防洪管理机构在各级政府的领导下统一管理该地区的防洪工作，负责处理本辖区的防洪减灾问题。

2.管理内容与方式

（1）防洪规划。依据防洪管理目标，按照事权划分，各流域机构、各级防洪管理部门负责研究制定本辖区的防洪规划并组织防洪规划的实施。各级防洪管理机构在履行涉及防洪规划职责中，均应遵守防洪法规，按防洪法规有关规定执行。

（2）制度建设及管理。建立并实行规划保留区制度和规划同意书制度。防洪规划确定的防洪用地，按程序批准后，划定为规划保留区，规划保留区内不得建设与防洪无关的工程设施。

建立并实行河道内建设审批管理制度。需在河道、湖泊管理范围内进行工程建设、占用土地或进行填堵的，须经水行政主管部门审查同意。

建立并实行对蓄滞洪区的扶持和补偿、救助制度。政府及蓄滞洪区的直接受益地区和单位须对蓄滞洪区承担补偿、救助的义务。

建立并实行洪水保险制度，制定洪水保险法规及政策。国家建立防洪减灾管理及洪水保险管理机构，负责全国洪水保险管理工作。防洪区内实行强制保险。

（3）防洪区管理。各级人民政府对防洪区加强防洪安全建设的领导，对区内居民和单位进行防洪安全教育。实现完善的洪水测报、预报及洪涝灾害监测系统，提高防洪减灾的能力。

（二）水资源管理

在各个层次上全面实行水资源的统一管理。国家依法建立权威的水资源协调管理机构，重点是对全国重大水资源问题作出决策，其决策的贯彻执行以法律的强制力做保证，各地区、各部门依法执行；全国性的水资源开发利用规划具有法律约束力，任何经济活动都必须符合规划要求；完善以流域为单元的水资源管理体制，流域管理委员会在本流域水资源管理问题上具有最高权威，法律保障其决策的贯彻执行；单位和个人的取用水权依法取得，在法律允许的范围内可以转让和继承，保证水资源的高效利用；采用经济的、行政的、法律的手段，建立节水型社会；公民自治性的水管理组织在水资源有效配置方面将发挥越来越大的作用。

1.管理体制

实行水资源统一管理，包括跨流域和跨行政区的统一管理。在管理组织结构上，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督。国家成立水资源协调委员会，指导和监督水行业的重大举措。国家在重要江河设置的流域管理机构，具有法律赋予的权威性，对所在流域行使法律、法规和国务院水行政主管部门授权的水资源管理和监督职责。各省（区、市）也成立水资源协调委员会，指导和监督所属水行业的重大水事问题。县级以上地方人民政府水行政主管部门，依照分级管理的权限，行使本行政区域内的水资源管理和监督职责。

政府宏观调控、民主协商、水市场调节三者有机结合，是实现水资源有效管理和优化配置，提高水资源利用效率的体制保障。

2.管理内容与方式

（1）编制水资源规划。按照事权划分，各流域机构、各省（区、市）负责，分别编制水资源规划。

（2）环境资源一体化管理。环境与资源密不可分，互相渗透，无论环境管理或资源管理，必然要求环境、资源协调统一，全盘统筹。因此，环境资源一体化管理是21世纪资源管理的客观要求和必然趋势。

按照节流、开源、保护、管理并重的方针，采取法律、经济、技术和行政等一切手段，实现对水资源开发利用与保护的统筹规划，优化配置，统一管理。

（3）实行“五统一，一加强”。水资源管理要全面实行由水行政主管部门统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量和水质，加强水资源统一管理。要保证水资源管理的统一性、权威性、连续性。制定水资源经济核算及评价制度，把水资源核算体系纳入国民经济和社会发展统计与核算体系。要供水管理与需水管理并重。

（4）实行水资源的权属管理和资产化管理，实现水资源权属管理和开发利用管理的分离。国务院水行政主管部门代表国家行使水资源权属管理，开发利用单位取得取水许可证后负责水资源开发利用及管理。严格区分水资源的所有权和使用权，在开发水资源的同时，必须承担保护水资源的责任和义务。国家作为水资源的所有者，享有对水资源的终极所有权，一切社会组织和个人开发水资源必须向国家交纳资源有偿使用费和资源资产折旧费，国家将这部分收入专门用于水资源的保护和管理。(www.daowen.com)

建立并实行水权制度，发展并完善水市场。引入经济关系明确的水权制度来规范水资源的所有者与使用者之间的责、权、利，发挥市场机制在水资源配置中的基础作用。把水资源的开发利用行为纳入市场，实行水资源有偿使用制度，在行政管理指导下，水的使用权有偿转让，实现水资源的合理配置及水资源的集约经营。

（5）建立节水型经济和社会，实现全面节水。根据我国自然条件、水资源特点及人口、经济发展规模对水资源总的需求，社会经济发展必须走资源节约型的发展道路。应用节水新技术，实现水的多功能和可重复利用。制定节约用水法规及政策，实行各行业用水标准定额和计划供水、用水考核制度。

（三）水利产业管理

运用法律、经济及行政等手段，实施水利产业管理，实现水利产业发展的科学化、法制化。在水利产业资源开发过程中，产业开发必须服从水资源管理总体规划和目标，实行水资源资产化管理。工程管理单位多数走企业化道路，水利产品或服务的供需双方完全是合同关系，政府通过立法防止垄断等违反市场规则的行为发生。具有较强公益性的灌溉等工程，政府给以必要的支持。

1.建设投资

依《水利产业政策》凡以社会效益为主、公益性较强的防洪除涝、排灌骨干工程项目，其建设资金可从水利建设的财政性资金中安排。供水、水电等以经济效益为主、兼有一定社会效益的水利产业，必须融入社会主义市场经济体制中去，其发展运作模式必须符合市场经济的规律和要求，建设资金应从以政府投入为主转变为以市场为依托的社会化投入为主，鼓励引进外资。必须正确核算项目资本金，明确投资主体。

项目建设和组织实施方式要与国际惯例接轨，严格实行项目法人责任制、招标承包制和建设监理制等管理制度，严格保证工程质量。

2.资产经营

水利产业在遵守和执行国家有关法律和政策的前提下，必须最大限度地纳入市场经济，努力保证水利资产保值增值。

省以下各级水行政主管部门建立水利资产经营管理法人组织，代表水行政主管部门对水利资产进行经营管理，享有水利资产财产权和经营权，实现水利资产保值增值。水利资产经营必须遵循市场经济规则，实行现代企业管理。

按照市场经济规则，政府、企业、用户三者关系得到确认和调整。在水利资产经营管理的经济活动中，政府、企业、用户三者是平等的，无上下级隶属关系。市场是三者关系的重要纽带。政府通过制定和实施的政策法规，为企业和用户营造发展及消费的良好环境，对企业变直接管理为间接管理，即通过市场实现引导企业、影响用户的作用；企业通过守法经营，让产品在市场上发挥作用，达到其经济目的，实现自身的利润最大化；用户通过市场来满足需求，并对企业进行监督和向政府反馈信息。

在水利资产经营中，工程建设投资除采用政府拨款、银行贷款等原有多种方式外，可按国家有关规定和程序，发行水利债券。工程运行要根据不同类别，按国家有关规定收取费用；制定供水、水电价格，实现水利资产有偿运营，获取合法利润。除关系国计民生的公益性水利项目外，对适于市场化的项目，打破行业、部门界限，通过市场化、社会化经营，实现资产的重组与盘活。

3.工程运行管理

防洪工程的管理应保证防洪工程的安全运用与社会效益的充分实现。运行经费来源以政府拨款为主，社会补偿收费为辅，要完善落实堤防维护费和河道工程修建维护管理费收取办法。

为农业服务为主的灌溉排水工程的管理，在地方水行政主管部门指导下，实行事业单位企业化管理，按保本微利原则确定水价。全额收取农业水费确有困难的地区，应落实政府财政补贴渠道，保证工程得到正常的维护管理经费。

供水、水电等经营性水利工程的管理。原则上一律按企业运作，建立现代企业制度，企业内部经营管理及价格按市场经济规则运作。企业在遵守国家法律、政策和服从国家有关指令、调度的前提下，以市场为导向，自主经营（包括价格、收费标准的制定），确保资产保值增值。

（四）水环境管理

在水环境管理方面，应建立起完善的环境保护法律体系，采取严格的管理手段。任何建设活动或其他行为必须具备经法定机构批准的环境影响评价报告，并对可能带来的环境问题采取切实可行的措施，否则将会受到法律的制裁。法律将明确不同地区、不同产业符合环境要求的生产流程，谁污染、谁缴纳排污费，用于污染的治理。根据地下水的储量划定地下水的限采区和禁采区，对违反规定滥采地下水的行为，应给予严厉的法律制裁。

1.管理体制

人类在大规模高强度地开发利用水资源的同时，产生了水环境污染与生态破坏问题，这些问题反过来又限制着人类进步的步伐。生态环境问题实质上是资源问题。资源开发必然要改变原有环境，进而引起一定范围或不同程度的环境问题。因此，我们在对经济发展进行决策时，必须以可持续发展为方针，把环境与资源的承载力作为要素参与综合平衡，使环境质量同经济发展和人民生活水平的提高相适应，水环境资源一体化的管理体制是水环境管理的必然趋势。

2.管理内容与方式

水环境管理应以环境保护法规为依据，更加注重法规与制度的建设和实施，规范社会一切组织和个人对环境的责任和义务。21世纪前期我国水环境管理对策应是：有效利用市场机制，在经济快速增长的同时促进水生态环境的改善，把水环境保护推向市场，通过权力、责任、利益和风险的结合，依靠价格变化和需求的自动调节作用，使市场机制在水环境保护领域充分地发挥作用。将水环境成本纳入各项经济分析和决策过程，实行水资源的有偿使用和转让，推行水资源的产权化管理。建立水环境核算体系，并纳入国家经济与资源环境核算体系。

21世纪我国水污染防治要以逐步完善的环保法规及水污染防治法规为依据，全面实行“谁开发谁保护，谁污染谁治理”的原则；制定水污染防治规划、水环境质量标准，实行排污总量控制、有偿排污、排污许可等制度，并严格实行“三同时”制度。国家用法律、经济、行政手段推动社会广泛采用先进的清洁生产技术，提高资源和能源的利用率，减少生产过程中污染物的排放。

在水土保持与水环境保护方面。建立并运用土地荒漠化和水土流失的动态监视系统，完善水土保持规划，全面实行开发建设项目水土保持方案审批制度，以及生态环境保护方案的审批制度。