我们已经进入新千年的历史时期，中国将向几代人矢志追求的建立一个富强文明的现代化国家的伟大目标前进，在21世纪中叶赶上中等发达国家，跻身世界先进国家行列。作为国民经济基础产业的水利事业，在新的世纪中也一定能够走在时代的前列，发挥它应有的作用。

下个世纪我国水利事业将在发展过程中面临以下许多新的挑战。①到2050年人口将比目前增加3亿多，全国人均占有水资源量又将相对下降，黄、淮、海、辽四河流域人均水资源量将低于500m3，水资源供需矛盾尖锐。②到21世纪中叶，预计国内生产总值将比2000年增长10倍以上。工业需水量大增，废污水处理负荷量加大，水资源开发与保护任务艰巨。③城市化水平提高，城市防洪、水资源供给和水环境保护等问题突出。④人民生活水平有较大改善，城乡用水标准、水环境质量、防洪保障、环境绿化美化、供水的要求越来越高。⑤为满足未来16亿人口的食品安全供应，调整农业结构，发展农村经济，对农业高效用水提出更高的要求。北方地区是我国主要粮棉生产区，今后缺水形势将更严峻。⑥国家实施西部大开发战略，提出了西部地区更加艰巨的水利建设、水资源合理配置和水土保持等方面的任务。⑦建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的水利经济运行机制，要在改革过程中逐步完善。

在我国水利面临严峻挑战的同时，也面临着大好的机遇。①党和政府重视水利事业，把水利列为保障社会经济可持续发展的重大基础设施。人民群众对兴水利、除水害，改善水环境的认识越来越高。②综合国力日益强盛，水利资金投入不断增加。国家有能力集中力量陆续修建一批必要的重大水利枢纽工程、远距离调水工程等，也有能力运用财政力量支持社会公益性强的水利基础设施建设。③全国总体科技水平不断提高，水利科学技术也在发展，从勘测、规划、设计、施工、科研、管理以至经济核算、宏观研究各方面，水利科技能力逐步赶超世界水平。④改革开放继续深入，将推动水管理机制不断加强，水管理法规日趋完善，推动水利经济进一步搞活。

今后将利用有利机遇，迎接新的挑战，为国家社会经济可持续发展，提供水利条件。

（一）主要江河将建设更有效的防洪减灾体系

在21世纪上半叶，国家、社会将加大对治理江河的投入，进一步提高大江大河以及众多中小河流的防洪减灾能力。全国主要江河将达到规划的防洪标准，主要堤防的工程质量比现在普遍提高，大大减轻汛期防汛的风险；分蓄洪区仍然是江河防洪体系的重要措施，安全建设有很大的发展，可以按规划要求分洪运用，分洪区内居民不致造成重大损失；结合蓄水、发电、航运等水资源综合开发利用，将增建一批江河控制性枢纽，长江三峡工程将在世纪初建成运用。在健全上述防洪工程体系的同时，先进的预警预报、通信手段以及防洪保险、灾后补偿政策等非工程防洪体系，也将有很大的完善提高。

预计21世纪中叶，大江大河干流及主要支流可以防御50～100年一遇洪水，重要河段超过50～100年一遇，多数重要中小河流可以防御20～50年一遇的洪水，沿海平原及河口地区可以防御历史最高潮水位。大城市和特大城市随着江河防洪标准的提高和城市独立防洪体系的加强，绝大多数可以达到100～200年一遇或更高的防洪标准。平原河道的除涝能力也将有显著的提高。

21世纪中叶，主要江河将建立更有效的防洪减灾体系，遇到设计标准内的洪水，可以大大减轻防汛工作的压力，基本保证安全度汛；遇到超过设计标准的洪水尤其是发生特大洪水时，有主动防御的对策，放弃局部，保全大局，尽可能地缩小灾情，避免对社会安全和经济运行造成严重影响。

人们也清醒地认识到，洪水是带有随机性的自然现象，有许多难以确定的因素，就是在经济很发达的国家，完全消除洪水灾害也是不现实的。我们应该适应洪水的客观规律，采取工程和非工程的综合防洪措施，不断增强防御洪水的能力，尽可能地避免或减轻灾害损失。尽管有较好的工程措施，依靠群众防汛抢险仍然是不可缺少的。在防洪减灾体系中，不仅要有防御自然灾害的措施，还要制定法规，加强管理，防止社会生产和生活对防洪带来的不利影响。我国是世界上洪涝灾害特别严重的国家之一，防洪减灾将是长久的事业，不可能功成于一旦，必须树立长期建设的思想。

（二）农田灌溉将逐步适应农业现代化和集约经营的要求

我国21世纪上半叶将增加3亿多人口，维持人均占有400kg粮食的标准，到2050年，应产粮6.4亿t，这是不容忽视的重大任务。棉花、油料和其他经济作物产量也需要有适度的增加。

我国耕地不多，在经济快速增长过程中，城市、工矿和各项建设事业以及村庄的发展，已经并还将继续占用大量土地，全国现有耕地日渐减少将是一个长期的趋势，即使开发利用一部分后备土地资源作为补充，也不容易维持全国现有耕地总量。从我国这一国情出发，特别是从农业现代化的目标出发，我国农业需尽快实现从粗放经营向集约经营的转变，适时调整农业生产结构。农田灌溉适应这一形势，也将从以扩大灌溉面积为主的模式实现向以提高灌溉水利用效率为主的转变。从我国农田灌溉发展的过程来看，在1950～1980年的30年间，全国灌溉面积由2.4亿亩增加到7.3亿亩，扩大了4.9亿亩，发展速度很快，而1980～2000年的20年间，只扩大了0.9亿亩，发展速度明显下降。考虑我国水土资源匹配条件和水资源合理配置，今后只能以较为缓慢的速度发展一些新的灌溉面积。西北、西南等地还要适度发展扶贫抗旱灌溉的农田面积（包括雨水集流、坐水种、抗旱点浇等）。

21世纪我国农田灌溉事业的中心任务将是适应农业向现代化和集约经营的转变，实现科学用水和高效、节约用水，促进农业持续发展的要求。灌溉工程设施将逐步做到工程配套、输水配水工程现代化，灌溉水利用系数争取有较大的提高。灌溉方式和灌水技术有很大的改进，大畦漫灌的方式基本废除，喷灌、微灌以及其他先进的灌溉设施在适宜的地方将得到普遍推广；土地平整的标准将越来越高，以适应农业结构调整、精耕细作、高效高产以及大幅度降低灌溉用水定额的要求；北方次生盐碱化的土地，采取水利土壤改良和农业耕作等综合措施，都将得到基本治理，不致成为农业持续发展的障碍。灌溉水增产的效率普遍提高，单方水带来的农业产量可望达到世界较先进国家的水平。

农业节约用水是21世纪我国灌溉农业得以持续发展的战略措施。我国水资源在总体上并不丰富，北方缺水将是长期存在的形势。在城市和工业快速发展的过程中，在缺水地区即使增加外流域调水，也势必要调整农业和城市工业的用水份额，适当降低农业用水的分配比例。因此，降低灌溉用水定额，大力节约农业用水，不仅是农业集约经营、合理灌溉的要求，也是水资源合理利用的要求。

（三）工业和城乡生活用水在水资源利用中占有日益重要的地位

今后半个世纪我国工业生产总值将有很大增长，有关部门分析，工业产业结构也将随着国内国际市场的演变而作某些调整，出现以下趋势：耗水量大的轻重工业如造纸、石化等行业仍将有较快的增长，其余增长幅度较低，而耗水量小的电子、信息、航天、生物工程等新兴产业将有较大幅度的增长。由于工业结构的调整和整体工业技术水平的提高，以及节水观念和节水制度的加强（现在我国工业用水重复利用率只有30%～40%，万元产值用水量相当于发达国家10～20倍的落后现象），未来会根本改观。因此，工业用水定额将大为降低，工业用水的弹性系数将显著降低。

城市化与工业化相应发展，是国家经济健康发展的标志。我国现行户籍和身分管理制度，人为扩大了城乡二元结构，致使城市化与工业增长相脱节，比发达国家处于大致相同水平时的城市化水平低了20个百分点左右，与国民经济全面发展不相适应，必须尽快赶上。预计到2050年城镇人口比重可能达到60%，按全国人口16亿计算，城镇人口将达到9.6亿，比现在的3.2亿人增加2倍。1999年全国城镇生活用水人均每日219L，处于较低的水平。到21世纪中叶，城镇人口增加和居民生活用水及环境用水水平的提高，城镇用水将有较大的增长。我国农村人均生活用水量更低，随同农业和乡村向现代化发展，农村人均生活用水量也将有大幅度增加。此外，我国目前还有2400多万农村牧区人口饮水困难，经过一个时期的农村供水建设，也会有根本的改善。城乡生活和工业用水不仅有数量上的要求，还要求有较高的供水保证率和较好的供水水质，在水资源利用中居于日益重要的地位。

（四）水资源开发利用率将进一步提高，地区间的水资源配置将得到调整

21世纪前50年内，我国大力推广节约用水工作将产生积极的效果。工业、农业等产业部门的用水定额将在一定范围内有逐步降低的过程，有些部门可望在生产持续增长的一定时期内实现用水量的零增长。但是，我国是一个人口大国，在21世纪中叶实现人口零增长以前，全国人口仍有相当数量的增加，要达到世界中等发达国家经济水平的目标，用水总需求仍将有较大幅度的上升。(www.daowen.com)

考虑我国水资源并不丰富，在时空分布上又很不平衡的特点，分析现有水利设施的供水能力以及新增供水设施的条件，可以设想在21世纪前期满足这样的需水要求会遇到许多困难，在北方缺水地区供需矛盾可能比现在更加尖锐。中央最近提出了西部大开发的战略，对水资源开发利用又提出了新的任务。

要使全国今后50年供水基本适应需水的要求，必须大力贯彻开源节流的长远方针。首先是大力节约用水，在实践过程中使需水减少到最低限度，在切实节水中求得工农各业和城镇的发展，不断改善人民的生活和环境质量。同时要建设新的水源工程，提高水资源的开发利用率，如果2050年能够达到30%，可以基本满足那时的需水要求。但是，这样的平均指标掩盖着我国各地拥有的水资源量和开发利用率极不平衡的事实，黄淮海辽等北方诸河和西北内陆河水资源量在全国列位很低，而开发利用率处于全国前列，继续开发的潜力不大，其中部分地区由于目前超采地下水、超用地表水等所造成的环境问题还有待解决，今后兴建水源工程必须有更大的投入，供水的边际投资和边际成本将会成倍增长，难度越来越大，因此缓解这些地区水资源的供需矛盾将是一个长期的过程。

巩固新中国50年水利建设的基础，加强已建水源工程的更新配套和加固改造，防止已建工程供水能力下降，是水资源利用中的一个重要方面。但是，在北方许多水资源贫乏的地方，即使当地水资源得到充分利用，也不能适应人口增长、经济发展和环境改善的要求。因此兴建跨流域调水工程，在一定程度上调整水资源的地区配置，具有战略意义，势在必行。过去已修建一批调水工程，为了规划北方更大范围的供水水源，20世纪50年代初期已提出了从长江流域向北方调水的研究课题，经过多年工作，已经形成了南水北调东线、中线和西线三条调水线路方案，现在仍在深入研究其规划设计。东北地区也在松辽流域规划中提出了从松花江向辽河流域调水的北水南调规划。

展望21世纪，跨流域调水工程将在我国水利事业中占有特别重要的位置。到了21世纪中叶，现在规划的几项重大调水工程以及小范围的调水工程，有希望先后建成生效，对于调整我国水资源的地区配置，改变我国北方严重缺水的局面，贯彻中央西部大开发的战略，将做出历史性的贡献。

（五）综合利用水资源

在开发利用水源的同时，21世纪对水资源的综合利用将达到更高的水平。

水能是清洁能源。我国水能资源蕴藏总量居世界第一位，目前开发利用率只有10%左右。为了维护生态环境，保持可持续发展，要大力加快水电发展速度，并实现“西电东送”。我国水电技术可开发容量4.8亿kW，目前水电装机总容量已达到7600多万kW，预计21世纪中叶，在此基础上再新增7000万～10000万kW是有可能的。

21世纪由于水源紧张，全国河道通航总里程增加不会很多，但通航质量将有很大提高，逐步走向现代化航运的道路。航道、港口、码头、船舶、水运工艺、通讯导航及其他支持保障系统都将得到改善或改造。“一纵（指京杭大运河）三横（包括长江、珠江、松花江干流和重要支流）”水运主通道布局将形成基本网络并具有一定规模。在中西部大江大河中上游及其重要支流有条件地区结合水利水电枢纽的建设发展航运，将对西部地区大开发的交通运输问题起促进作用。水利渔业、水利旅游潜力很大，随同水利现代化建设的推进也将得到长足发展。全国淡水养殖业产量已占淡水水产品总量的80%以上，捕捞产量的比重不到20%，还在继续下降。今后水利渔业的发展不仅要适应水产品供应的需求，还应结合外部条件可能，开展垂钓渔业、观光渔业，满足今后城乡人民生活水平提高后休闲旅游的需要。水利旅游业可以结合水利工程建设和管理，加强水利风景区建设使宏伟的水利工程与当地景点相结合，形成山清水秀、景色宜人的亮丽风光，组成新的旅游网络。此举不仅适应人们休闲健身的新时尚，为壮大水利经济开拓新的增长点，还可以绿化、美化水环境，拓展现代水利建设的人文精神。

（六）水环境在总体上将得到更大的改善

保护水资源不受污染，是保护水环境的重要一环。水资源污染，特别是饮用水污染，不只是对资源的破坏，也直接影响人民身体健康，为社会所不容。未来50年，将严格依法控制城镇和工业污废水排放，推广清洁生产技术，加强污废水处理。主要江河湖库水体，特别是城乡生活用水水源，可以达到也必须达到国家规定的水质标准，基本满足用水户的要求。在当地水资源进一步合理开发利用，节约用水大见成效，外流域调水按规划实施以后，北方城乡供水条件有所改善，供求差距缩小，一些地方地下水超采和黄河连续断流等环境问题有望得以缓解。

各大江河经过继续治理，防洪工程体系和非工程体系以及除涝工程有很大的进展，发生洪涝灾害的几率和风险大为降低，为社会经济可持续发展提供比较安全的环境，可以避免或减轻本来可能多次发生的对环境造成破坏的洪涝灾害。

到21世纪中叶，经过长期有效的水土保持工作，全国水土流失严重的地区将得到进一步的防治，人类活动加重水土流失的趋势将得到遏制，自然因素产生的水土流失也将有不同程度的减轻，黄河、长江、珠江上中游等重点治理区可收到较大成效。生物措施和工程措施相结合、面上治理和重点治理相结合的综合治理方针得到更好的贯彻，宜林地基本绿化，林草结构合理，森林覆盖率预计可达到26%以上；超过25°的陡坡耕地基本退耕还林还草，缓坡耕地基本实现梯田化；侵蚀严重的沟壑基本得到有效的工程控制，“三化”（沙化、碱化、退化）草地可以得到恢复。水土流失区的监督管理得到加强，在水土流失区及潜在水土流失区将建立水土流失预防监督体系和动态监测网络。可以预见，再经过50年，全国水土流失地区世世代代生产落后、生活贫困、环境恶劣的局面将大为改观，出现可持续发展的勃勃生机。

（七）将建立有效的管理机制，增强水利工程和水系的统一管理

水利管理有单项水利工程管理和流域水系水事活动管理两个层次。水利管理过去长期不够健全，主要是因为保持单项工程自身持续发展的活力相当薄弱，而规范有关部门和水事行为的流域水系法制很不完善。在未来的年代里，由于市场经济的日益成熟，由于法制的日益健全，可以看到水利管理将会出现一个新的局面。

人们已普遍认识到水利有别于许多行业建设的特点，可以区分为纯公益事业、半公益事业、经营事业几种性质不同的类型，在管理上要制定有区别的产业政策。对于纯公益事业工程（如防洪、除涝），除了少数工程可以在受益区征收防洪费支持正常管理费外，绝大部分工程要建立防洪基金或由各级政府按社会公益事业提供财政支持。对于半公益事业（如灌溉、农村贫困居民供水）应该按部分成本征收水费，逐步提高其自给程度，同时政府予以适当补贴。对于经营事业（如水电、工业和城镇供水）应作为企业，独立经营，自我发展。这样的原则和设想，在一些地方已有实践经验，今后势必会普遍推广，增强水利工程持续发展的活力，彻底摆脱长期笼罩在水利工程上的恶性循环的阴影。主要江河要建立流域和区域相结合的水系统一管理制度，水主管部门要同有关部门、有关地方加强联系，要依法管理，依靠各级政府，同时要协调各方面的合理利益，加强协商，讲究工作方法。流域机构和各级水主管部门要加强责任感，以《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》和其他有关水的国家法律为武器，在水利管理的岗位上，建立不负时代使命的成功业绩。

展望未来，我们对21世纪中国水利事业的前景满怀信心，但是顺利完成未来水利事业的历史任务，向更高层次攀登，关键在于要有体现时代精神的思路。现在，可持续发展的思想已成为世界各国的共识，中国水利也应将过去以促进国家经济社会发展为主的传统水利观念，转变为水利与经济、社会、环境协调发展的现代化水利观念，并据以指导今后的水利工作。面对江河不时发生的洪涝灾害、一些地方干旱缺水日益严重以及许多地方生态环境趋于恶化的现实，应该加深新世纪水利在经济社会发展中的地位和作用的认识，明确今后水利发展的目标和任务，制定相应的政策措施。在实际工作中，要学会运用综合的观点、系统的观点、经济的观点，特别是可持续发展的观点思考问题，抓住开发、利用、治理、配置、节水和保护等重要环节，使各项水利设施求得经济效益、社会效益和环境效益的统一。

新世纪的中国水利事业还要处理好人类与自然的关系。过去兴建的水利工程绝大部分体现了人类防御自然灾害、利用自然资源、为民造福的愿望和实效，也有一些工程付出了牺牲环境的代价，关键是没有摆好人与自然的位置。一些地方自然环境的恶化，不适当的人类活动常常是其主要原因，也还有难以抗拒的自然本身的演变，如水力和风力对土壤的破坏、岩石受风雨的侵蚀而风化、地壳因地震和火山爆发而变形、一些地方因气候的变化而改变了水文条件等等。自然界的演变有其自身的规律，我们采取适应、利用和改造的方针，使人与自然和谐相处，而不能违反其客观规律。这些也是现代化水利概念和可持续发展思想的重要内涵，将在今后中国水利事业的实践中予以特别的重视。