公共工程项目不仅是国家对农村承诺责任最明显的象征,也是政府最大的预算开支。1932年到1934年期间,大藏省授权内务省和农林省监管耗资近4.2亿日元的各种工程(所费金额足以支付相当于农林省1931年预算的五倍半)。至少在短时间内,议会和各个部门还是能够兑现其承诺,将现金投入到最需要的地方。

然而,这种慷慨援助并没持续多久。农后藤相同藏相高桥以及军方之间就1934年预算分配展开争论,这场斗争最终以农林省和农民一方惨败收场。(2) 尽管有其他形式的补贴,但1934年后,对公共工程项目的投资急剧下降,这标志着短期农村救济的终结,也意味着政府对农民直接援助的终结。(3) 有关花费多少资金投入公共工程以及怎样花费这笔资金的争论,一方面揭示了人们心中对救济是否有效疑虑很深,另一方面也表明人们对农村选区性质的理解也在发生变化。

从一开始就能明显看出,公共工程对农村救济会有一定作用;历史经验证明,工程项目是把钱送到有劳动能力的失业者手中最有效的方法。(4) 问题在于需要确定投入资金量以及预算开支明细。1932年6月初,内务省发言人报出3.5亿日元的投资计划,用于今后几年筑路等公共工程。(5) 尽管前几年投资都在大幅增长,但这项建议立刻遭到国会抨击。有政友会议员这样说:“我想问问政府,是否认为3年内投入3.5亿日元到公共工程就能拯救我们这些失业者,而那些如同生活在地狱的人无非是想获得一份工作。(掌声)”(6)

整个夏天,小气的大藏省官员在不遗余力地克扣农村救济金,而政治家、地方官以及救济工程的受益者都在顶着这样的资金压力。农林省规划者夹在政府与百姓中间,他们既需要项目带来的资金,又希望能长远解决农村问题;同样夹在中间的还有地方管理者,他们虽然需要这些项目,却又怕摊上工程成本的负担。而赞成经济振兴的首相斋藤和藏相高桥只会令事情更复杂,因为大藏省获准可以减少农村投入,而在以前这样做是不合法的。

1932年政府推行的公共工程资助计划以及公共工程这种救济形式,并不是什么新鲜主意。早在20世纪以前,土地建设工程就由国家资助完成,而自1908年以来,桥梁、公路及其他设施维修和改造项目都可以向国家申请资助。多数情况下,国家资助仅限于按投资比例向项目出资人提供低息贷款。起初,工程都是由当地地主出资完成,但到20世纪20年代中期,政府的作用日渐凸显,因而地方政府成为工程投资人。(7) 同样,公共工程项目雇佣失业者这种有限的援助形式也不是没有先例。1918年“米骚动”事件爆发后,政府资助的智囊团建议鼓励城乡公共工程建设,以缓解失业带来的威胁。(8) 直到1925年才真正开始执行这项建议,也仅在城市范围内实施项目建设;截至1932年,仍旧没有在全国范围内开展旨在促进就业的项目工程。

直接针对农村的援助更是罕见。的确,在城市,负责失业工程的经理不愿劳心费力地雇佣农民这类失业人员进行公共工程建设。迫于帝国农会的压力,1930年夏末,滨口内阁宣布了一项7000万日元资助农村救济项目的贷款计划。农会对此做出回应,认为这项计划加重了本来就很沉重的地方政府债务负担,不仅不会带来什么益处,反而会使局面变得更糟。农会争辩说,农村并非需要贷款,而是救济金。(9) 民政党内阁对这项建议并不理睬,直到1932年夏,才采取了严格意义上超出贷款范围的农村救济措施。

7月初,公共工程计划和与之配套的地方贷款计划开始紧锣密鼓地运行,差不多与此同时,债务政策和救济振兴运动也已初具规模。(10) 在清楚了该怎样应对债务以及其他需要从长计议的问题之后,就比较容易处理直接救济这样的问题了。(11) 农林省从盛夏开始倡导的建议,既涉及针对当地政府的一揽子大额度信用贷款,也包含对公共工程的直接投资。从表面上看这两项倡议没什么新意,但细细琢磨便会发现农林省实际上向新的方向又迈进了一步。比如说,贷款可以保证当地社会资助一些小规模的公共工程项目建设;农林省可以帮助村、镇管理者或是其他符合资格的出资人借到所需资金,贷款额远远超出民政党所建议的数目。然而,和以往政策不同的是,政府也承担了1/3到2/3的项目投资成本,因而大大减轻了村财政负担。政府愿意直接出资援助地方承办救济工程,这一态度转变标志着中央和地方政府间关系的重大转变,同时也反映出村镇一级管理层日益依赖政府补贴。(12)

此外,农林省通过当地工业合作社(先把钱拨到工业协同组合中央银行)直接向农民提供更多贷款,农民可以获得小额贷款用来购买化肥或种子,这正是农村社会所缺乏的短期低息贷款。也正是因为缺少可靠的贷方,农民才被迫向私人借高利贷;因此农林省的这项举措可谓是一石二鸟。

最后推出的第三项贷款计划将向工业协同组合金库注入2亿日元,用于再融资,帮助清偿有可能偿还不了的巨额债务。这笔贷款在20年时间内低息偿还,农林省希望协同组合将这笔贷款借给农民。(13) 从这一计划的细节可以明显看出该计划出自小平之手,因为长久以来,他一直都在抱怨农村债务问题同缺少可靠的低息贷款资金来源有着密切联系,因为农民连日常必需品都买不起。提供这样一个资金来源也是他正在努力促成的债务整理政策中的一个关键元素。

同时,公共工程项目也做出一番修改,以便更好地满足当地需求。在起草自1932年7月初以来的文件时,农林省第一次指出,计划在农村社会执行时必须具备可操作性,换句话说,就是既不能太复杂,又不能太昂贵。这道理就好比挖沟和建桥是两码事一样。规划者指出,同样重要的是,这项计划要把现金直接送到农民手中,还要对农村社会产生持久影响力。县地方官担心资金分流,因为过去承包商通常自己雇佣廉价工人进行工程建设,而地方官和政策的决策者都不希望发生这样的事情。

最后,农林省规划者希望明确一点,那就是工程总成本尽可能向工资成本倾斜。这意味着农林省是要青睐那些劳动密集型项目,而不倾向于那些水泥、钢筋等原材料成本高的项目。(14) (而内务省一贯的做法是在预算比例中为原材料成本留有多得多的余地,从中反映出在基础设施改造方面的利益所在。这方面的细节以后还要做详细论述。)耕地开垦工程、灌溉工程、桑树园扩建甚至渔村的鱼湾建设工程都符合申请贷款的条件,但一再强调每一笔都必须是小额项目贷款。理想的工程最好是竣工周期尽量短、用工人数尽量多。例如,农林省把耕地开垦工程划分为两类,一类是5町以上的,一类是5町以下的,而后者能够得到政府更高额的资助。过去政府不愿投资这种规模极小的工程,而此次项目的规模则是小到几乎以户为单位。农林省的计划也表明他们在试图寻找同农民个人接触的新途径,目的是确保将救济送到那些最困难的人手中。(15)

规划者和农民面临同样问题,他们需要弄清楚他们心目中救济预算的规模究竟有多大。然而,最终决定往往和最初的预期相去甚远,因为这些决定是内阁内部争吵的结果。起初是部门负责人的副手参加农村救济问题会议,很快各部门负责人也加入到讨论中来。自6月17日以来,共召开了八次会议,会上内务省、大藏省、商工省、农林省以及国土交通省铁路局官的员们常常争论不休。尽管各部门的下属已经为各项政策基本打好基础,但是所有的部门负责人都亲自参与了讨论,并对政府应该怎样制定政策以及资金应该投到何处发表了各自意见,即便像内务大臣山本这样对农村救济问题毫无兴趣的人也不例外。(16) 8月初,他们提出若干建议,认为内阁应该在国会会议上给予支持,首当其冲的建议就是倡议在农村实施紧急公共工程。(17)

8月晚些时候,内阁向国会提出修改后的建议。将投资支出(新发放的信贷计划、公共工程等投资计划)和改革(经济振兴、乡村规划、债务整理)这两者结合在一起,这似乎是满足请愿者要求的可靠方案。然而,一些政策的运转并非是无条件的,特别是投资计划只能在各自预算允许的范围内有效运转。即使1932年8月内阁递交到国会的救济预算远远超出以往任何一次农村投资,但在接下来的几年里又将是老调重弹,内务省和农林省发现,他们所需要的救济投资和大藏省愿意投放的资金存在很大的差距。

一揽子救济计划中的重要成分是政府贷款,高桥掌管下的大藏省大开绿灯,扩大了农村信贷规模。(18) 到1934年底,已按预期投放10亿日元贷款。其中有2亿日元用来帮助当地社会筹建公共工程。余下近8亿日元专供地方银行和工业合作社用以清偿现有债务。(19) 政府几乎赞成任何形式的延期还贷,这已非常接近请愿者要求延长政府贷款的目标,大藏省允许将8亿资金中约2亿日元拨给存款局。(www.daowen.com)

这笔资金还会额外为曾向存款局贷过款的人提供贷款,但他们“发现无法靠自己的力量实现经济恢复”。换句话说,贷款对象是那些入不敷出、眼看就要违约的欠款人。再融资计划允许欠款人继续还债,但与此同时全面禁止政府注销债务。既然存款局历来以稳健著称,因此原有欠款人和临时有困难的欠款人在接受资助后,境遇有可能会好起来。(20)

尽管内阁的贷款建议最后获得通过,但议员们很快就开始质疑高桥所制定计划的效果。许多人怀疑投资最终的受益者极有可能不是农民,而是受困的银行,在国会上全体议员再三提出这一观点。有人质问高桥,凭借如此微薄的资金投入,政府怎能指望给农民百姓带来什么实惠?(21) 高桥回应说资金“受益面会很广”,但这一说法并不能令人信服。正如一位众议员所言:“你的回答正好印证了我原先的看法——议案的主要目标是拯救银行,这令人非常遗憾。”然而,考虑是否贷款给当地银行的提案委员会把议案原样退回众议院审理,却意外获得两大政党的支持。

在发表赞同该法案的演讲中,风见彰总结了许多人对这项特别计划的感受。“根据我们对该议案的理解,全国只有很少一部分公民会从中受益。”风见彰指出,他之所以持赞成态度是基于对时局的考虑,有必要采取这些并不完美的措施来勉强应对眼下的危机。他和议会其他成员愿意各取所需,因此参众两院于9月初通过议案。很快又通过了与此相应的一揽子工业合作社信贷计划。(22)

众多为家乡呼吁村镇公共工程项目的请愿者认为,一揽子贷款计划不如直接支付工程工资那么有吸引力。尤为重要的问题是,最后采取何种投资形式以及地方与政府能否均摊投资额。斋藤在第63次国会会议开幕词中谈到这两点,并着重强调公共工程计划的重要性所在,通过这种方式可以尽快把钱直接送到农民手中。用斋藤的话来说,实行国家公共工程计划的目的就是要“为那些有困难的农民和渔民直接提供就业机会,在全国为他们打开一扇获取收入的大门”(23) 。

表6说明了政府救济资金的最后去向。数据显示,绝大部分政府救济资金都发放到了内务省和农林省。内务省约4/5的支出以及农林省约3/4的支出都投入到公共工程建设;1932年到1934年间政府救济预算中,这两个部门就占超过3/4的份额,而用于公共工程的花费占全国救济支出的60%。(24)

两大部门针对公共工程项目采用了两种不同的救济方法。例如,1933年内务省公共工程预算估计,现有村镇项目仅会耗费项目总成本的1/3,他们可以通过低息贷款筹到这笔钱(县级政府必须支付项目费用的75%)。(25) 然而,内务省的工资成本不到总预算的一半,而农林省的工资成本则相对较高,在一些公共工程项目中多达4/5。不过和内务省相比,农林省不愿为地方政府提供更多资金,通常只提供约一半的资助,当然有时也会为工程提供低息贷款。(26)

两部门在工程其他方面也存在区别。内务省将主要精力和财力都集中到公路扩建上,而农林省官员则要保证把钱花在农村和农业有关的项目建设上。在描述项目目标时,规划者在逐字引用首相演讲中提到的“提供就业机会”目标的同时,又补充了两个目标。农林省官员写到,计划恢复公共工程项目的原有影响力,在帮助农民获得工资收入的基础上,刺激农业生产以及降低生产成本。(27)

表6　1932年至1934年日本政府对各部门救济项目的投资预算(千日元)

来源:大藏省昭和财政史编辑室,《昭和财政史》,第5卷,第264页。

农林省负责人规划设计了相应的公共工程,并将项目分为三类:耕地开发、排水与灌溉以及小型设施建设,包括铺设农村道路、筑堤、修水闸等等。其中前两类在大规模和小规模间又划分出中等规模,这样扩耕小块土地的农民就可以多得补助金。对灌溉工程而言,虽然不论规模大小补助金都一样(按照成本的50%进行补贴),但在计算补助金时农林省会对小规模工程进行补偿。排水涵洞或是纵横交错的稻田小路修建工程,都会得到50%的标准补贴。

公共工程项目与以往项目的巨大区别在于,政府第一次积极资助规模很小的项目建设。在实行救济计划前,只有地主或其他拥有很多地的人才有可能尝试进行土地开发或农业发展项目。小户农民和佃农通常得不到项目资助,如果他们打算扩大农业生产,只能依赖私人资助。通过降低项目规模,农林省扩大了资助范围,使更多人受益。(28)

据农林省报道,一旦项目开始启动,仅1932年一年就有差不多35000人在小规模土地开发中受到资助,从那年起共有93000项公共工程项目在农林省监管下进行建设。截止到1933财年,该项目创造了1.16亿多个工作日,平均日工资为0.7日元。(29) 公共工程资助对象从地主扩大到普通农民,农村改革的基础就更为广泛,这样做能够保护生产者,促进农村社会发展,消除农民的不满情绪,而且这三大作用可以同时发挥效力。