债务整理政策在执行过程中的实际表现,和批评家所预料的一样:债务整理联盟既不普及,也未能发挥有效作用。据农林省政策规划者预计,在法律生效之初的3年中,将会成立25000个债务联盟。到1939年1月底,该法案已经执行了近6年,但农民组建的联盟还不到9000个,在好不容易争取到的2亿日元政府贷款中,农民贷款也还不到总额度的1/4。245000位联盟成员在农民总人口中仅占4%,而整顿后的280000日元债务额仅占农村总欠款的7%。(140) 关于为何迟迟不愿执行债务整理政策,农民列出长长的一列理由:一些人被复杂又耗时的政府审批手续吓倒,而大部分人则不愿将借贷双方的私人账目往来公之于众。

农林省官员认为债务整理会按照如下方式运作。首先借方在联盟指导下制订债务偿付和经济恢复计划,手中握有偿债计划的借方地位因此得到巩固,然后由联盟在借贷双方之间进行调解,最后联盟获得贷款来支持双方协商解决债务问题。农林省是这样筹划的:“根据这一制度,(来自存款局的低息贷款)这项特别资金并不是为了还清所有债务,而是为借贷双方创造条件,使债务协商更容易些。”(141) 最佳方案是根本无需贷款便能解决债务问题,尽管官员也承认,有时联盟也不得不提前准备好特别资金,付给那些拒绝谈判的贷方。(142)

债务联盟需要农村社会的全员参与方能运转:

假如你生了病,你不可能靠自己的力量痊愈。假如家里有人生了病,会不会有人说你之所以生病是因为你不健康,全是你的过错,你应该自己康复?乡村就是个大家庭。农村和整个国家也是个大家庭。理解不了这一点的人最好不要在这个社区里生活。越是因为债务陷入困境,就越会给这一社区以外的人增添物质和精神上的负担。因而乡村振兴应该是每一个人的责任。但并非要求所有人都来分担这一切。的确,债务清偿也是由整个村落来完成。(143)

小平一再重申,债务整理并不能终结债务问题。债务管理仅仅是农村经济再发展计划的组成部分。许多地方的债务负担已经严重到还不起本金的程度,仅支付利息一项就花光了一个农村家庭全年的盈余收入。

小平以贷款1000日元的农户为例,该户需要支付12%的利息,通过其拥有的一小片稻田作担保取得贷款。他们的年收入盈余120日元,这就意味着付完利息后就一分不剩了,根本没钱还本金。小平建议将利息降到10%,并用这块地再次抵押从联盟获得贷款330日元(原贷款额的1/3,也是联盟所能提供的最大额度的贷款)。联盟免除前3年的到期利息。借方把从联盟贷来的款还给贷方,这样就剩下670日元的债务。虽然还是欠1000日元的债,但降低利率意味着每年支付利息的总额将会减少,等贷款到期时,借方支付的金额将大大减少(在新政策下,需付1542.98日元,而执行该政策前则需付1660日元)。经过精确计算,小平估计5年后农户节省的钱将会超过100日元,而10年后当还完原有欠款时,则节省利息350日元。到17年后还清低息贷款时,该农户就会省下1279日元。(144)

虽然债务整理尽可能确保更多的人偿还债务,但小平等人特别强调债务整理的目标并不是要把钱装到贷方口袋里,而是要尽量减低债务对农民的不利影响。随着经济振兴计划的确立,农民希望可以刺激收入增长,或者至少能够减少消费支出。对许多负债累累的农民而言,债务调整政策是唯一可行的增加收入的办法。

尽管这听起来合情合理,然而债务联盟却并不像政府想象的那么普及。1936年底,整个日本只有1651个乡村成立了4500个联盟,分配给联盟支配的资金也仅有一小部分能够到位。(145) 正如前文所述,在接下来的几年中所取得的成效微不足道。在大萧条之初的几年中,关柴也曾经针对当地的债务问题讨论过该怎样尝试组织大家做些什么,但并未见到有多大成效。直到1937年,关柴村才正式地成立债务整理委员会,尽管早在1932年就已选出了提名候选人。到30年代末,整个关柴村只有一个村落(大古)发展到成立债务整理联盟的程度。在众多村庄中,关柴是其中一个将更多精力投入到增收(节支)上的村子,而不愿为处理旧账费心劳神。(www.daowen.com)

1937年小平承认,有关债务整理的法律并没有完全被大家所了解。“看看这些结果吧,”小平和工业合作社领军人物古濑传藏这样写道,“我们无法避免有人批评说这一制度没有起到明显的效果。”(146) 到处都在流传这种指责声。大家普遍认为,政策在执行时困难重重,资金往往很难到位;当地社会也不愿再承担贷款带来的风险,而且有关贷方干预债务整理进程的报道时常见报。

在1939年的一次债务整理会议上,一位宫城县农民描述了他试图在仅有15人的村落成立债务联盟的经历。星统三郎解释说,1918年和1919年的旱灾以及昭和初期的价格低迷使他和邻居背上沉重的债务负担。他们在村里以勤劳著称,也是第一个试图建立联盟的村落。但村公所官员不知道该做些什么,也帮不上什么忙。星和其他村民到最近的建有联盟的村子去求教成立联盟的经验。尽管这看上去非常困难,星和邻居们还是写出了有关经济振兴和债务偿还的计划,并通过村公所向县政府递交了申请。几经修改之后,他们得到了成立联盟的许可。

然而麻烦才刚刚开始,因为当他们向存款局申请资金时,被告知由于该村曾拖欠税款,存款局拒绝向其发放资金。星又继续说道:

直言不讳地说,存款局之所以制定这样的政策,是因为他们从来没有类似嚼鳕鱼根这样不愉快的经历,也从来不知道萝卜叶汤是什么滋味。我们遇到了大麻烦,我觉得如果我们还不了债,这辈子就枉为男人。政府打算提供贷款帮助,使偿还债务成为可能,而我就打算申请贷款还债,但结果大大出乎我的预料,令人非常失望。我去找村里的负责人,对他说:“存款局连一分钱都不愿借给我们,就是因为你没有尽力去争取。难道你就不能找他们谈谈,或者做点别的什么吗?”但他有20町土地,也从没吃过鳕鱼根,难怪他不那么热心。(笑声)嗨,这就是我们的麻烦。(147)

成立联盟并提供资金扶助绝非易事。地方官要么没本事,要么缺乏热情,而政府和县级部门虽然掌管着资金,但苦于制度约束,很难把钱输送到最需要的地方。在星所描述的事例中,联盟成员的贷款大部分来自银行,其中主要来自劝业银行;和中央财政机构商谈债务问题异乎寻常地艰难。联盟成员本打算向存款局借款9800日元,然而直到1938年夏,他们才从工业合作社中央财政会而不是存款局借到很少一部分钱。(148) 联盟还申请并获得用于资助土地所有人和耕种人贷款,帮助他们购买合作耕作的土地。

这一小群农民所面临的困难说明了为什么债务整理计划不能像政府预期的那样运转。相对于星和邻居们这些追随者而言,还有许多其他人并不热衷于该项政策。然而值得注意的是政府政策对农村社会的吸引程度。处于经济结构最底层的农民非常清楚他们所能做出的选择,还盼望政府政策至少能够帮助其解决一些问题。为了让农民最大限度地受益于该项政策,他们尽力推动当地政府采取行动;正如星所指出的那样,他们意识到村里的精英阶层以及中央政府同农民的想法大相径庭。