农本论者既没有引发农村债务问题,也没有提出特别有效的策略来应对债务问题。他们的贡献在于引起了人们对债务问题的广泛关注,因为在1932年以前,只有很少一部分人对农村金融秩序感兴趣。正如前面所提到的,据估算,那年夏天农村债务总额在47至49亿日元之间,其中户均负债最多的在1590日元(福岛县)到2300日元(新澙县)之间,通常是高息借贷。尽管欠款人总能设法偿还旧账,也总能和借方达成和解,并再次获得贷款,双方并无债务纠纷,但是农本论者的请愿运动提醒了人们一个事实,那就是缺少一套系统有效的制度来应对债务危机;农民家庭没有可以求助的手段来应对没收土地等资产这一处罚,而随着大萧条的进一步恶化,这一零星现象日益增多,并逐渐演变成普遍现象。

一项政府研究表明,到1931年底已有12个县发起了减少债务的倡议;另有11个县在私人组织(例如由农业协会)发动下也在推行这一计划,其他几个县也在考虑之中。(89) 但即使在已经推行这项政策的县中,也只有3个府、县(大阪、福冈和香川)进入到资助负债人的实质性阶段。其他地方则只是停留在提供建议的表面文章上。(90) 各县、府并没有把这一问题摆在桌面上认真讨论,更谈不上在全国范围内进行推广。

在请愿运动以及召开特别国会表决通过之后,所有现状得以扭转。在当年夏天的议会筹备会议上,制定债务政策成为中心议题,在国会正式会议上更是如此,而且虽然不像农本论者的提议那样大刀阔斧,但所有人都提出了新的解决方案。最终形成的政策称作“债务整理”,其核心目标是要建立更为强大的农村社会,成立合作机构合力消除借贷双方的矛盾。这一观点在农林省所提建议中体现得非常充分,但也得到了各大政党以及主流农民组织的支持。结果,农村社会最终所采用的农村债务危机应对方法,不仅是一种尝试,更是一种工具;从更为广泛的意义上讲,债务整理政策已成为支撑农村经济以及稳定农村社会的一个重要元素。

这次拯救农村的主要人物不再像以往农本论者那样如同局外人一般,而是经常性地参政议政。帝国农会的发言人和农林省的官员一马当先,在促成应对债务危机的具体方案以及引导政策通过国会表决方面起了决定性作用。这些处理债务的倡议有共同之处,但在决定如何支付和由谁参与这些方面又各有不同。帝国农会低息募集来大量资金,但只希望借给那些较为富有的人。相反,农林省却赞成推行涉及面更广的低成本计划。

在通过该项决议时,议会一直磨磨蹭蹭,再三拒绝通过债务整理法案,并附加了一项由政友会提出的特别条款,建议将数额庞大的开支承付义务以及债务负担由地方政府转移到其他机构。由于下院不肯让步,导致提案的最初版本无法通过;内阁不得不于1933年初重新起草修改稿,终于在国会获准通过。债务整理倡议本身以及提案成为法令生效的过程都非常有趣,因为它们展示了官方和民间是怎样在解决农村危机和寻求农村未来出路上一步步地走到一起的。

小平权一(1884—1976)是农林省在农村金融、债务以及经济与社会问题的权威领袖。在所有同僚当中,小平因其出众的制定政策能力和书面表达能力而独树一帜。他在学术期刊和大众媒体上发表其见解。(91) 1914年,从第一高等学校和东京大学(他连续攻读了农业研究和法律两个学位)完成学业后,小平来到农商务省,当时他不仅拥有扎实的学识功底,而且广交仁人志士,其朋友圈中不乏大有前途的人物。大学期间,小平就对佃租问题和农村金融问题做过研究;他的一位同窗那须弘(后来成为东京大学教授)是影响农村政策的有力人物,而另一位同窗加藤宽治则在促进人们对农村的认识方面具有相当的影响力。(在他们随后的事业生涯中,小平和那须不断向加藤所在的学校捐赠其部分薪水。)小平与这两位同窗好友终生保持密切往来,另据报道,他还和大学校友后藤文夫成为朋友。(92)

进入政府机构以来,小平先后担任许多重要职位,1931年末在农林省重要部门农业事务署担任要职。(93) 正是在这段短暂任职期间(他于1932年9月离任,前往经济振兴署任职),国会开始审议农林省的债务整理联盟法案。到那时为止,他和其导师,同在农林省的石黑忠笃,已经起草了一系列农村重要草案,这些提案涵盖范围很广,从佃租关系、稻米价格到加强工业合作社的作用都有涉及。小平本人对农村金融问题的细枝末节都非常熟悉,而且他已经在此领域做过广泛而深入的研究。他提出的建议特在此做简要介绍。(94)

小平认为农村债务数额过于巨大,已经不能再依赖正常渠道为其筹措资金。他暗示说,即便政府选择低息贷款的方式提供资金,最后的结果极有可能是只有很少一部分农户能够获得这笔资金。尽管类似帝国农会等组织曾建议政府拿出一部分资金来资助必须偿还的债务,然而不可能指望政府提供足够的钱来偿付几十亿日元的债务。幸而有办法来解决筹资问题;小平提出了一个方案:由债权人做出让步,允许欠债人延期偿付全部或部分债务。让步措施包括:延长还债时间或降低利率。至于借款人这一方,则需要不遗余力地改变欠债的不利局面,尽其所能履行还债义务。

除了强调借贷双方应该合作之外,小平还提出了应针对农民需要,推行专门设计的农业金融体系的倡议。这一体系加强了中短期贷款的重要地位,允许使用土地以外的物品作为担保来获得贷款。一旦消除了土地担保贷款这层障碍,小平的计划不仅扩大了有潜在借款需要的人群范围,而且降低了处在艰难关头的农民失去土地的风险。(95) 他还建议借贷双方共同加入债务整理联盟,一方面有助于双方协商解决债务纠纷,另一方面可以通过低息贷款帮助欠款人偿付部分债务。

小平最后强调,对债务和欠债人不能一视同仁,而是要区别对待。对他而言,重要的是要采取措施挽救那些极有可能失去土地的欠债农户;而没有面临这一风险的欠债农户则无需优先考虑。小平还着重强调,要区分农民欠款的原因,弄清楚究竟借款的目的是为了扩大生产,还是用于应对紧急情况、教育以及婚丧嫁娶等开销。用于扩大耕地或是改良农耕技术的借款按时归还的可能性很大,但其他用途的借款则对增加农业收入没有任何贡献。小平分析说,正是由于其他用途的欠款构成了农村家庭巨额的债务负担,因此也成为政府治理债务问题的首要管理对象。(96)

1931年底,农林省开始推行债务管理计划,尽管在第62次国会召开前并没有出台决定性措施。(97) 议员还在开会审议期间,农林省发言人就宣布,争取延期偿还部分政府贷款,并计划向即将召开的国会提交债务整理联盟法案。农林省估计,在总额约为60亿日元的农村债务中,仅有25亿日元是高息贷款,而这一部分欠款正是所有债务整理计划清理的目标所在。当后藤等诸位农林省官员宣布说,他们只打算为即将成立的债务整理联盟申请1亿日元的低息贷款,从中可以清晰地看出小平在形成决策方面的影响力。(98)

1932年6月,种种迹象表明债务管理的提案在国会进行得并不顺利。第62次国会休会的前几天,政友会递交了提案,要求建立债务整理联盟,抢先得到政府的承诺,同意于夏天晚些时候成立联盟。(99) 这份提案请求申请金额并非是后藤所承诺的1亿日元政府贷款,而是所申请金额的10倍,要求国家在5年内向联盟提供10亿日元的低息贷款。这些资金将以低息贷款的形式在联盟内部流通,借给农民和做小本买卖的生意人,他们以抵押担保的方式最多可以贷款20000日元,没有抵押担保的则最多可借2000日元。

有趣的是,提案中有条款允许联盟强迫债主将贷款延期3年偿付,并规定以30年为期限、以5%的年利率偿还。(100)

因此,政友会的提案比后藤所提条件的成本高出许多,而且更有潜在的胁迫意味。这一建议同样遭到了少数党民政党的反对,他们批评说这项提案留下太多悬而未决的问题(到底谁是合法人选能够加入联盟,何种债务应服从协商解决纠纷、何种债务应受到低息贷款的资助,又有何种债务不符合上述条件),另外,这项提案提交地太迟了,以致来不及在参议院通过,而且一旦生效,难免会在债权人中引起恐慌。(101) 不管怎样,政友会仍旧勇往直前,继续坚持提交决议,而不出所料的是,议会休会时这项提议就夭折了。即便如此,政友会在史上记载的形象依旧光辉高大,因为它不仅积极支持债务整理政策,而且还承诺向农村输送巨额低息贷款。这项被否决的提案让农民对未来充满了希望。

至于帝国农会,既很看重政府解决债务的决心,又对政友会申请政府巨额贷款的目标抱有很大希望。1930年和1931年,帝国农会协同全国镇长村长协会和工业合作社,反复向民政党执政的政府提交债务整理计划,但都无果而终。按照这些组织的理解,“整理”包括各种方法,或是帮助欠款人再次获得资金支持,或是再次协商现有贷款的还款条件。为了使整个过程更为简便,债务整理倡议将重点放在信用社、地方农协或其他社区一级的组织,靠这些机构为涉及到债务问题的农民提供支持、咨询和资金方面的帮助。所有农户和乡村将对尚未偿付的贷款进行详细调查,并在此基础上起草债务偿还计划,而且至少有一项建议提出,由地方官员组成的农村家庭债务整理计划委员会来监督这些计划的执行。9月中旬,帝国农会也建议责令发展银行和农工银行来缓解欠款人的还贷压力和利率负担。这些金融机构都是地方政府和农民借款人重要的信贷来源,从这一点可以看出农会的利益所在。(102)

因此,解决债务问题将在尽可能大的范围内覆盖到农村社会;每一次努力都要避免在借贷双方引起分歧与冲突,同时还要确保私人间的借款能得到偿还。在某些情况下,当地信用社是为处理未偿贷款而专门成立的合作机构(也就是债务整理联盟),该机构负责把双方召集起来共同起草偿还计划,为需要者提供低息贷款并监督还款过程。(103) 这一联盟特别受地方农会的欢迎,因为不像地方工业合作社,他们不会拒绝监督或是为农民提供贷款。

然而,帝国农会有关债务联盟的见解非常狭隘,不像农本论者的延期偿贷或是政府的倡议那样,农会的政策显然是为拯救债权人而设计的,全然不会为欠款人着想。农会最初对联盟的理解是,成员获得国家低息贷款用以偿还现有债务;这样原债权人的所有贷款就能被偿还,而债务责任则转移到国家和联盟身上。(104) 欠款人所背负债务和原来一样多,只是债权人变成了政府。他们原计划把佃农和其他人排除在联盟之外,只允许那些有担保的农民加入联盟,以降低信贷风险。

尽管帝国农会在推动地方债务整理的试行阶段取得了一些成就,然而他们提出的建议既没有得到政府的资金扶助,又缺少法律保障来支持“债务整理联盟”。对那些需要帮助的人来说,不幸的是,1932年以前,政府和各党派都没有持续性地应对债务问题。(105) 当然,一旦当请愿运动开始,这一现状便得到扭转,饱受批评的帝国农会这一全国性组织,开始加倍努力制定债务管理政策。(106)

1932年开始进行大范围的游说活动,此间还召开了一系列地方以及全国农会领导人会议。在会上商定的决议和政策框架成为地方一级的平行讨论的基础,在各地又敦促召开分会认可了债务整理倡议(和前面形成的政策框架类似),并希望国会议员能够了解他们的愿望。例如,在福岛县,由于当地社会和农本论者领导的请愿运动接触不多,因而对帝国农会提出的建议兴趣浓厚。(107) 各级农会,从县到郡乃至各村一级的农会,都召开会议审议各项政策方针。(108)

通过这些会议,农民不仅对东京有关债务提案的进展情况非常关注,而且对农会在关键问题上的态度也十分熟悉。(109) 诸如拥有5500名成员的地方组织南港农会,最后竟然派代表到东京和决策者会面;1932年6月,2位分会成员来到东京,直接向国会的福岛籍议员提出呼吁。“我们希望政府采取政策,在《债务整理联盟法》的保护下,恢复农户正常的经济生活。”(110) 在提出呼吁的同时,他们还将自己和建议延期偿贷的倡议者进行详细对比。他们说,“虽然我们最近常听人谈起延期偿付农村债务这一说法,但我们担心延期偿付并不会让债务问题止步于农村,反而会使整个国家的金融秩序崩溃。”显然,他们的方法更为合理。(111)

整个夏天,他们一直在努力说服议员推行债务管理政策。7月初,福岛县的地方农户代表约见了冈田笃,并多次和政要接触,包括政友会和民政党成员、农林大臣后藤、内务大臣以及斋藤首相在内都亲自接见了农户代表团。(112) 类似政友会八田宗吉(福岛县人)这样的政治家参加了协会会议,并加入到代表团一起参加走访活动,而农林省的官员,其中以小平权一最为突出,整个夏天都和协会代表一起开展讨论。(113)

第63次国会会议一经召开,游说活动就更频繁了。国会会议刚一开始,帝国农会全体大会就在东京开幕,详细指导2000名与会成员如何最有力地说服议员,推动协会的待议事项。同意其主张的官员将会佩戴协会授予的徽章,表明他们对农村的支持态度,而小型代表团则努力为协会所关注的特别议案争取支持。例如,有的组织反复约见债务整理委员会特别分会,而其他组织则竭力向高层官员和政党领袖推行协会提出的条款。(114)

当年夏天决策者面对一系列请求,请愿者一致要求政府帮助推行债务整理政策。工业合作社和全国镇长市长协会也在努力进行他们自己的债务整理政策,但是和帝国农会的建议大体相似,都强调清偿债务、有限制的延期还款,以及需要建立地方联盟来监督债务整理的整个过程。(115) 这种向政府决策层提出的请求必须明确符合两点要求:不仅要提出更合理的倡议来取代农本论者延期偿付债务的方案,还要保证这一提案能够赢得广泛的群众支持。等候在国会大厅外面以及挤满内阁走廊的农民团体就证明了老百姓渴望实行具体的救济政策,显而易见的是,农民对救济的渴望远要比对彻底终止还债的渴望强烈得多。当然,倘若决策者反对农会等组织提出的建议、或是他们担心有可能会产生不利后果的话,那么所有的游说探访都会徒劳无功。但随着债务整理政策向国会提交进程的展开,形势很快就明朗起来,政府要员在农村改革的目标方面基本上和农会达成了共识。

在第63次国会会议上,政府提出四项直接或间接应对债务问题的法案。当然,工业合作社中央银行的《特别融资和损失补偿法》以及《不动产信贷和损失补偿法》这2项措施都可以辅助工业合作社中央银行等官方金融机构。存款局为中央银行提供1亿日元、向其他金融机构输入高达5亿日元的资金,目的是要激活滞留在地产上的资金。为进一步帮助这两大银行以及确保资金重新流通,政府还将负责弥补其部分信贷损失。(116)

另两项法案则直接针对农村债务问题。一个是法务省的《货币赔偿临时调解法》,为借贷双方提出了协商解决债务问题的框架。这项法案沿袭1924年开始生效的《佃租调解法》的模式,解除对有争议的重大社会问题以及所有民事纠纷的诉讼,将其纳入政府委托调解解决的范围。(117) 债务问题似乎特别适合用这种模式来解决。和佃租冲突一样,债务纠纷威胁着社会稳定,考虑到这两种不安定因素,还是应该诉诸于协调解决的方法来维护社会的和谐与稳定。

这一法案的基本条款规定,只要是在1932年7月底以前的借贷行为,凡是贷款金额超过1000日元的借贷双方,都有权请求地方法院来监督双方的协商过程。一旦申请,地方法院就会介入协商进程,必要时可发布强制执行令。然而,如果“担心会破坏金融体系”(118) ,银行以及其他由国家监管的金融机构可免于强制执行。(www.daowen.com)

这一提案对债务适用范围的界定有些模糊,所以一经提请,议员就立即捕捉到这一漏洞。此外有关法案中1000日元贷款金额限制这项规定,政友会控制下的委员会负责审查法令并做出修改,去除了法案规定的贷款金额上限,并在其他方面进一步明确了法案的语言表述。参议院立即清除了增补条款,恢复到原来版本,并发回众议院重审。此时参众两院面临的局势和前面审议《债务整理联盟法》时的情况类似,不过这回众议院采取不做过多干预的策略,于1932年9月7日通过了原版法案。(119)

第二项农村债务整理法案《农村债务整理联盟法》经历了更为复杂的审议过程。在向国会的提请陈词中,农林大臣后藤强调说,债务整理联盟提案是国家自我振兴计划的关键因素,也是推动农村社会睦邻合作精神的新途径。后藤说,农林省所倡议的债务联盟“是由住在小村落的人们组织起来的,目的是解决债务问题,并计划实现农村经济振兴”(120) 。

这项法案承诺帮助农民起草债务偿付的计划;推动借贷双方协商解决欠款金额、利息、还款期限以及偿付方式等问题;并向联盟成员提供资金扶助。(121) 联盟在小村落一级发展基层组织,只有特殊情况下才允许成立村级联盟。法案还规定,联盟内部无法协商解决的问题,可向村债务整理委员会申请仲裁。

小平的影响力是显而易见的,因为到目前为止这项法案比以往任何组织提出的方案都更具前瞻性、更为全面,也更为远见卓识。小平反对向农村输入大量低息贷款资金并将帮扶对象限于农会成员或工业合作社成员内,主张解决债务问题的方案尽量少依赖政府,对经济宽裕的农户尽可能少做干预,资助对象尽量扩大到农村社会的各个层面。因此,他坚持认为联盟成员应保持借贷双方人数的平衡,这样就可以确保在整个乡村范围内,全体社会成员都能支持并参与到解决债务问题中来。像农民组织和政党所赞成的那样,将联盟成员局限于欠款一方的做法只会使农户处境越来越糟。

显然,法案没有提到的是,在联盟的各项活动中帮扶资金将位居次要地位。计划、协商以及争取在基层村级联盟内部协同解决问题明显要比贷到更多的资金更受青睐。对农林大臣后藤而言不幸的是,他需要巧妙应付国会议员的提问,并非所有人都赞同他和小平所主张的最有利于农村的方案。问题并不在于依赖后藤所说的“互相扶助的精神”,而在于提案中内容的逻辑性。议员们很快便意识到,法案几乎不提帮扶资金从何而来、需要多少金额以及做何用途。当他们明白后藤也对资金问题没什么具体建议之后,议员们的态度才开始改变。

宫佐纪肇(来自琦玉县的政友会成员)对后藤提议中的陈词非常认同,他沉重地说,政府也许受到了县地方官的蒙蔽。他们对处在绝境中的农民不仅知情不报,反而粉饰太平。宫佐纪肇说,倘若有能力的话,许多农民早就来东京向国会诉说实情了。就连请愿组织都处在(来自警方的)巨大压力下,所有这些迹象都说明了政府并没有真正听到农村局势的实情。宫佐纪肇激烈地喊道:“先生们,疾风骤雨到来的前夜总是寂静异常,但我恳请各位考虑一下,如果再不采取措施,如果政府不考虑后果的严重性,那么可怕的灾难将会降临我们这个伟大的国家。”(122)

宫佐纪肇的担心源于他感觉政府的政策向农村倾斜得不够充分。他解释说尽管他同意提案的主旨精神,但是他也怀疑法案是否有能力完成所承诺的任务。宫佐纪肇批评的关键要点以及随后政友会和政府间斗争的中心问题是,政府将向联盟提供多少资金,以及这些钱该从何而来?宫佐纪肇指出,政友会希望后藤和政府至少接受两条对原法案的修改意见。首先,政友会希望政府建立一个中央集权的金融体系,来负责向联盟输送资金。第二,他们急于知道联盟所需资金扶助的确切数字。没有人知道到底需要多少资金,但大家都希望由议员们来决定至少需要多少资金。

面对国会对资金问题的疑惑与关注,后藤也无法作答。他回应说,尽管他希望由存款局来提供资金,但具体金额他也不太确定。后藤解释说,农林省也不打算成立专门的联盟资金筹款机构,但他坚持认为他对目前的措施很有信心。宫佐纪肇对后藤的这番回答非常不满,并挑明他和其政党不愿效法政府。他质问后藤:

你是否听说我们为何召开特别会议?之所以召开第三次国会特别会议,是因为我们已经等不到冬天。即使你已经提出提案,但提案终究只是提案,而且你也没有考虑好到底提供多少资金。这样的提案到底会取得什么成效?用这样愚蠢的办法又怎样能解救那些穷困潦倒的农民呢?政府并不明白这一危机究竟意味着什么,而我也没有什么要问的了。(123)

一旦这项议案递交到委员会,政友会议员就可以随意进行改动。该党已经推出了自己拟定的《债务整顿联盟中央财政法》,其中吸收了政府的倡议,福岛县助川启四郎提出的增补条款最终也被委员会通过。他们先是重新命名这一政府法案,然后一直忙个不停,直到新版法案中增添了他们认为原版草案中缺少的条款。(原版法案有16项条款,而增补版中则包含34项条款。)

增补内容中主要的变动是将联盟划分为三种类型:一种是成员对联盟债务负无限的责任,第二种负有限的责任,而第三种则负保障性的责任。(124) 这种允许有资产的成员来选择债务风险类型的长处是显而易见的:在联盟内投资损失完全取决于他们所选择的风险类型。(125) 在联盟需要多少资金投入这一关键问题上,政友会的修改意见提得很具体。需要成立一个中央财政机构来向债务联盟提供贷款资助,帮助其成员解决债务问题。财政机构需要发行高达6亿日元的债券以及彩票。(126) 这一数目似乎达到了政友会的要求,可以满足联盟成员的借款需要。

在向国会的报告中,委员会主席小口毅陆(政友会资深政治家,因对金融问题洞察力敏锐而闻名)对委员会讨论的要点进行了总结陈述。当有人问及资金来源和金额问题时,他说,政府发言人只能答复将由存款局提供低息贷款援助,但具体金额却无法确定。高桥本人也被要求出席委员会会议,但他知道的并不比委员会多多少,他仅仅知道政府打算由存款局来提供资金。(127) 已经来不及就贷款额度和其他部门协商,即便有时间讨论,也没有人能够给出确切数字。政府给出的解答令许多委员不满。(128)

演讲结束时,由政友会控制的众议院投票通过了助川提议的增补法案。当《债务整理联盟》法案提交到参议院,但议员们立即删除了所有新增条款,将法案恢复到政府起草的最初版本,并发回众议院重审。参众两院联合召开委员会会议试图消除分歧,却无功而返。法案由政友会加上增补条款后,再次呈送参议院,却又遭遇上次同样的待遇。当9月中旬休会时,债务联盟法仍旧未能通过,国会成员毫无斩获地离开了东京。

在这场纷争中,有几个因素从中作梗,导致无法达成一致意见。由于各省间的利益冲突,导致农林省无法推出更完善的资金计划。(129) 后藤代表政府的所做的发言表明,虽然官员都希望向联盟输送资金扶助,但是他无法得到大藏省的资金保障承诺。而政友会却希望由农林省以外的力量来为联盟承担最沉重的资金负担。只要资金筹备的责任由地方来承担,而不是由政府或中央财政提供,那么投资人就不大愿意冒险加入一个让其资产受损的组织。这也说明了为何委员会会在法案中增补有限责任联盟的条款,以期对社会上等阶层更有吸引力。

在一些问题上政友会和农林省(以及民政党)显然存在很大的分歧。按照政友会一贯的做法,该党提倡以消费为主导的方法来化解债务危机,也就是用一种(国家)债务和另一种(普通百姓)债务进行博弈。民政党和政府都不愿明码标价、真刀真枪地支持债务援助计划,更不愿另立一个金融机构来监督这一过程。既然农林省和大藏省在花费多少资金的问题上各执一词,那么后藤也不大可能为了另立金融机构去冒险争取各方支持,因为他明明知道,大藏省不会坐视任何一个金融机构不在其掌控之下而存在。后藤所能做的就是先提出一个笼统的法案,希望等它获准后再去补全缺失的内容。当他精心策划的这避实就虚的一招失灵后,农林省在总结债务联盟计划失利原因的基础上,开始谋划一项全新的自我振兴运动,并着手准备新一轮的国会论辩。

政府没能通过债务整理法案,对农村的经济恢复无疑是一大打击,但是农林省在尽力争取机会来挽回当下不利局面。1933年1月初,农林省官员草拟好一份计划,并随时可以和政府其他部门分享,但并未做好上报国会的准备。新计划对政友会提出的一些问题做了回应,而且还明确了具体的资金数额和贷款来源。农林省建议政府在5年内向联盟提供3亿日元的低息贷款(第一年应到位6000万日元的资金)。(130) 资金将通过县政府输送到联盟。这次问题不在政友会,而是出在大藏省,尤其是藏相高桥是清。1月13日,后藤携一份草案向高桥请教,不料这项由政府负担私人债务的计划遭到高桥的强烈反对。高桥说,就连胡佛总统都倾向于用延长债务偿还时间的妥协方式来解决债务问题。如果胡佛都认为没有必要由政府来支付个人的债务,那为什么日本就应该这么做呢?面对记者的采访,高桥这样评论说:

哪有这样的国家,由政府来补偿那些欠款到期还不了钱的人?如果有人还债确实有困难,那么周围的人就应该出手帮一把……除非延长支付周期,或者借贷双方达成使双方互利互惠的一致意见,否则所谓的自我振兴就毫无意义。(131)

其他方面的挫折接踵而至。在1933年1月23日召开的会议上,大藏省明确表示,存款局无法全额提供农林省所要求的3亿日元的贷款,并反对另外发行国债来弥补这一资金缺口。相反,大藏省建议由县政府负责筹集贷款,这样一来就把债务负担由中央政府转向那些债务危机严重、急待政策扶持的地方。当然,潜在的困难在于,越是需要债务政策调整的地区,越是筹不到贷款。(132)

内务省也提出建议,倡议由县级政府和中央政府拆分债务损失(这样一旦债务损失超过3000万日元,就可避免产生有害的债务负担);建议存款局的贷款绕过县政府,直接输送到联盟(这是避免县级政府产生坏账可能的又一措施);还建议各县成立机构来监督联盟。(133) 内务省的拥护者包括县级政府,他们不希望加重本来就摇摇欲坠的金融体系的负担。据报道,内务大臣山本和高桥的意见一致,二人都认为政府不需要介入清理私人债务。(134)

三部门之间的僵局持续了一个多月,而后藤正设法避开国会针对政府推出议案为何频频失利而进行的质问。(135) 3月初,斋藤亲自过问此事,并主持会议,与会者包括高桥、内务大臣山本、后藤以及内阁法制局局长。在这次会议上提出的妥协方法属于“谁也不得罪”的折中方案。既然大藏省不愿在3000万日元的贷款担保额度上限上让步,既然内务省坚持将潜在风险限制在地方一级的财政上,那么唯一切实可行的方案就是降低贷款总额。贷款总量越低意味着担保比例越低,就更容易应对内务省和大藏省所担忧的问题。毋庸赘言,用政治方式解决问题未必是最实用,也未必对农民最有利,但这种妥协折中的方式能让各方势力都接受。

1933年3月11日,农村债务整理联盟议案被递交到国会审议,其主要特点是主张在四年内提供2亿日元贷款,资金流向从大藏省存款局开始,经由县级政府到各镇、村,最后到达当地的债务联盟。所拖欠的贷款在政府、县和地方按照2∶1∶1的比例进行分摊。(136) 新一轮的政府倡议采纳了政友会的意见,其中一条允许成员通过向联盟借款,来购买另一位成员为清偿债务而出售的土地。允许存在两种类型的联盟,也就是无限责任联盟和保障性责任联盟,但政府议案并无意成立中央财政机构。(137)

议案从几个方面朝着有利的方面进展。由于提案向议会递交得很晚,代表们既没有时间争论,也来不及在其他替代方案上达成共识。此前的最后一次会议上,议员们想必已经打算好做一件和议案同等重要的事情,那就是一定要在下次会议上对议案进行一番一针见血的批评。但国会和政府再也没有这样的机会了;因为一旦常规议会会议闭会后,就不大可能再召开紧急会议。此外,政府已经满足了各政党的几项关键要求。

最后,由于报纸全程报道了议案形成的详细过程,世人对后藤争取内务省和大藏省做出让步的艰苦努力都十分了解。面对大藏省对扩大贷款额度的强烈反对,国会中很多议员认为没有人会比后藤争取到的资金多。正如西方丰岛(来自山形县的政友会成员)在其并不心甘情愿地支持议案声明中所说,有议案总比什么都没有强。(138) 议案在参众两院获得通过,没有增补条款,并于1933年3月29日成为法律,开始生效。

议案通过后,公众的评价反映出大家存有和国会一样的担心。比如,一篇发表在《东京朝日新闻》的特写做了一番简要的计算,并对政府公布的农民欠款额与新政策会给债务问题带来多大影响进行了比较。文章指出,1932年农林省的调查估计农村债务总额为45亿日元。政府认为在日本所有1.2万座村庄中,有一半需要债务整理政策,这6000座村庄将会成为债务整理计划的主要对象。以一年为基准来看,每村平均只能获得6600日元的低息贷款,尽管这和调查所显示的每村750000的欠款数目相去甚远。文章最后做出结论,新政策无异于“杯水车薪,也可谓远水难解近渴”(139) 。