杨　楠

2014年9月，国务院发布了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，有关长江经济带的区域经济规划和发展战略得以正式确立；2016年3月25日，中共中央政治局召开会议审议通过了《长江经济带发展规划纲要》，《纲要》现已正式印发。长江经济带再次成为经济界的一个热点话题。

《纲要》有哪些重要内容？规划中的经济带发展蓝图是怎样的？国家发改委宏观经济研究院副院长吴晓华对《纲要》进行了解读。

中国网：我们首先从概念入手。长江一直在那里，长江流域的人口和经济在全国占重要地位也一直是个事实，那么提出“长江经济带”这样一个概念和战略，它的目的何在？在您这样参与制定和研究规划的专家心目中，所谓的“长江经济带”应该是个什么样子？需要有哪些重要元素才能成为一个真正的“带”呢？

吴晓华：通过对长江经济带的研究，我们感觉到，长江经济带首先是三个带。

第一，它是一条自然生态带。西起喜马拉雅山，向东汇入东海，沿途6000多公里，其中能行船的干线达到2800多公里，横穿中国东中西三大地带，辐射连接中国的南北方。整个区域面积在205万平方公里，占全国的20%左右，九省两市加起来，11个省市，人口比例在全国占41%～42%左右的份额。它是个自然生态屏障。

第二，它是一条经济之带。大家知道，沿江是条产业密集带，也是城镇密集带、人口密集带，它的经济总量占到全国的40%以上，2015年大概42%左右。我们很多的重化工产业、电子信息产业、装备制造产业都集中在长江流域，更主要的沿江下游有个发达的以上海为龙头的长江三角洲就在长江经济带上，所以，它是一条经济带。

第三，它是一条文化之带。长江是中华民族的“母亲河”，中华民族发源于长江，也是中华民族发展的支撑带，几千年来从上游到下游一直形成各具特色的长江文化，长江文化底蕴非常深厚。所以，我们在规划里也充分考虑到文化长江的问题。

从生态、经济、文化三个角度，看到长江形成这样的格局。以后要制定什么样的发展蓝图，打造什么样的长江经济带呢？《纲要》提出了五个方面。

第一，生态更优美，要把生态长江做好。

第二，交通更顺畅，长江有2800公里的主航道，一定要发挥长江的黄金水道作用，让它更顺畅。

第三，经济更协调，把长江上中下游产业更好地协调、分工发展起来，还有左右岸、干支流问题，让产业联合协同起来，让经济更协调。

第四，市场更统一，就是要打破地区和行政的分割，在长江经济带率先形成全国统一的大市场。

第五，机制更科学，无论从区域管理体制，还是产业发展机制、生态环境治理方面，要形成适合市场在资源中起决定性作用和更好发挥政府作用这样社会主义市场经济体制的总要求的区域发展联动机制。

总的来说，我们要打造一个生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金发展带。大概的蓝图就是这样。

中国网：《纲要》也提出了总体要求和空间布局上的安排，请您给大家介绍一下。

吴晓华：《长江经济带发展规划纲要》的总体要求一句话：“生态优先，绿色发展；共抓大保护，不搞大开发”。当然，我们还要按照全国发展的一般性要求，要适应中国经济进入新常态的特点，要以供给则结构性改革为主线，全面贯彻“五大”新的发展理念——创新、协调、绿色、开放、共享这样的发展理念，做好加减法，就是在改革创新和发展新动能上做好加法，在淘汰落后过剩产能上做好减法，使长江经济带的资源配置更有效率，使长江经济发展得更有活力。这是总体要求。空间布局上，规划主要提出来四个层面的规划布局：一轴、两带、三极、多点。

一轴，长江经济主航道主带2800多公里，主要依靠沿江主要城市把它串起来。所以，长江实际是个“珍珠带”，一连串优秀大中型城市在沿江布局。把这个主带发展好，依靠黄金水道的作用把它串起来。

两翼，就是长江的南翼和北翼。南翼主要是沪瑞运输通道，就是上海到瑞丽的交通大通道，现在沪昆（上海—昆明）高铁已经开通，准备下一步延伸到瑞丽。北翼主要是沪蓉（上海成都）运输通道，准备在长江的北翼、北岸再规划一条长江运输大通道，通过这条大通道把北翼发展起来。现在长江经济带存在的一个问题，南边发展比较快，北翼发展比较慢一点；南边比较发达，北边落后一点，南翼现在的通道好一点，北翼落后一点。下一步的重点是把北翼打通，实现两翼发展。

三极，主要是以上海为中心的长江三角洲城市群，以武汉为中心的长江中游城市群，以成都、重庆为中心的长江上游的成渝城市群，把这三个重点城市群发展好，成为长江经济带增长极。

多点，除了以上，还有100多个地级市和中小城市，把整个长江经济带2500公里布局好，当然还有产业布局、生态环境布局等专项布局要做好。

中国网：您刚才提到产业布局问题，就不得不说到优化产业布局的问题。目前长江经济带目前的产业布局是怎样的？存在哪些问题？又该如何改进？特别克服产业同质化、产业升级方面，《纲要》提出了哪些具体措施？

吴晓华：长江经济带覆盖中国东中西部三个地区，经济总量已经占了40%以上。所以，长江经济产业带发展现状实际是中国经济发展现状的缩影，它存在的很多问题在全国层面上都有普遍性。

第一，现在中国所有的主要产业在长江经济带上都有布局。但重点是电子信息产业、装备制造产业、家电、汽车和纺织服装产业，这五大产业也是中国现在要打造的世界级产业集群，主要分布在沿江地区。

第二，沿江地区重点产业和一些新兴战略性产业也主要布局在长江沿线，这些产业发展起来对中国经济将形成重大的支撑作用。

但长江经济带布局也存在一些问题，主要是同质化问题、产业低端化问题。所以，下一步长江经济带面临的就是克服同质化，怎样转型升级的问题。

长江经济带产业转型升级需要做的事很多。

第一，我们要把产业做好整合，要把所有的产业集中到各类开发园区里，特别是沿江这几十个国家级经济技术开发区，高新技术开发区和各个省内的工业园区，把企业往园区集中，要集聚发展。

第二，我们要打造一些创新平台，要利用上海张江高新技术开发区等一系列国家级创新区、自主创新示范区带动沿江产业从低端向中高端发展。

第三，做好产业的转移。之所以把它提到这样的高度，希望下游长三角地区的发展带动中上游、中西部地区的发展，这也是中国下一步经济发展的希望、潜力所在。长江经济带开发强度已经很高了，但还有庞大的中西部地区，这些地方的发展还有不足。通过我们这样的产业转移带动中上游地区发展，保持中国经济继续中高速增长，迈向中高端水平。

中国网：产业转移是当中非常重要的一个问题，我们也知道，长江沿岸经济发展水平是从东到西递减的趋势。那么想请问《纲要》对于产业转移是怎么样规划的，转移什么？怎么样来转移呢？

吴晓华：产业转移是我们发展长江经济带的一个重要任务，到底转移哪些产业？从哪儿向哪儿转？转移主要是三大类产业，即资源密集型产业、劳动密集型产业、以技术为主的资金密集型产业，包括纺织、服装、钢铁、电子、石化等，通过我们有序引导不断从下游往上游、中游转移。中国产业转移很大的背景是，现在长三角很多企业特别是外商投资企业都直接往东南亚转移，实际我们在研究这个问题过程中也发现一个世界经济的一般规律。一般世界经济是从沿江、沿海开始发展的，然后通过大江大河和内陆交通干线顺江而上，这是梯度发展理论。

这次《长江经济带发展规划纲要》要很好地把梯度发展用好，推动产业由下游往中游、上游不断地梯级转移。当然，也可以蛙跳式转移，也有从下游直接往上游转移的，产业转移的形态是多样的，我们在这方面做了粗略的规划，因为产业转移本质上是市场行为。所以，一定要注重产业转移中的基本原则。

第一，要发挥好市场力量，在这个基础上得搞好政府的引导作用。

第二，要注意不搞“拉郎配”和“政策洼地”。所谓拉郎配就是强行从这个企业转移到那个企业，现实证明这是一个不成功的模式，不成功的做法；也不能搞政策洼地，好像给哪块新的优惠政策来吸引下游的产业到哪儿去，这样破坏了市场经济公平竞争的原则。所以，既然我们要让市场起决定性作用，这两点就要特别注意。

如何做好产业转移？

第一，要打造好转移的平台。现在我们也在皖江产业转移示范区陆续建立了6个国家级产业转移示范平台，还有丹江口库区、三峡库区这样对口帮扶的一些产业平台，“2+6”产业转移平台，把这些平台集中精力建设好、规划好、发展好，使产业转移更加有序。

第二，要创新产业转移的方式。要鼓励下游的开发区直接到中上游地区建立开发区，发展所谓的“飞地经济”，通过下游的资金、技术管理直接带动中上游发展，帮助中上游地区办好产业园区，带动双方的共同发展。

第三，要严格转移标准。产业转移过程中不能搞污染转移，不能搞低水平的重复建设，不能加剧环境风险的存在。

所以，做好产业转移大方向就要做好这三方面的工作。

中国网：长江经济带中各省市的经济社会发展水平差异是很大的，如果让这11个省市在一起合作，就好像几个大人和几个小孩还有几个老人在一起合力做事，应该说困难不小。那么，在推动各地合作、协调发展方面，需要把握哪些原则或规律呢？

吴晓华：区域协调发展是《长江经济带规划发展纲要》要解决的重要问题。长江经济带现在无论在产业、社会发展、公共服务上都很分散，标准也不统一，没发挥好1+1>2的总体效益。在规划过程中也是注重塑造上中下游、左右岸、干支流的发展模式。发展的层级差是很大的，现在上游人均GDP只是下游的40%，中游是下游的50%、60%。

我们如何下好经济发展、产业布局这盘大棋？要发挥各个方面的积极性，中央层面要发挥好统筹协调的作用。国家层面上成立了长江经济带领导小组，成立了领导小组办公室，专门负责解决长江经济带发展中的重大战略问题，包括重大项目、重大工程以及重大的年度计划。长江经济带自然形成了下游、中游、上游。下游以上海为中心，中游以武汉为中心，上游以成都与重庆为中心，把上中下游三个区域的层面建立好协调机制。

长江下游机制协调得挺好，中游武汉、长沙等省会城市为中心也建立了协调机制，以成都与重庆为中心的上游也建立了协调机制，这样区域层面的协调也在搞，协调得很好。长江11个省市是长江经济带发展主体，这是很明确的，要调动好沿江城市共抓大保护、不搞大开发外在的约束机制和内在的激励机制。(www.daowen.com)

中国网：长江经济带中的长江，并不只是一个地理概念，它还有个重要功能，就是水运通道，俗称“大动脉”。但是在公路、高铁运输越来越发达的今天，长江的水运功能还有多大作用呢？我们想知道长江的运输功能在整个流域地区占多大比重？

吴晓华：很多网友和读者也都怀疑，为什么在国家高速铁路网、高速公路、飞机航空快速发展的今天我们再次强调了长江的水运功能，发挥黄金水道作用呢？这主要是因为水运的特点，水运的运量大，运价低，排放低，是个绿色的运输方式。这样三个特点决定了水运在中国综合运输体系中仍然占有重要地位，尤其是沿江。长江经济带长江干道运输量每年在22亿吨左右，长江经济带的运输量占全国运输量的40%。长江经济带这40%的运量中60%通过水运实现的。所以，在长江经济带，水运是第一个运输方式的选择，很多东西我们希望通过水运来解决。长江这样一个2800公里能通航的河流，在一个国家境内只有中国有，所以我们称它为“黄金水道”，水运的地位提得很高。这次在长江经济带规划里首先要解决好长江的水运问题，就是提升长江黄金水道的功能，使它的运量更大，运价更低，运输能更持续地发展、绿色地发展下去。

中国网：长江的水运功能受到了多方面的制约，想请您给大家介绍一下，具体是哪些制约因素？并且这次《规划纲要》当中对于消除这些因素，依托长江水运发展综合运输体系又提出了什么样的新举措呢？

吴晓华：长江水运它还有巨大的潜能发挥，现在受到制约的因素很多，目前归纳起来，第一就是航道受影响。就是下游现在是“卡脖子”，下游航道仍然不够深，大船进不了南京；中游是个肠梗阻，武汉荆江河段这块是个肠梗阻；上游是个瓶颈，上游航道的等级更低。整个长江高等级航道通过线只有10%左右。下一步要全面地提升下游、中游、上游的航道水平标准。所以，我们这个规划纲要提出要达到1.2万公里高等级航道，就是要把航道打通，就是血脉要打通，要把血管做宽、做深。问题也是它的任务，我们要把航道整治好。

第二，建设好港口和码头。现在我们的港口和码头运输不畅，一是码头的重复建设、无序建设也很严重。下一步要把码头、港口的规划建设好。二是重点港口要打造航运中心，以上海为中心的长江下游国际航运中心，以武汉港为中心的长江中游航运中心，以重庆港为中心的长江上游航运中心，以南京港为中心的区域性航运物流枢纽中心。长江的特点是江海连运，更要搞好。所以，我们还要搞好长三角的江海联运工程——江苏的通州湾江海联运功能，打造一个“3+1+2”港口运输体系，通过港口吞吐能力提高整个长江经济带的运输能力。

第三，要把岸线组织规划好。现在岸线无序开发得很厉害，我们要做好长江岸线资源的保护利用专项规划，提高长江水运能力；还有船的问题，现在船型很杂，规模偏小，船体的污染排放也偏重。所以，下一步我们要做好船型的标准规划工作。要重点研发和推广两个船型：一是三峡船型，现在长江三峡固坝能力严重不够，也是个卡脖子的工程，解决长江三峡卡脖子的重要工程是推行三峡船型，让船型标准化；二是江海直达船型，让海船直接能进长江，江船能直接进海，这样就减少运输的环节。

通过这一系列工程，提高整个长江的水运功能，也使长江真正发挥出黄金水道效应。

中国网：这是长江的水运功能。其实长江还有另外一个很重要的功能就是水利。当然，长江也会导致水灾，在科学用水和防治水灾方面，《纲要》是怎样规划的呢？

吴晓华：这个问题提得非常好。2016年6、7月份，大家都知道，长江中下游地区出现了特大洪涝灾害，很多地方受灾很严重。前段时间我还专门去长江中部三个省区做了灾后重建的有关调研工作，也切身感受到长江水利问题在长江经济带发展中非常重要的位置。

长江水利的问题实际相当于水资源的合理调配问题。首先，我们要搞好长江水资源的合理调配，长江现在之所以出现这些问题，很大的问题是现在江湖关系紧张。所以，江湖之人要谋江湖之事。

第一，江湖中的各类湖——洞庭湖、鄱阳湖，还有库，三峡库区和上游各类库区，江和库的关系紧张是造成现在长江水利水害转化的一个重要因素。我们要增强水资源的综合调配能力，水库群的综合调度，加强水资源的管理。

第二，要恢复长江水资源的涵养能力，就是要搞好长江的湿地保护。长江沿岸很多湖泊消失了，湖泊消失的同时，洪水的调节能力就减弱了。所以，一定要搞好生态修复功能，把湿地修复好。

第三，要搞好一些重大的水利工程，通过工程来调水，把水利作用发挥更大，水灾降得更低，《纲要》做了一系列的重大项目布局和规划。随着《纲要》提出的这些重大项目、工程的实施，长江水利作用会进一步发挥出来，长江的水害会越来越小。

中国网：其实在《纲要》发布之后，很多媒体都将报道的焦点集中在环境保护这块，认为《纲要》是将环境保护置于压倒性的位置，您如何看待这一点？您认为，长江经济带在环境当中有着怎么样的特殊性呢？

吴晓华：长江经济带的生态保护问题这次提到一个压倒性的位置，也就是说这个《纲要》把它作为第一任务提出来，而且明确提出把长江经济带打造成生态文明建设的先行示范区，战略定位上把它定为生态文明的先行示范区，把生态地位提升到前所未有的高度。我认为，这也是非常有现实针对性的，也适应我们国家现在的一些战略发展的需要。

如何做好长江生态保护、绿色发展问题？现在全国都需要绿色发展，都需要环境保护，具体到长江经济带，我们感觉到，也是《纲要》里强调的，首先要做好水的文章，保护好母亲河，一江清水永续发展下去。如何保护好一江清水，就要做好“三水”文章：水污染的治理，水生态的修复，水资源的保护。

长江经济带现在遇到的首要问题，在水的问题上就是水污染严重。《纲要》强调，重点把水污染治理好。第一，水污染治理好现在重要的问题是要治理好长江的工业污染问题，沿江工业排放要全部实行更高标准的达标排放。这要加强环境执法。

第二，农业的面源污染。长江经济带沿江地区也是我国农业高度发展的地区，这个地区农药化肥使用量也是很大的。经常会感觉到长江经济带水体恶化、蓝藻暴发问题，这都和水体的富氧化程度提高有关系，化肥、农药直接进入水体的太多。所以，要下大力气加大农业面源污染治理的投入。

第三，沿江的生活污水排放治理问题，《纲要》提出一个非常硬的指标是到2020年，沿江城镇生活污水和垃圾要全收集、全处理，不能直接排到江里、湖里去。通过这样的水污染综合治理，首先把这个环境恶化的趋势给遏制住。

更主要的是通过水生态的修复。发挥水利一定要把长江沿江湿地功能发挥好，森林资源恢复好，沿江绿化工作要做好，还要保护沿江的生物多样性。长江经济带现在生物物种减少得厉害。所以，长江经济带生物物种多样性要提到极高的高度来重视和保护好。

总的来说，我们要把岸线按照生产功能、生活功能、生态功能来更好地做好布局和规划，使岸线更好地发挥它的生态功能、水源涵养功能、固碳排氧的功能，这样的水污染防治工作要做好。这是第一位的。

第二位是水生态的恢复问题。

第三位是水资源的保护。我们实行严格的水资源保护，首先是长江饮用水水资源保护问题，一定要让沿江人民放心地喝上干净的水，满足人民的基本需求。我们在长江经济带建设中一定要以这个为重要抓手，做好长江经济带环境治理工作。

中国网：污染防治就是环境保护当中非常重要的一个部分。我们也知道，长江流经11个省市，污染物很容易随着水体从一个地方流到另外一个地方，出现上游污染下游受害的情况，所以，污染防治也会面临特别多的困难。与此同时，我们又知道，其实水污染的防治涉及环保、农业、水利、交通等多个部门，协调起来是非常困难的。那么在污染防治和生态建设方面应该如何理顺各地与各部门的关系，做好区域联动，形成合力呢？

吴晓华：现在体制不顺是造成长江污染严重的一个重要原因，我们不但要在工程上治污，更要在体制改革上治污。体制改革一是要协调中央与地方的关系，二是要协调中央与各个部门之间的关系，三是要协调地方与地方之间的关系。

关于中央与地方的关系，现在一定要把责任明确到地方，地方现在是长江经济带保护的主体责任，一定要落实这个问题。

关于中央与部门的关系，现在是“九龙治江”，环境保护部、水利部、农业部、交通运输部在长江环境保护上、水污染治理上都有相应的职责。要进一步把中央这几个部门整合好，功能要归集好，《纲要》强调要建立好协调机制。

关于地方与地方的关系，地方一定要严格环境问责，一定要完成好这个主体责任。地方层面就是上中下游的问题、左右岸的问题、干支流的问题。现在长江上干流的水体质量好于支流，长江很大的问题是支流污染，支流污染很大程度上是偷排放造成的，不达标排放造成的。所以，下一步的关键是环境的严格执法。当然，我们还要搞好污染防治地区和污染产生地区、污染受益地区的利益分配，就是生态补偿机制的建立。

生态补偿机制的建立，一是中央和地方纵向的生态补偿机制；二是地方与地方之间横向的生态补偿机制。通过两个生态补偿机制来激发地方保护环境的积极性。还要通过市场化手段，通过“水污染防治基金”来支持引导地方重视环境保护工作。还要通过一些PPP工程，政府与私营企业更好地合作，建设好一些环境污染防治的重大工程。通过多种手段集聚各方力量，特别是发挥好政府的力量和市场的力量，共同把长江污染防治这篇大文章做好，目的就是保护好一江清水。

中国网：其实不仅是上中下游的污染程度不同，长江流域人口密集，上中下游城镇化水平和质量也是差别很大的。《纲要》在推进新型城镇化进程的问题上做了怎样的安排呢？

吴晓华：长江经济带城市化水平其实是落后于全国城市化水平的，主要是因为上游水平比较低，下游水平高，差别比较大。总体来说，城镇人口现在占全国40%以上，总人口也很大。

长江经济带沿江地区怎么做好城镇化，尤其是新型城镇化？我们认为，第一个任务是要发挥好城市群的作用，要以城市群为主体形态推进城市化，在长江经济带形成大中小城市协同发展的城市化格局。在城市群形态中，《纲要》里把长江经济带规划成“三大两小”城市群。“三大”城市群就是沿江三极——长三角城市群、长江中游城市群和长江上游成渝城市群；“两小”就是贵州黔中城市群和昆明滇中城市群。这样“三大两小”城市群形态整体推进长江经济带的发展。

第二个任务，要落实好农民工的市民化问题，就是农业人口转移的市民化，一定要把财政转移资金和建立用地指标、各地接纳农民工市民化数量结合起来，要通过户籍制度改革、财政预算体制改革等一系列体制改革，包括土地管理制度的改革，做好农民工市民化这篇文章。要做好城市群内交通方式、公共服务方式，因为城市群的半径越来越大了，要搞好城市群内部公共服务一体化的问题。

第三个任务，要做好三大城市群之间的关系。要做好三大城市群之间的内在联系，要通过沿江高铁的建设、沿江航空线路的布局，来使沿江三个城市群的联系更加密切起来。

当然，我们还要通过公共服务的一体化推动沿江城市群的一体化。

中国网：现在我们看到规划是已经做好了，怎么样把《规划纲要》确定的各项任务落到实处，中央是否提出了一些办法和具体的规定呢？

吴晓华：规划得再好，关键在于落实。中央领导强调一分部署，九分落实。如何落实好这个规划非常关键。在落实好《纲要》过程中也需要做很多工作。

第一，要加强组织领导工作。在中央层面已经成立了推动长江经济带发展领导小组，在国家发改委也成立了领导小组办公室。要把领导小组及其办公室运行机制建立得更加完善一点，领导小组及其办公室要及时处理好、部署好长江经济带发展的重大问题、重大工程、重大项目。我们还要制订年度发展计划，加强统筹协调能力。当然，沿江包括中游地区、下游地区也要建立协调机制，区域层面协调机制也要建立起来，这样在领导层面、组织层面把这个工作做好。

第二，要突出抓好重点工作，每年年度工作重点，三年工作重点现在都要明确，各个部门要做什么，地方各个省市要做什么，根据《纲要》把任务逐个分解，让各个地方和部门承担落实主体责任。

第三，依法治江。现在提出全面“依法治国”，长江经济带发展也必须体现全国依法治江、依法执政的思想。主要需要解决好三个层面问题，《纲要》提出：一是要制订新的法律，抓紧制订长江保护法，这是新的法律，也是当务之急，现在抓紧调研长江保护法研究制订工作，尽快把长江保护法提交到全国人大讨论。二是修改法，当务之急是修改水法和航道法，这两个法很多地方已经不适应长江经济带协调发展的需要，实践中暴露出很多问题。所以，要应时而动、应势而动，把这两个法修改好。三是还要执行好环境保护法、水污染防治法、森林法的一系列和长江相关的法律，共同依法治江，覆盖整个长江经济带。

第四，要搞好督察评估。长江经济带领导小组办公室每年要对长江经济带推动情况进行总结评估，还要搞中期考核，落实责任，体现明确的结果导向。长江经济带建设要早出成效，多出成效，使这个《纲要》能真正在中国全面建设小康社会过程中和中华民族伟大复兴过程中发挥应有的作用。

（中国网　2016年9月30日）