正是在国家、各地政府的大力支持下，我国光伏产业呈现出跳跃式发展，但是政策支持也给光伏产业发展埋下了巨大的隐患。据统计，目前全国31个省市自治区均把光伏产业列为优先扶持发展的新兴产业，600个城市中，有300个发展光伏太阳能产业，100多个建设了光伏产业基地，甚至都无法说清我国到底有多少家光伏企业。

光伏产业被列在七大振兴新兴产业之内，但是面临光伏产业结构不合理，部分环节产能严重过剩的现状，人们对围绕光伏产业政府会制定何种类型的政策存在各种预期，政府是否会进一步扶持？扶持哪些环节？扶持程度如何？即使在《战略决定》制定之后，新兴产业政策将如何执行？国家将会继续出台什么具体规划以及配套措施？在目前太阳能产能出现结构性失衡的情况下，将来制定管制政策的可能性更大，又可能出台何种管制政策？又可能重点扶持哪些产业环节？扶持力度将如何？2012年以后，战略性新兴产业发展的具体规划以及专项资金管理办法才陆续发布，在此期间投资者对振兴战略性新兴产业政策的不确定性预期最强，这也导致在此期间，企业等待动机非常强。

政府财政以及融资支持在很大程度上可以降低投资者对政策不确定性的预期，但是目前在融资支持的实施上存在一系列的问题。对于财政补贴，首先，财政补贴针对性不强，补贴环节单一。比如通过上市公司年报发现大多数光伏上市公司都能得到政府项目性的资金奖励，而重点企业投资却得不到有效支持；目前财政补贴主要侧重生产环节（集中于一些技术门槛不高的生产环节）而缺乏消费补贴，这也造成我国光伏企业间的无序竞争以及应用市场发展滞后，影响了产业结构的合理性，带来如今的发展瓶颈。其次，财政补贴的可持续性存有疑虑。政策补贴的目的是实现光伏发电成本费用与常规能源发电成本费用趋同，这可能需要较长的时间才能实现。光伏产业发达的日本、德国等在光伏产业发展过程中出现长达二十多年的补贴，并仍将持续。当前，根据相关规定对我国光伏产业给予的财政补助存在不及时、不到位的情况，而且出现巨大的补贴缺口。^[57]在这种情况下，如果再进行电价的附加调整，可能导致补贴缺口翻倍的增加；这种补贴模式能否为国民经济的发展能力以及财政支持能力所承受？再次，缺乏财政补贴监督机制。目前关于光伏产业的投资规模、投资方向等缺乏必要的审核流程。各级政府为扶持光伏产业发展而设立的专用特定资金，在统筹发放上缺乏严格的筛选机制，造成只要冠以光伏名义，就可能获得资金扶持，而不区分扶持重点。光伏产业相关产品的定价、并网发电的定价等缺乏产业内以及与常规产业之间的协调。2009年出现了一个怪现象，根据公开获得的数据显示，对光伏屋顶项目给予的财政补贴数量甚至超过了这些项目的总投资额。这表明存在企业通过“光伏”名义骗补的现象，导致财政资金的浪费。在缺乏多层次的融资机制时，能够通过公开发行股票筹措资金的公司数量有限，融资规模有限。对于信贷支持，2008年金融危机之后，欧盟和美国对我国光伏产品的双反政策，使得很多企业资金链紧张，出现大批小规模企业破产的情形。银监会已将光伏产业列为高危产业，所有到期贷款只还不贷，使该产业融资渠道更为趋窄。这些情况使光伏产业未来发展在融资上产生了巨大的不确定性。最后，这一系列的扶持政策以及即将实施的新兴产业政策到底会产生什么影响也存在不确定性。目前由于竞争性逐渐升级，光伏产业利润率已经明显下降，国外市场环境由于欧盟和美国双反政策更加恶劣，而国内市场还没有足够的发展，这些问题使光伏产业未来发展面临很大程度的不确定性。国家振兴新兴产业政策的一个主要目标是形成一个创新为主的产业体系，但是从光伏产业发展历程来看，政策扶持是否真正促进了产业创新还是一个需要仔细斟酌的话题。^[58]政策扶持也使光伏产业成为各地区争相发展的重点，更多企业在低端技术上过度发展，导致各地区光伏产品的无序竞争。政策扶持对光伏产业的长远发展到底是好是坏？过度的政策支持是否严重阻碍了产业发展的市场机制？战略性新兴产业政策如何解决上述遗留下来的问题以及可能出现的新问题？如何将中央政府的政策目标融入地方经济发展目标当中并促进各地区之间的协调发展？未来产业政策要大力发展光伏应用市场，包括光伏并网发电等，国有企业凭借其资金、技术实力以及在发电市场中的垄断地位将很容易进入，这对目前以民营企业为主的产业构成将产生何种影响？产业政策又将如何协调国有企业和民营企业之间的利益分配？

政策带来的这一系列不确定性对光伏产业未来发展是挑战可能也是机遇，无论如何都是企业进一步投资光伏产业时不得不考虑的重要因素，而这一系列政策不确定性最终会对企业投资行为产生何种影响以及影响结果如何，也需要进一步通过实证研究进行检验。

【注释】

[1]五年计划是我国国民经济计划的一部分，主要是对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等做出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。

[2]分别为中国、越南、马来西亚、韩国、泰国、印度、印度尼西亚、巴基斯坦、约旦、埃及、斯里兰卡、孟加拉国、突尼斯。

[3]在中国共产党十六届四中全会和中国共产党十六届五中全会中就已经提出，2005年颁布的《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》中也有所涉及，还颁布了《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》。

[4]九大产业包括钢铁、汽车、制船、石化、轻工、纺织、有色金属、装备制造和电子信息，十大产业在九大产业的基础上增加了物流产业。

[5]在《让科技引领中国可持续发展》中，具体指出七大战略性技术领域包括新能源、节能环保、电动汽车、新材料、生物科技、信息产业、空间海洋和地球深部开发利用。

[6]分别为新一代信息技术、节能环保、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车七大新兴产业。

[7]详见《关于印发中国高新技术产品目录的通知》（2006），《关于印发国家自主创新产品认定管理办法（试行）的通知》（2006），《我国信息产业拥有自主知识产权的关键技术和重要产品目录》（2006）中的相关规定。

[8]详见《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》（2000），《振兴软件产业行动纲要（2002—2005年）》（2002），《集成电路产业研究与开发专项资金管理暂行办法》（2005），《国家鼓励的集成电路企业认定管理办法（试行）》（2005），《2006年度集成电路产业研究与开发专项资金申报指南》（2006），《软件与集成电路产业发展条例》（2007），《财政部国家税务总局发布软件集成电路发展优惠政策》（2008），《国家“十一五”规划》，《中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》以及《2006—2020年国家信息化发展战略》中的相关规定。

[9]详见国务院常务会议通过的《电子信息产业调整振兴规划》（2009）中的相关内容。

[10]如建筑节能、污水处理、节能电力、电子设备、绿色节能照明以及垃圾发电等。

[11]在法律法规层面，近几年出台了《节约能源法》《可再生能源法》《循环经济促进法》《民用建筑节能条例》和《公共机构节能条例》等法律法规；在行业层面，出台了《钢铁工业节能减排指导意见》《中小企业节能减排指导意见》《水泥行业节能减排指导意见》和《工业节能管理办法》等；在企业制度层面，出台了《关于加强重点用能企业能源管理制度建设的通知》《钢铁企业烧结脱硫实施方案》，在此基础上地方政府出台的促进节能环保工作的政策法规数量亦很多。在政府强制采购方面，制定了《节能产品政府采购实施意见》（2004）以及《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》（2007）。在资格认证、产品规范以及政府补助方面，制定了《关于开展节能产品惠民工程的通知》（2009），《“节能产品惠民工程”高效节能房间空调推广实施细则》（2009），《工业领域节能减排电子信息应用技术导向目录》（2009）以及开展一系列的节能产品惠民工程。

[12]详见《国务院关于确保实现“十一五”节能减排目标通知》（2010）中的相关规定，比如对城镇新建建筑节能执行强制性标准，2010年年底强制比率达到95%；2005年到2010年平均节能率达到50%，而2010年到2020年这一比率要提高到65%。

[13]详见《节能环保产业规划》（2011）中的详细内容，六大重点支持对象包括高效节能技术、高效节能装备、高效节能产品、节能服务产业、先进环保与环保服务。

[14]首先对可以享受税收优惠的项目进行了明确的规定，比如制定了节能节水项目企业所得税优惠目录、节能节水专用设备企业优惠目录、环境保护专用设备优惠目录、资源综合利用税收优惠目录等，符合规定的企业可以享受在资产购置、营业税和所得税上的减免政策。

[15]全球最大环保企业威立雅集团年营业收入约2800亿人民币，第二大环保企业苏伊士集团年营业收入约1080亿元人民币，我国大型环保企业年营业收入不超过30亿元人民币。

[16]从1999年开始实施高技术产业化示范工程以及2007年实施生物育种高技术产业化专项。

[17]《生物产业发展“十一五”规划》（2007），重点发展生物医药、生物农业、生物能源、生物制造、生物环保、生物资源保护和开发利用以及生物安全管理体系建设，组织实施重大专项，并给予市场、人员、资金投入、税收政策等方面的优惠。

[18]详见发改委联合国家开发银行印发的《共同推动我国生物产业融资工作意见的通知》（2007）。

[19]详见《高新技术企业认定管理办法》（2008）中的生物与新医药技术部分的详细规定。

[20]详见《促进生物产业加快发展若干政策的通知》（国务院2009发）中的详细内容，其中一个目标是将生物产业发展为“高技术领域的支柱产业和国家的战略性新兴产业”。

[21]明确要大力发展生物医药、促进生物医学工程产业的产业化规模发展、着力生物育种产业，加快海洋生物技术产品的研发和产业化。

[22]详见《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》（2006）以及《关于促进卫星应用产业发展的若干意见》（2007）等相关规定；税收优惠详见《关于落实国务院加快振兴装备制造业的若干意见有关进口税收政策的通知》（2007），其中落实了对装备制造业的进口税收优惠政策，确定了16个重大技术装备关键领域，制定专项进口税收政策，对国内企业无法生产的原材料以及为开发制造这些设备而进口的部分关键零部件的进口关税和增值税实行先征后退；市场培育方面的优惠政策详见《首台（套）重大技术装备实验、示范项目管理办法》（2008）中的相关规定。

[23]详见《装备制造业调整和振兴规划》（2009）中的详细规定。其中提出将依托十大领域的重点工程、九大产业的重点项目、四大配套产品以及七项重点工作作为主要任务。

[24]详见《装备制造业技术进步和技术改造投资方向（2009—2011年）》（2009）的详细规定。

[25]比如《船舶工业调整和振兴规划》（2009）等。

[26]我国规模总量为2.2万亿美元，美国为1.5万亿美元，日本为1.23万亿美元。

[27]中央和地方出台的关于太阳能、风能产业的相关政策数目非常繁多，较早的有《可再生能源中长期发展规划》（2007）以及《可再生能源发展“十一五”规划》（2008）等。生物质能方面，具体可见《中国林业与生态建设状况公报》（2008），《全国能源林建设规划》（2008），《林业生物柴油原料林基地“十一五”建设方案》（2008），《全国农村沼气服务体系建设方案》（2007），《全国农村沼气工程建设规划（2006—2010年）》（2007），《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》（2008），《可再生能源电价补贴和配额交易方案的通知》（2008），《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》（2008），《关于印发编制秸秆综合利用规划的指导意见的通知》（2009），《关于完善农林生物质能发电价格政策的通知》（2010）。在财政补贴方面，具体可见《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（2006），《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》（2006），《“可再生能源基金管理办法”征求意见》（2010），《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》（2008），《关于完善风力发电上网电价政策的通知》（2009），《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》（2009）等。(www.daowen.com)

[28]《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》和《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》，两个文件被称为“太阳能屋顶计划”。

[29]新修订的《可再生能源法》（2010），《关于做好金太阳示范工程实施工作的通知》（2009），《多晶硅行业准入条件》（2010），国务院对风电设备等产业准入也设定了更为严格的门槛。

[30]具体包括如稀土功能、高性能膜、特种玻璃、功能陶瓷、半导体照明、高品质特殊钢、新型合金、工程塑料、碳纤维、芳纶、超高分子量聚乙烯以及纳米、超导、智能等。

[31]详见《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（2006）的具体规定。

[32]《“十一五”城市绿色照明工程规划纲要》（2007），“863计划”半导体照明工程重大项目启动，《关于进一步鼓励软件企业与集成电路产业发展的若干政策》（2007），半导体产业所得税实施五免五减半的优惠、研发减税、半导体固定资产设备免税以及专项资金支持等，《高效照明产品推广财政补贴资金管理暂行办法》（2008），《公共机构节能条例》（2008），《“十城万盏”示范计划》（2008），《LED照明标准》（2009），《半导体照明节能产业发展意见》（2010），《应用示范项目工程》（2010）等。

[33]《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》（2009）中定义，新能源汽车是指采用非常规的车用燃料作为动力（或使用常规的车用燃料采用新型车载动力装置），综合车辆的动力控制和驱动方面的先进技术，形成的技术原理先进，具有新技术、新结构的汽车。具体包括混合动力汽车、纯电动汽车（包括太阳能汽车）、燃料电池电动汽车、氢能源动力汽车和其他能源汽车等各种类别。

[34]简称“三纵三横”，“三纵”指的是三大整体车型，分别为燃料电池汽车、混合动力汽车和纯电动汽车；“三横”指的是三大关键系统零部件，分别为动力电池（包括燃料电池）系统、电机驱动系统和多能源动力总成电控系统。

[35]详见《新能源汽车生产准入管理规则》（2007）中的相关规定。

[36]详见《产业结构调整指导目录（2007年）》中的相关规定。

[37]2009年1月23日，财政部、科技部颁发《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》。

[38]2009年财政部、科技部制定《节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法》。

[39]详见《汽车产业调整和振兴规划（2009到2011）》（2009）中的相关规定。

[40]详见《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》（2009）中的相关规定。

[41]详见《电动汽车发展共同行动纲要》（2009）中的相关规定。

[42]详见《关于调整节能汽车推广补贴政策的通知》（2009）中的相关规定。

[43]详见《关于进一步做好节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》（2009）中的相关规定。

[44]例如《“十二五”国家战略新兴产业发展规划》直到2012年才讨论通过。

[45]比如江苏省将新能源、新材料、医药生物、环保、软件和服务外包、传感网作为新兴产业发展重点，有具体的新兴产业发展目标，有详细的财税支持政策，包括专项资金的建立、各种融资路径的安排（财政部分、社会资金筹集部分、创投基金、债券、融资券、票据、权益再融资、风险投资、贷款担保、贴息、风险补贴等）、优先安排土地使用、对战略新兴产业提供设备检测和认证服务、制定新兴产业发展标准等；四川省在电子信息产业调整和振兴行动计划（2009—2011年）中指出要巩固电子元器件、军工电子和数字视听优势产业，壮大软件与信息服务、集成电路和网络与通信核心产业，培育新型平板显示器、太阳能光伏和电子设备新兴产业；提出电子信息产业技术进步和技术改造专项表，给出了具体实施内容；浙江省将太阳能产品及装备、风能装备、新能源汽车、核电装备及附件、潮汐能装备、水电装备、生物质能利用装备、地源热泵作为产业发展重点。

[46]太阳能光伏产业（简称光伏产业）是主要利用太阳能电池的光生伏特效应直接把太阳辐射能变为电能的一种新兴发电产业。

[47]如光伏微网技术等，其他相关数据来源于《太阳能发电科技发展“十二五”专项规划》。

[48]例如美国早在克林顿政府期间就提出“百万屋顶计划”以支持太阳能光伏发电产业；日本通过“阳光计划”，以居民屋顶并网发电为主要目标，对光伏发电系统的初始补贴达到光伏系统整体造价的70%，而到取消补贴政策时，光伏发电的成本与常规发电成本相当，成为政府政策推动光伏产业发展的经典范例；德国先后实施“一千屋顶计划”和“十万屋顶计划”，2000年颁布了《可再生能源上网电价法》（2004年又进行修订），与“全网平摊”政策相配套。

[49]2011年成都新能源产研院与北京万方数据共同开发建立了国内首个新能源专属的数据库，其中涉及新能源的政策法规高达30余万项。

[50]详见《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》（2006），是太阳能在建筑领域的推广应用和太阳能发电的开发利用等方面的规定。特别是2009年实施的太阳能屋顶计划，中央财政安排专项资金补助光电建筑应用示范工程，同时鼓励地方政府也实施财政政策加以扶持。

[51]具体见《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》中的相关规定。

[52]并网发电项目原则上按光伏发电系统及其配套工程总投资的50%给予补助，偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助。鉴于光伏产业的无序发展状态，获得补贴也有一定的标准：单项工程应用太阳能光电产品装机容量应不小于50kWp；应用的太阳能光电产品发电效率应达到先进水平，其中单晶硅光电产品效率应超过16%，多晶硅光电产品效率应超过14%，非晶硅光电产品效率应超过6%；优先支持太阳能光伏组件应与建筑物实现构件化、一体化项目；优先支持并网式太阳能光电建筑应用项目；优先支持学校、医院、政府机关等公共建筑应用光电项目。

[53]详见《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》（2008）以及《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》（2008）中的相关规定。

[54]海外上市公司包括无锡尚德（2005年纽约）、浙江昱辉（2005年英国伦敦，2007年转到美国纽约）、苏州ATS（2006年美国纳斯达克）、江苏林洋（2006年美国纳斯达克）、常州天合（2006年美国纳斯达克）、河北晶澳（2006年美国纳斯达克）、南京中电（2007年美国纳斯达克）、保定英利（2007年美国纽交所）、江苏浚鑫（2007年英国伦敦）、江西LDK（2007年美国纽交所）等。

[55]按照WIND数据库太阳能发电概念类股票统计显示，截至2011年底，太阳能发电概念股共有78只，从2006年开始到2011年底，首发38只股票，这些股票通过IPO和增发共从资本市场融得资金480多亿元。

[56]详见《浙江省光伏等新能源推广应用与产业发展规划（2009—2012年）》中的相关规定。

[57]光伏产业的财政补贴主要依据的是“可再生能源附加补助资金”中的相关规定，按照该规定计算，政府对可再生能源上网发电进行的补助，2009年补贴缺口达到13亿元，2010年为20亿元，而2011年高达100亿元。

[58]即使在我国企业聚集较多的光伏电池生产环节上，也主要都是一些低端技术产品，而对于晶体硅高效电池、薄膜电池、一些新型电池（包括薄膜硅/晶体硅异质结电池、高倍聚光电池等）以及代表前沿技术的全光谱电池和黑硅电池等仍与国际水平存在较大差距。