2008年次级房贷危机在美国变得越来越严重，并逐渐影响到世界其他国家。在全世界范围内形成了爆发金融危机的预期，并可能影响各国实际投资等行为。为了应对金融危机，各国政府不仅采取积极措施展开救市行动，而且提出了一系列刺激实体经济的振兴计划，以提升市场信心。其中一个重要振兴计划即对新兴产业的投入，各国政府希望借此不仅战胜金融危机，而且在新一轮经济和科技竞争中获得制高点。我国正处在社会发展战略转型的关键时期，现有经济发展模式与资源环境之间的矛盾越来越突出，发达国家对战略性新兴产业的支持实际上也对我国新兴产业的发展提出了迫切的要求，振兴战略性新兴产业政策即在这样的国际国内环境下出台了。

在此之前，为了应对危机带来的不利冲击，防止经济下滑，确保经济增长速度保持在8%以上，曾经流传要制定“九大产业振兴规划”和“十大产业振兴规划”等，^[4]其中钢铁产业和汽车产业的发展规划已经制定出来了。2009年11月首次将战略性新兴产业的概念范围涵盖到新能源等七个战略性技术领域。^[5]2010年10月通过了《战略决定》，并将战略性新兴产业列入第十二个五年规划中。《战略决定》中明确提出在继续做强做大高技术产业的基础上，将七大战略性新兴产业^[6]培养成支柱性产业和先导性产业，并作为提高我国产业核心竞争力的关键措施，带动我国经济社会的可持续发展。根据第十二个五年规划（规划期为2011—2015年），到规划末期，由新兴产业产生的产业增加值占我国GDP的比率要达到8%，到2020年，这一比率要达到15%。

以下我们分别以七个产业各自的发展历程对相关扶持政策进行盘点，表明七大战略性新兴产业自身发展阶段以及受政府支持方面存在很大不同。

（一）新一代信息技术产业

新一代信息技术产业被《战略新兴产业发展“十二五”规划》列为四大支柱产业之一，2010年《战略决定》中明确要加快信息网络的基础建设，相关设备研发及制造产业化（移动通信、下一代互联网）、高端信息技术的研发和示范应用（三网融合、物联网以及云计算），重点发展集成电路、新型显示、高端软件和服务器等核心基础产业，提高信息服务能力以及促进文化创意产业的发展。新一代信息技术的某些产业（如物联网、云计算等）还处于“概念”发展时期，很少商业应用，不过其中另外一些产业（如集成电路、软件开发等）在促进高科技发展等相关规定中就被重点关注，并已经形成了一定的产业集群效应。

“十一五”期间，为了培育高新技术产业市场，国家出台了一系列政策措施对高新技术产品的范围进行了明确的设定。^[7]在科学技术含量较高的软件以及集成电路等产业中优惠政策更为密集。^[8]国家给出降低税率、税收减免等优惠措施，对企业的投资、融资行为给予直接的政策支持和补助，相关企业产品如果用于出口，将在出口退税等方面给予优惠，对企业创新产品的知识产权予以保护，为了吸引优秀高端人才，也制定了相应的优惠措施，这些措施对促进集成电路和软件产业的发展起到了极其重要的作用。国家建立了集成电路产业R&D特定专用资金，制定了相应的标准，对哪些企业符合集成电路企业进行了认定，出具了具体的名单（包括企业名单），对哪些产业达到什么标准才符合申请专用资金进行了规定（如芯片设计、芯片制造以及封装和测试）。通过政策条例进行了一系列可操作性规定，对软件和集成电路未来发展的战略定位进行了明确，对各产业发展战略进行了协调统一，在产业技术发展细节，如何对产业以及行业进行监督管制，如何吸引人才以及维护高技术产业的知识产权，如何建立产业群等方面也制定了详细的规定，这些规定势必有利于产业政策的落实以及产业发展战略的持续性和稳定性。2008年推出《集成电路产业“十一五”专项规划》以打造完整产业链、自主创新以及产业聚集为思路，提出产业发展的重点任务，并提出具体政策措施。同年，制定了软件、集成电路产业的税收优惠政策，并将集成电路作为优先投资的重点领域，2008年国家在4万亿刺激经济计划中，有3700亿用于产业调整结构和自主创新，具体产业规划的制定促使产业发展方向更为明确，^[9]2010年进行三网融合试点并提出试点城市名单，2011年提出软件产品增值税优惠政策。然而国家对新一代信息技术其他细分产业领域的相关政策规定较少，由于信息技术的基础性作用，该产业发展是很多其他战略信息产业发展的基础，在产品开发、技术研发过程中与新能源产业、新材料产业等也密不可分。

（二）节能环保产业

该产业在2011年的《发展纲要》中，地位位于其他六个新兴产业之上，国家已经提出节能环保的理念很多年了，包含多个细分产业^[10]，节能产业（节能服务业、工业节能以及建筑节能）技术以及市场发展相对成熟，已经建立起门类齐全且具有一定规模的环保产业体系。

在鼓励节能环保产业发展过程中离不开政策支持。国家以及地方政府出台了各种层次的政策鼓励产业发展，^[11]政府规定的强制性购买政策对节能产品的发展起到很大的促进作用，2007年《节能减排综合性工作方案》相关规定更为具体，实施“十大节能工程”，环保支出科目正式纳入国家财政预算，对节能减排的产品、技术进行规范化认证、导向目录，并按照标准给予一定的补助，极大地促进了产业发展。为应对金融危机进行的4万亿刺激经济计划中有2100亿元用于该领域。2010年强化在一些重点经济领域做好节能减排的工作，^[12]对节能比率制定了具体的标准，为此中央政府还制定了800多亿元的资金预算，用于支付10个重点节能建设工程，同时强化了节能减排目标责任并完善了节能减排经济政策等，预期在第十二个五年规划期间，对该领域的投资将超过3万亿元，比上一个五年规划的投资额增长了1倍多，并提出六大细分产业重点支持对象。^[13]企业在节能环保上的投资给予税收减免，上马的节能环保项目给予所得税支持，购置的节能环保设备给予增值税上的支持，提高资源综合利用效率的投资项目享受与节能环保类似的税收优惠，^[14]而政府通过强制性购买节能环保产品和设备的政策措施进一步促进该产业产品的市场应用。对符合条件的节能环保企业，支持这些企业发行债券或上市融资，对产业发展融资上的支持将更加有利于产业的发展壮大。针对我国企业来说，节能环保产业进入壁垒不高，也并非资源优势类产业，因而主要以中小企业为主，产业集中度不高，^[15]目前只有中国节能环保集团、大唐集团和宝钢集团等大型国企涉入。尽管政策出台密集，但是政策实施很多还处于“面子上”，主要惠及国有大中型企业，产业发展核心技术和高端产品发展相对落后，国家对节能环保产业的投入尽管在增加，但是面对日益严重的环境压力，这种投入还显得很有限。

（三）生物产业

生物产业是《战略新兴产业发展“十二五”规划》四大支柱产业之一，也是我国政府很早就鼓励发展的一个产业，通过实施一系列产业专项以及示范性项目对提升生物农产品的国际竞争力意义重大。^[16]在鼓励生物产业发展的第十一个五年规划中，产业发展的具体措施和重点发展领域的详细规定，对完善产业发展政策法规、增强产业创新能力、促进产业结构升级、加速产业化和产业集聚具有重大意义。^[17]随后发布了一系列产业化专项的通知，对每一细分产业专项的主要内容、如何实施以及具体要求和进度安排进行了规定，对产业支持重点领域和重点项目有了详细的规定，提出了项目审批依据，增加对产业的信贷支持，^[18]对生物产品和新医药技术产业的开发标准给出了明确的界定，提出了政策扶持该产业发展的具体目标，^[19]该领域还存在专门的咨询管理委员会，主要负责对该领域涉及的产业发展重大问题探讨解决方案，2009年进一步突出了生物产业的战略性地位，为服务生物产业发展提出了系统的、可操作的政策措施，为产业发展创造良好市场环境。^[20]生物产业产品国内需求较为稳定，出口比重低，在国际金融危机爆发后产业增速有所放缓，但相比较全国工业和高技术制造业来说增长依然较快，尤其是生物医药行业，该产业已经成为我国高技术制造业的重要新生增长力量，2010年《战略决定》中将该产业列为七个战略性新兴产业的一大组成部分，使得该领域的发展前景更加充满期待。^[21]

（四）高端装备制造产业

该产业也是《战略新兴产业发展“十二五”规划》四大支柱产业之一。从2006年开始，在一系列政策支持下，^[22]装备制造业迎来了快速发展期，至今，装备制造业已经形成了具有一定技术规模的产业体系，成为国家制造业中重要的支柱性产业。针对装备制造业还制定了很多关于关税、增值税等方面的税收优惠，针对进口装备税收优惠政策执行过程中的问题，对可以享受进口税收优惠的大型非公路矿用自卸车的类型进行明确，对关键零部件和原材料列出具体清单，为了培育装备制造业产品的交易市场，增加对高端技术装备的市场需求，我国也采取了一定的措施。装备制造业为其他各个行业提供了生产设备基础，因此该产业的发展受到其他产业产品需求的影响。2008年爆发的金融危机，经济增长出现滑坡，从而导致其他产业对该产业产品市场需求的急剧下降。为了进一步振兴该产业，国家通过实施多项重点建设工程和项目，布置重点工作任务，提高产业配套产品制造水平等方面予以扶持。^[23]强化发挥增值税和关税的优惠政策，鼓励使用国产首台（套）装备，支持产品认证等，这些措施旨在促进装备制造业的稳定发展；国家提出了装备制造业未来发展方向的要求，包括产业细分的产品和项目名称的详细目录，以及产品和项目的规格或等级。^[24]装备制造业的其他细分产业也制定了相应的规定，以促进产业发展。^[25]

我国装备制造业发展过程中存在一些问题，尤其是轨道交通（如动车、高铁）装备和建设出现了跃进式的发展，2009年我国装备制造业的规模远超越美国和日本，^[26]由此我国装备制造业规模已经做大，未来主要的目标是如何做强，向产业链的高端发展。2010年《战略决定》中将“高端”装备制造业作为七大产业的一大重要组成部分，也体现了这一方向性导向。(www.daowen.com)

（五）新能源产业

新能源主要包括风能、太阳能、地热能、生物质能、核能、氢能、乙醇以及潮汐能等非常规能源。其中风能、太阳能和生物质能产业发展已初具规模化水平，尤其是风能、太阳能光伏产业在近年呈爆发式发展。与之相对应，这些领域国家的扶持政策相对频繁，^[27]也很早就在政策中提及促进风电、太阳能等产业的发展。由于与传统能源成本相比明显处于劣势，国家对这些可再生能源相关企业给予企业所得税减免的优惠政策，对相关生产设备减免进口环节的关税和增值税，对相关产品给予补贴。补贴的关键领域是企业的R&D投资支出和生产性投资支出。补贴的常见方式为输入常规电网的新能源发电给予价格上的补贴，贷款利息给予财政补助等，缺乏新能源需求的财政补贴。偏重对风电、光电和生物质能的补贴，而对其他新能源补贴较少。

2009年是“预期”政策出台较为密集的一年，不过很多政策并未按预期颁布，但是很多地方政府的规划力度倒是走在中央政府之前，导致各地政府之间项目重复投资。以前的若干政策尽管提出要补贴扶持光伏应用市场的发展，但是到底要怎么补贴，如何扶持却没有一个标准。2009年首次制定了如何补贴光伏产业应用的具体措施，^[28]这对深受金融危机冲击的光伏产业来说无疑是最大的利好；但是这些政策法规中缺乏新能源产品认证以及质量、行业标准等，这对产业发展的规范化和市场化不利。风电、光伏产业在国家和地方政府的扶持中成长，而未来成长也寄希望于此。不过另一个方面也暗示着，将来一旦补贴停止，这些产业将面临更加不利的后果。尽管我国太阳能产业规模和风电装机能力已经位于世界第一，但是产业结构非常不合理，光伏产业形成“两头在外”（原材料进口，产品出口，中间加工在国内）的发展模式。风电成本尽管已经与传统发电成本持平，但是并网输送似乎是更大的问题，需要更多产业部门的协调发展。生物发电相关企业几乎全面亏损，其他能源产业发展相对更弱。自主研发技术薄弱，核心技术竞争力不强，产品市场无序竞争的瓶颈也将严重约束产业发展。面对这种现状，后续的政策提高了产业支持的门槛，开始规定一些行业准入条件。^[29]

（六）新材料产业

《战略决定》中新材料产业要大力发展新型功能材料，积极发展先进结构材料，提升高性能纤维及其复合材料的发展水平以及开展共性基础性材料的研究。^[30]2006年国家设立了特定资金，为了促进特定材料的产业化发展，特殊新型的钢材、合金等新结构型功能材料，为保护环境促进资源综合利用等的新型环保材料以及由多种材料经过物理或化学反应复合而成的复合新型材料的重大项目投资给予资金上的扶持。2007年，为了提高产业聚集度，形成产业规模化发展模式，依托国家高科技产业发展平台，尝试在多个城市建立新材料产业发展基地。根据各地区自然资源情况的不同，截至2009年底，初具规模性的产业基地已经多达八十八家。2006年政府将稀土技术攻关投资项目作为关键扶持领域，为稀土产业发展创造了良好的市场环境。^[31]目前稀土产业也形成了完整的工业体系，但是与发展速度和规模形成鲜明对比的是，该产业技术低端，产业结构不合理，行业恶性竞争等问题突出。2003年，国家提出扶持LED的系列工程以后，制定了很多政策以促进该种新材料产业的发展。^[32]从2008年开始组织高性能纤维复合材料高技术产业化专项。该领域的其他细分产业相关规定不多，发展还处于“概念”层面。新材料产业为其余六个产业提供了生产用原材料，是这些战略性新兴产业飞速发展的前提。该产业的很多扶持政策散见于其他产业政策之中，因而其他产业发展的利好政策会促进该产业的发展，而对其他产业的负面冲击也会更早更快地通过该产业表现出来。

（七）新能源汽车产业

从第十个五年计划以来，“863计划”中将新能源汽车^[33]作为专门的重点研究领域，提供专门的研发资金，提出了“三大整体车型”加上“三大关键系统零部件”的产业研发模式。^[34]2004年后新能源汽车产业更加得到重视，先后出台了优化汽车产业结构等政策措施，提出未来电动汽车保有量的发展目标，明确了六个电动车示范运营城市。2006年的新消费税给予新能源汽车一定的税收优惠。2007年对新能源汽车应该符合什么标准进行了界定，明确了新能源汽车的定义，并规定了新能源汽车生产企业资质、准入条件等行业准则。^[35]同年新能源汽车进入国家发改委鼓励的产业目录。^[36]2009年更是政策出台较为密集的一年，对新能源汽车的发展和政策扶持提到了前所未有的重要程度；安排100亿元支持新能源汽车和关键零部件的产业化；在13个城市开展试点；^[37]消费者购买新能源汽车时，可以依据与常规能源汽车的价差给予补助，并制定了可以获得补助的车型目录、补助标准等，要求地方政府对新能源汽车的配套设施、保养等给予补贴；^[38]随后推出“十城千辆”工程，并对补贴对象和标准进行了界定；2009年3月份，为带动各地方政府的积极配合，提出了2009—2011年的新能源汽车战略；^[39]政府对纯电动汽车的购置者，提供一次性6万元的定额补助。新能源汽车进行技术改造贷款发生的利息，给予200亿元的利息贴息补助；制定了新能源汽车产业的进入门槛；^[40]将发展电动汽车作为汽车制造企业的一项专项行动，组织企业共同发展；^[41]尽管政策规定对新能源汽车消费给予补贴，但是现有规定下，消费者很少能直接享受到这些补贴，更多是直接补贴给了汽车制造商。2009年政府选择了五个城市试行对消费者购买新能源汽车给予直接补贴，间接补贴的试点城市个数也从13个增加到了20个。2010年新能源汽车进入实质性扶持期，扩大购买补贴范围，增加一次性补贴幅度和试点城市，并明确将新能源汽车列入战略性新兴产业范围。2011年，使用新能源的车船免征车船税；出台了《国家“十二五”科学和技术发展规划》，提出要全面掌握核心技术，整车系统和关键零部件的产业化以及规模示范化；发展与之协调配套的智能电网；提高了节能汽车的补贴门槛以促进高科技研发投入和整车升级；^[42]进一步严格了新能源汽车企业及产品准入管理制度，把带有歧视性的地方政策法规予以废止以促进市场公平竞争，更是提出了全方位的销售底线，表明国家对推广新能源汽车的决心。^[43]

通过以上对七大新兴产业的政策盘点我们发现：

第一，不同产业受到国家政策扶持的时间有先有后，这也造成七大产业彼此之间发展不平衡，有的处于产业发展的初级阶段，正处于从概念到应用的阶段（如新能源汽车中的高效电池产业），有的已经具有一定的产业规模，而某些细分产业甚至已经出现阶段性的生产过剩（如部分新能源和新材料产业）。对那些已经具有产业规模的新兴产业来说，目前的发展也存在一个通病，即“高端产业、低端环节”，自主创新薄弱，政策实施有效性有待提高。

第二，因为扶持时间长短不同，不同产业政策的详略程度不同。有些产业政策法规相对系统具体，包括出台了一些行业准入和产品标准等政策（如新能源、节能环保等相关细分产业），新能源汽车产业相关政策还废除了一些带有地方保护的歧视性政策，这些政策对促进产业市场化竞争将起到重要作用；有些产业政策法规缺失，这些特定产业的政策措施体现在另外几大产业政策之中（如针对新材料产业的政策措施很少，大都体现在其他政策中）。总体来说，七大战略性新兴产业发展的决定虽然已经做出，但是相关政策如何实施，产业发展的具体条例、细则却推出得很慢，^[44]导致市场对政府进一步会出台何种政策以及政策将如何实施充满各种预期。

第三，政策针对性不强，措施不具体，产业结构不合理。地区之间七大新兴产业发展各自侧重。^[45]总体来说，多数省区几乎同时全面推出多个新兴产业，与国家七大战略性新兴产业一一呼应。地方政策为了获得“政策红利”并通过发展新兴产业取得未来竞争的先行优势，对七大产业提供了各种政策优惠。一些地方政府更是通过地方财政补贴、土地使用优惠、开发优先通道等措施打造新兴产业基地及新兴产业工业园区，甚至在国家具体产业规划迟迟不出的情况下先行出台。总体上来说，尤其在《战略决定》刚制定时，通过盘点各省份出台的关于战略性新兴产业指导性意见发现，各省在财政资金支持、融资支持、人才支持、税收优惠、体制支持等政策保障方面与《战略决定》中规定的层次以及内容大同小异，没有更为详细的政策措施和行动计划。在各地政府优惠政策的刺激下，新兴产业确实取得了一定的发展，但现行体制下，由于各地市场分割，导致各产业低水平重复建设严重，产业结构不合理，高端新兴产品无人涉足，而低端新兴产品却出现无序竞争。这种政府过多政策干预的行为是不是也给产业发展埋下了长期风险，目前未得可知。

第四，七大新兴产业发展程度存在地域差异。各地区七大产业发展程度不同。在战略性新兴产业发展较为成熟的江苏省，已形成多个产业基地，产业链相对完整并具有一定的规模，相关企业在国内市场中占据龙头地位，但是在其他省份，战略性新兴产业建设的盘子尽管已经大面积铺开，不过很多产业只是存在于新兴产业园区，只发挥了示范作用，很多都未达到产生经济效益的规模。

战略性新兴产业政策本身具有利好性质，尤其是对战略性新兴产业相关企业，但是该政策在金融危机时期提出，在此之前国家已经为促进经济尽快走出危机投入了4万亿资金刺激经济，出于财政能力的考虑，该政策将在多大程度上得到执行，以及政府的支持力度有多大，还存在很大的未知性。针对七大战略性新兴产业，国家发展和改革委员会的相关人员表明，“战略性新兴产业的发展需要巨大的资金投入，当前我国发展战略性新兴产业资金投入严重不足，财税政策引导社会投资，激励企业创新积极性的力度不够，多层次资本市场发育不完善。”七个产业自身发展的不平衡性，国家及各地政府政策的明细程度、支持力度、企业准入以及产品标准化程度等存在很大差异，从而政策不确定性影响可能在七个产业之间将存在显著差异。