在高新区的不同发展阶段，也应当同时推进治理模式改进和制度创新。同时，在高新区发展过程中，培育其阶段转换能力也十分重要，否则高新区就会长期处于某一阶段，发展停滞不前。

在高新区演进的不同阶段，政府应当何时介入和退出，并没有固定的模式。在高新区发展初期政府主要的作用是提供投资建设、立法保障、政策优惠；高新区发展中期政府主要是促进企业创新、经营和市场化运作；高新区发展后期政府更多的是提供社会化服务，帮助园区企业转型和产业优化升级。

政府是园区内外环境、政策机制的管理者，以社会经济发展为目标；大学和科研机构是园区技术和人才的提供者，以取得科研成果和培养人才为目标；高新技术企业是科研成果市场化、产业化的执行者，以利润最大化和持续发展为目标；三方的目标既有长期一致性也有短期内冲突矛盾的地方，如何将三方的目标协调、统一，是高新区蓬勃发展的关键。

创建期和成长期的高新区的集聚效应、扩散效应、经济带动效应往往不明显，主要是由于其正处于建设发展初期，功能尚不完善，此时，更需要政府、园区管理者、中介机构、大学及科研机构的通力合作。政府应当加强专业性服务和政策导向，高校及科研机构则应当更多地与市场接轨，根据市场需求进行不同类型的科学研究，为企业解困的同时也通过合作、交流使企业的自主创新能力得以提升。

由于高新技术产业高投入、高风险的特性，政府在其发展过程中起着非常重要的作用。因此，政府应当从多方面入手，尽快建立促进我国高新区发展的制度支持体系。具体包括以下几个方面：

（一）从政策驱动、要素驱动向创新驱动、技术驱动的发展路径转变

将高新区内企业是否拥有发明专利作为其享受特殊税收减免政策的判定标准，并对个人转让高新技术所得，采取一定的税收优惠政策，鼓励企业及科研人员研发创新的积极性。

将税收优惠的重点由直接生产环节向科技研发、技术攻关、市场开拓环节转移。受财力所限，政府不可能对高新技术产业的每个环节都给予财政支持，由表7．3可以看到，发达国家均在研发阶段采取税收优惠手段，因此我国也应当做相应的转变。此外，我国在今后高新区的发展过程中，应当加大对中小型企业的支持，尤其是处于创业初期的技术密集型中小企业，相较于成熟的大企业，这类企业更迫切需要政府的扶持与帮助。

表7．3 世界各国高新技术产业优惠政策的不同特点

资料来源：汪涛：《国外高新技术产业发展的税收支持及启示》，《生产力研究》2008年第12期。

对高新区提供财政和税收优惠政策支持的同时，应当适当转变财税优惠政策的支持方向，从以土地、财税优惠政策驱动的发展路径转变为创新驱动、技术驱动的发展路径。政府在减少传统资源供给的同时加大创新资源的供给，将政策重点放在对创新活动的支持上，通过制定相关政策对园区内的创新机制进行引导。如鼓励技术和管理参与企业利益分配、完善高新技术领域风险投资的政策法规、扶持中小企业和个人创新的奖励机制、鼓励大学生及留学归国人员创业、促进园区公共技术平台的建设、完善园区中介服务机构建设、健全保护知识产权的法律法规等，通过这些手段来激发园区的创新活力。

（二）鼓励差异化发展

随着我国高新区发展到一定阶段，政府应当通过制定相应的法律法规，对高新区内企业准入标准、园区竞争体系、园区创新机制等各方面问题建立较完善的体制体系。首先，政府应当对企业入园标准进行调整，对入园企业应当有一定的技术含量和创新能力要求，避免以往的一味追求园区规模和企业数量的做法，要实现真正意义上的创新企业集聚。其次，政府应当引导园区特色化发展，避免价值链低端的同质化恶性竞争，实现园区间的错位竞争，最终使园区的国际竞争力得以提高。(www.daowen.com)

根据前面的分析，可以看到现阶段我国高新区的发展总体来说是不均衡的，包括资源分布不均衡、发展不均衡，东、中、西部已经开始呈现差异化、层次化的发展态势，这主要是由于我国高新区的区位、经济基础、资源禀赋条件的不同所造成的。根据各地区高新区不同的发展特点，出台侧重点不同的政策，由政府从宏观布局上考量，促进高新区间的分工与协作，如综合实力较强的高新区鼓励其进行科研活动及技术攻关，从事附加值高的高端生产；综合实力较弱的高新区，则给予其一定的资金支持、技术支持，鼓励其与实力强的高新区进行合作，从事一些基础的加工、生产活动。通过高新技术产品研发、生产等环节的合理分工，形成一个互惠互利、发挥各地高新区比较优势的共同发展圈。

（三）加强专业服务和政策导向

针对园区内的产业发展状况，举办专业性较强的招聘会，积极引进海内外人才入园。增加园区内的培训服务，帮助高新区内技术人员知识更新。通过举办专业性较强的学术研讨会等多种形式，加强园区内企业与高校、科研机构的交流。园区管理机构应当积极促进园区内技术人才及生产要素的流动，这不仅有助于企业间的学习与互动，也有利于新技术、创新思维、管理经验、企业文化等的扩散与传播。

（四）完善市场服务体系、精简园区管理机构

园区应当适应市场要求建立完善的市场服务体系，最大限度地激发园区内各主体的创新积极性。建立适应高新技术产业发展需求的园区管理体制和运行机制，精简园区管理机构，简化办事程序和审批流程，部分功能交给相应的中介服务机构，减少不必要的部门设置。

（五）园区布局合理化

政府应当对园区的土地资源进行适当地调控，促进高新区土地的高效利用。政府应当对园区的布局、建筑密度、基础配套设施等出台相应的规定，避免过度建设和资源浪费。针对高新区规模不断扩大而导致园区内土地价格上涨的现象，应当完善相关体制，杜绝部分企业发展房地产代替发展高新技术的投机做法。

园区应当充分利用地理邻近性这一区位优势，利用园区内相关产业间的网络联系来进行生产项目分工协作安排，逐渐形成园区内专业化分工与协作的企业间有机联系。与此同时，园区应当鼓励区内大中型高科技企业与园区内小企业间的合作交流，通过产业链分工协作，促进产业内部中小型企业的技术进步。

（六）改善园区创新环境

此外，还应当改善园区内的创新文化环境，包括创新软环境和硬环境，如图7．5所示。硬环境主要是指区域的自然地理条件和基础设施条件；软环境则主要是指区域的社会经济、文化、政治、法律和社会服务环境。正是这些环境因素的结构差异，导致了我国高新区区域发展不均衡的现状。

图7．5 园区创新环境的构成要素
资料来源：陈家祥：《中国高新区功能创新研究》，科学出版社2009年版，第114页。

随着科技的发展，高新区对于基础设施等硬环境不断产生新的更高的要求，因此高新区的硬环境建设仍然较为重要，园区的基础设施建设应当始终处于不断完善的状态。同时，软环境也是决定高新区竞争优势的重要因素，尤其对许多处于创建期和成长期的高新区而言，政策及资金的倾斜决定着其竞争优势。只有把高新区的软环境和硬环境都建设好，才能不断提高高新区的综合竞争力，实现其可持续发展。