中国社科院工经所　史丹

2020年5月23日和7月21日，习近平总书记分别在全国政协十三届三次会议经济界委员联组会和企业家座谈会上指出，要逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局（以下简称“双循环”）。当前全球正处于百年未有大变局深刻影响之下，我国的国情国力和所面临的国际政治经济形势与改革开放初期相比，已发生较大的变化，在这样的历史条件下，提出“双循环”，既准确地判断世界经济发展大势，又准确地把握了我国当前与未来经济发展阶段转换存在的优势与劣势、面临的挑战与机遇。“双循环”是在新的国际环境下，进一步利用好国内国外“两个市场、两种资源”，坚持中华民族伟大复兴的战略目标所做出的重要决策，对我国未来经济发展具有重要意义。深入认识“双循环”背后的经济发展规律，明确双循环所要畅通的关键环节，制定畅通双循环的对策，是“于危机中谋新机，于变局中开新局”的重要途径。

无论是促进出口（满足外需），还是扩大内需，本质上都是促进供需对接。在改革开放初期，中国经济发展水平低，人均收入和包括劳动力、资源、环境在内的要素成本与发达国家相比都比较低，虽然具有吸收外资的比较优势，但是因本国消费能力弱，生产与消费的平衡需要外需支持，否则国内生产的大量产品就会缺少销路，产品生产无法循环，经济发展无法持续下去。从供给能力来看，改革开放初期，除了消费水平低外，我国的供给能力有限：日用消费品花色品样少，许多家电不能生产，生产装备和原材料供给不足，基本设施和公共产品严重落后。无论是居民消费需求，还是企业和政府消费需求，我们都不能充分满足，因此，经济发展的状况是“大进大出”：出口劳动密集型产口，进口高端消费品和技术密集型产品。为此，我国一直坚持实施扩大对外开放和鼓励出口的经济政策，发挥比较优势，积极加入世界经济体系，外资和外贸对我国经济增长的贡献一度高达60%以上。与此同时，世界各国也因中国经济的发展获得物美价廉的产品和服务。2008年国际金融危机之后，世界经济陷入衰退，贸易保护主义泛起，尤其美国，破坏世界经贸体系，对我国实施增加关税和限制技术输出等一系列措施。经过几十年的高速发展后，我国人均GDP由改革开放初期的不足一千美元上升到人均一万美元，经济总量跃居世界第二，形成了完整的工业生产体系，农业生产能力和服务业发展水平快速提高，外资与外贸对中国经济增长的贡献下降到30%，内需对经济增长的贡献上升到70%以上，外需虽然对中国经济发展仍然重要，但已不是主要贡献者。

中国是世界上人口最多的国家，市场潜力巨大。经过经济的快速发展及全面建成小康社会取得历史性成就后，中国国内需求不仅进一步扩大，而且会加快消费升级，在某些领域已达世界先进水平。以内需为主，满足人民群众日益增长的美好生活需求，一方面体现以人民为中心的发展理念，另一方面也顺应经济发展的基本规律，以需求为导向配置资源。中国地域广阔，一些省市的人口和市场规模相当于欧洲的一个国家，中国不同省市与地区的经济发展级差和地理等方面的差异构成了不同层次需求和消费周期，使得生产者具有更大的市场空间和调整余地。受国际金融危机和贸易保护主义影响，全球跨国投资增长下降，新冠肺炎疫情全球大流行，进一步打击了全球投资与消费。而中国趋于平稳的疫情和逐步恢复的市场潜力，稳定的政策环境和不断改善的营商环境，使得中国不仅具有保持“世界工厂”的条件，而且还正在成为全球消费增长中心。促进国内供给和需求有效对接是中国经济进入内需为主的发展阶段的客观需求。如果说，“两头在外”、扩大和利用外需的政策在改革开放初期阶段为中国和世界经济发展做出了重要历史贡献，那么实现国内需求为主的“双循环”，同样是顺应中国和世界经济发展阶段和格局的变化。

当前世界经济衰退，既有结构性问题，也有周期性问题。我国供给侧结构性改革初见成效，为我国经济平稳致远发展奠定了基础。在此基础上，加大需求引导，可有效地应对因新冠肺炎疫情引发的周期性问题。我国一方面坚持倡导经济全球化，反对贸易保护主义，一方面积极推动本国需求，对促进我国与世界经济发展，修复新冠肺炎对全球生产力的破坏具有重要作用。

改革开放初期，正值经济全球化快速发展，我国采取的市场和资源“两头在外”发展方式，加速了中国经济融入世界的步伐，推动了中国工业的快速发展，但同时也形成了我国一些关键技术、关键零部件、关键原材料对国外的依赖，缺乏民族品牌，对我国产业升级和产业安全形成较大的制约和威胁。造成缺乏关键技术和民族品牌的原因：一是基础性研究和技术创新投入不足；二是我国一些关键技术的用户因为担心承担使用过程的风险，越是关键技术、关键零部件，越是选择国外品牌、拒绝国产产品，导致我国创新产品缺乏市场培育，创新链不畅通。创新链是由知识创新、技术创新、产品创新、创新产品与技术运用等一系列活动及其主体组成，我国的技术来源，尤其是关键技术，许多是直接购买的。受全球贸易保护主义和欧美对华政策调整影响，我国通过购买海外专利、获得海外技术授权、并购国外科技公司等获得海外先进技术和技术研发资源的空间不断收窄。启动国内大循环，首先畅通产学研之间的联通，打通阻碍我国技术创新的市场障碍，构建有利于自主创新的创新链，加大我国基础性研究和技术创新的投入，面向企业和产业需求、整合科技力量，加大核心技术攻关力度，设立国家科技创新中心（或者实验室）和中试平台，为企业和产业提供先进的科技成果和技术解决方案。组织实施产业基础再造工程，通过创投基金、科创板、商业应用保险等金融手段，构建自主创新的容错机制，培育一批采用国产技术和设备的产业群，为国产新技术、新装备、新产品建立市场空间，给自主创新最后一公里铺路架桥。

国际金融危机以来，产业发展呈现本土化、区域化趋势，尤其是新冠肺炎全球大流行，全球产业链出现退缩和调整，直接关系到我国产业链的安全与稳定。一方面，部分发达国家推进新兴产业全球价值链回缩国内，打压我国高技术产业发展，强化限制向我国出口高端装备、核心零部件和高新技术转让，我国高技术产业和新兴产业从国外获得核心零部件和短板技术的阻力增大；另一方面，随着我国产业升级提速，要素成本攀高，劳动密集型产业国际竞争优势不断减弱，中低端环节出口订单流向他国，近年来，中美爆发贸易摩擦进一步加剧了产业向外转移态势。部分发达国家的打压与制约，以及发展中国家的竞争与争夺，在一定程度上正在割裂我国建立在全球产业分工基础上的产业链。链式发展是当今产业发展的基本形式，加强产业链薄弱环节建设、维护产业链安全是保持我国产业体系完整性和发挥竞争优势的重要途径。畅通内循环，要充分依托我国巨大市场及其需求层次的差异、国土幅员辽阔及区域经济发展水平的梯度，促进多层次的产需对接，调整产业布局，在经济水平较低、劳动力丰富的地区和中小城市，加快劳动密集产业发展，减缓劳动密集型产业向海外转移的步伐。与此同时，在经济发达、人力资源丰富的沿海地区和中心城市，加快发展科技型产业，加大力度攻关“卡脖子”技术，完善国内产业配套体系，建设进口关键设备与产品替代产业园，形成替代进口的技术储备、装备储备和产品储备，确保我国产业与产业链协调畅通，以防进口中断对我国经济发展造成损失。

全球产业分工网络是以大企业为中心、跨国公司为主导的分工网络。长期以来，我国制造企业以加工贸易为主，大多数制造企业经营规模、专业化协作和国际同行相比存在较大差距，缺乏促进供应链上下游企业深度合作的链主企业，我国企业之间比较细致、紧密的分工协作主要发生在产业集群中的中小企业之间，大企业与小企业之间的分工与协作关系较弱。这导致制造业供应链协同管理能力不强，供应链库存高、交货时间长、反应不灵敏，产能过剩矛盾突出。此外，在供应链上，存在对民营和中小企业的“歧视链”，民营和中小企业更多是面向国际市场，实现以内需为主的双循环，需要畅通大中小企业和不同所有制企业之间的合作关系，引导民营和中小企业加入国内供应链，一方面保证供应链的稳定，另一方面要为民营和中小企业发展创造国内市场空间。加受新冠肺炎疫情和贸易保护主义的影响，我国中小企业发展面临着较大的压力，一些企业停业或者关闭，直接影响我国就业形势。我国中小企业提供的就业岗位占全部就业的70%以上，保住小企业也就是保就业、保稳定，为此，政府要为中小企业持续稳定发展提供政策援助，同时，中小企业通过加入国内大循环，开辟新的市场和业务领域，可以减少国外订单下降或者退单带来的损失。(www.daowen.com)

以内需为主的“双循环”不是要关上国门，而是要更加积极地参与国际分工合作，将中国创新链、产业链、供应链有机嵌入全球创新链、产业链、供应链之中，让其成为全球创新链、产业链、供应链必不可少的组成部分，增强其不可替代性，稳住外贸外资基本盘，坚持进口与出口并重、利用外资和对外投资协调，增强国际国内两个市场、两种资源的黏合度。我国对外开放要由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，进一步完善投资和对外贸易管理体制，提升投资和贸易便利化水平，不断优化营商环境，利用“一带一路”倡议给我国对外开放带来的新机遇，促进资金、技术、人才、管理等生产要素与发展中国家，以及西方发达国家的交流与合作。

近年来，我国企业投资意愿下降，对我国经济增长和创新投资产生一定的负面影响。要通过推动生产要素供给制度和要素价格市场化改革，减轻我国营商成本、交易成本、物流成本，提高企业投资意愿，增加生产性消费：要完善土地供给制度，扩大土地要素市场化配置范围；加快完善资本要素市场，畅通资金流通；促进劳动力要素素质提升，引导劳动力合理流动；加快发展技术要素市场，鼓励科技人员流动和多点从业，并给予个人所得税的税收优惠。

着力打通阻碍生产、分配、流通、消费各个环节畅通的体制机制障碍，破解因资源配置不合理，在上述各个环节形成的“堰塞湖”和“断头路”，如，在生产环节，要畅通实体经济和中小企业的融资渠道，解决房地产和金融行业占据金融资源过多，而实体经济融资难的问题。在流通领域，解决港口、铁路、公路基础设施连接短板，形成无缝对接物流网络，降低物流运输成本。优化产业空间布局，进一步加强基础设施建设，畅通不同区域之间的要素流、商品流、信息流，促进经济循环。建设高水平的开发区、自贸区、自贸港、保税区，开创面向更多国家和地区的国际大循环。从制度、技术、规则上打通国内循环与国际循环相互融合、相互促进的痛点和堵点。强化我国在部分高端制造业领域的先发优势，拉动相关产品的输出，实现5G、高铁等相关制造业的国内外循环融合，带动5G等方面的中国投资、中国标准输出。

用政府采购以及购买服务等市场化的手段，撬动民间投资，引导龙头企业（或链主企业）盯紧重要链条和关键环节的研发，在关键环节、关键领域、关键产品逐步实现进口替代，向全球产业链高端环节攀升。要推动新工科教育的发展，为我国产业升级、增加国际竞争力储备人才。人才不足是我国制造业和中小企业存在的突出问题。要大力进行高等教育学科设置和人才培养制度改革，加大基础研究人才和工程科技人才的培养力度，对于关键技术领域的专业人才培养要设立高额国家奖学金和减免学费等制度，专业设置和人才培养要立足长远，不能急功近利、唯就业率论。

围绕重点产业链、龙头企业、平台公司、重大投资项目、若干超级工程，实施产业基础再造，筑牢产业根基。提前布局战略性新兴产业、新基建，推进大数据、互联网、人工智能、区块链等新技术与产业的深度融合，提高产业配套发展能力，构建以我国为中心的产业供应链生产组织网络，巩固传统产业链优势，促进新兴产业发展，提升国际循环的控制力和稳定性。抓住亚洲在此次疫情中恢复较快、技术链和产业链方面关联度较强的契机，积极调整国内外产业链布局，加强同东北亚、东南亚的区域合作，推进中日韩经济小循环，构建以亚洲国家为主、以我为中心的制造业供应产业链。强化国内外创新链、产业链、供应链的关联互动，不能主动关上大门、割断对外联系。

推动优势企业以核心技术、创新能力、自主知名品牌、标准制定、营销网络为依托，带动技术、标准、产品和服务“走出去”，拓展供应链协同的广度和深度，增强对全球供应链的整合能力，加快成为全球供应链的“链主”企业。鼓励有条件的企业通过参与跨国并购、股权资本合作等方式，获取境外先进技术、研发能力、品牌影响力和国际销售渠道，建立健全全球研发、生产和营销体系，提升企业国际化布局和运营能力。同时，充分发挥中小企业在供应链体系中的配套作用，鼓励其专、精、特、新发展，形成供应链体系中的隐形冠军，推动形成以“链主”企业为主导、中小企业相配套、高校科研机构与金融机构相协同的供应链生态。