随着我国汽车产业的发展，私人小汽车进入家庭越来越快，而如果通勤中大量使用小汽车，显然是城市交通无法承受的。在上海很多交通专家认为，上海城市交通没有能力适应小汽车的增长、上海城市交通没有必要适应城市小汽车的增长、上海城市交通不能够去适应小汽车的增长。^[2]

2002年发布的《上海市交通白皮书》就明确提出：“在路网扩容余地不大，公共交通欠发达，停车收费办法欠完善，道路拥挤、收费手段欠缺等因素的制约下，仍将控制机动车总量。”但“随着交通控制与管理能力的不断增强，对机动车的增长速度进行动态调整”，并制定了“近期控制拥有，远期控制使用”的政策。

1986年起上海交管部门对私人车辆实施专用号段管理，并对号牌发放实施总量控制。1994年开始，对私家车牌照采取有低价、不公开拍卖的市场化分配手段。1998年初，为刺激沪产轿车销售，上海推出针对沪产轿车的私家牌照，2万元起拍，只能用于购买沪产轿车，而购买非沪产车，则10万元起价参与竞拍。

2000年实行国产小汽车上牌额度无低价、公共拍卖政策。上海现行的车牌拍卖政策就是从2000年开始的。从2007年1月开始，上海市对汽车牌照拍卖的具体拍卖方法，又进行了重大调整。随着上海居民经济收入不断增长，对小汽车拥有和使用愿望在增强，致使牌照拍卖价格持续增长。上海已成为世界上车辆拥有成本较高的城市之一（表5.11）。

表5.11　2002—2013年上海私车牌照拍卖情况

资料来源：李佳佳《上海汽车牌照拍卖的机制分析》，《商》，2014年23期，110页。(www.daowen.com)

私人小汽车牌照拍卖政策有利于控制小汽车增长速度，使上海小汽车的拥有量远远低于北京，并且增加了财政收入和交通设施建设资金（图5.4）。

图5.4　上海市私人小汽车增长情况

资料来源：潘海啸等《城市形态对居民出行的影响》，《城市交通》2009年6期，29页。

上海对私人小汽车发展的政策已逐步从拥有控制转变为使用控制。就是根据不同区域、不同时段以及交通流分布和交通拥挤度，采取不同的需求管理措施。使用控制政策主要包括车辆出行时空限制、停车收费、拥挤收费以及免费停车换乘。从2006年起上海开始执行在国内最严格的停车管理和收费政策。