文化大革命后，直到1992年之前，政府住房政策重在解困，即解决住房困难户。1981—1984年，解决了12.7万户人均居住面积在2平方米以下特别困难户。1988年，1.52万户人均居住面积在2平方米以下特困户的解困工作全部完成。1992年，全部完成3.18万户人均居住面积在2.5平方米以下特困户的解困工作。从1996年起，上海每年计划解决1.5万户人均居住4平方米以下的困难户，将其列入当年度政府重点实事项目。到1999年12月29日，全市共解决人均居住4平方米以下困难户72135户，提前一年完成住房解困任务。

从20世纪80年代中期起，在住房制度市场化改革的同时，上海推出了改善居住困难户的“安居房”和面向中低收入者的“平价房”。前者土地由政府免费划拨，资金由政府、单位、个人共同承担，后者土地也是划拨，微利销售。

“十一五”期间，上海基本建设成廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、动迁安置房“四位一体”的住房保障体系（表5.6）。(www.daowen.com)

表5.6　上海市社会住宅政策发展阶段及节点分析

资料来源：陈治军、邹林芳《制度变迁下上海社会住宅政策的发展阶段研究》，《上海城市规划》2015年1期，104页。