社区服务是社区最基本、最重要的功能。从广义来说，社区服务始于20世纪50年代新中国成立初期，如当时许多里弄建立的托儿站、缝纫组、洗衣组等。这些服务时断时续地发展着。因而从一定意义上说，社区服务并不是改革开放的产物。只不过在改革开放以后，为了解决现实问题，以新的概念获得了政府及全社会的青睐。^[1]

20世纪80年代初期，上海一些街道建立了孤老服务站、精神病工疗站、伤残儿童寄托所等组织。80年代中后期以后，出现“社区服务队”“群众生活服务社”等新型社区组织，承担单位转制后留给社区的大量事务。1986年，民政部提出开展社区服务，上海着手组建市、区、街道、居委会四个层次一条龙的社区福利服务网络。

自1992年起，社区服务连续多年被列入上海市政府实事项目，使上海社区服务获得前所未有的发展机遇。第一，服务对象方面，从原来的特殊困难人员扩展到全社区的居民和单位；第二，服务项目方面，由原先零星单项的服务，转变为系列化、网络化服务；第三，资金来源方面，由原先单一的国家行政性拨款，转变为国家、街道事业单位、社区内其他社会组织以及社会基金等多渠道筹措；第四，组织形式方面，在街道成立专职部门和协调机构，实行专业工作者和志愿者共同协作的活动方式。^[2]

1989年，在当时的卢湾区打浦桥街道成立了全市第一个社区服务中心。1996年2月，罗山市民会馆开放运营，开创了非政府组织与政府合作、政府购买公共服务的范例——罗山市民会馆是上海YMCA这个具有悠久历史的社会服务机构接受浦东政府委托，利用国有资产建立的新型社区服务中心。1997年，上海市社区服务中心正式成立。1999年，在全市范围内建设由一个市级中心、16个区级中心、100多个街道中心为节点的社区服务热线网络。2000年，街道普遍建立了社区服务中心，基本形成了市级服务中心——区级服务中心——街道社区服务中心网络。社区服务内容日益丰富，在改善居民生活、扩大就业机会、建立社会保障社会化服务体系方面发挥了很大作用。

2006年起，上海推进社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化中心建设，以解决基层公共服务问题。2007年发布《关于完善社区服务促进社区建设实施意见》，在社区服务、社区管理和民主参与三个方面提出了明确要求，体现了服务、管理和参与三者的统一。

1995年上海率先在全国开展社区建设，重点是推动“三级管理和四级网络”，优化基层政权组织的社会管理和服务功能。1996年《中共上海市委、上海市人民政府关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》中，提出五个方面的政策措施，即理顺条块管理体制、建立综合执法队伍、调整人员编制、完善财力机制和保障居委会办公用房及公建设施配套。

2005年，上海市政府下发《扩大社区建设试点工作指导要求》，街道办事处被要求从经济为中心转向社区建设。为此，在街道考核标准上逐步降低招商引资及经济指标方面的权重，使街道办事处“从直接承担经济创收事务转向社区管理和服务”。

以街道为主动员全社会参与。为了实现社区资源的整合统筹，上海在街道层面建立了各种各样的社区联席会议机制。2006年市民政局发布了《上海市社区代表会议实施办法》《上海市社区委员会章程》。2007年上海市政府出台《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》，提出建立社区委员会作为社区共治平台。社区代表会议是在社区党工委领导下，由社区内各方代表参加，对社区社会性、公益性、群众性的重大事项进行协商共治的会议制度。社区委员会是社区代表会议闭会期间的常设机构，对社会性、公益性、群众性的社区事务履行议事、协商、评议、监督职能。社区委员会还设置若干专业委员会。2011年上海市社区工作会议首次明确，社区治理结构由社区街道层面开展共治与社区居委会层面开展自治相结合。

在街道、乡镇层面探索设立社区发展基金会。2015年，上海鼓励全市各街道或镇成立社区基金会，聚集社区资源，发展社区服务，促进社区参与（表3.3）。(www.daowen.com)

表3.3　上海社区基金会一览

续表

资料来源：杨雄、周海旺《上海社会发展报告（2016）》，社会科学文献出版社，2016年，228—229页。

在居委会层面上突出自治能力建设，成立矛盾协调会、听证会和政务评议会，推动居民实现自我管理、自我教育、自我服务，切实推进基层民主建设。协调会主要由居委会主任、居委会人民调解委员会主任及有关小区工作人员组成，对涉及小区成员间公益性、社会性事务以及一般矛盾、利益冲突协商解决。必要时居民区党组织负责人、小区民警、街道办事处司法机构人员也可参加。听证会是指政府有关部门或居委会在小区实施项目或涉及居民切身利益重大事项时，由居委会组织部分小区成员代表召开会议，广泛讨论，并提出具体意见。评议会是指居委会组织小区成员代表对相关政府部门派驻机构以及物业、居民事务工作站工作进行考核评议。

1999年，上海浦东新区开展居委会直接选举试点。同年，上海市人大决定，从2000年开始在全市范围内逐步展开居委会直接选举。2012年，上海市居委会直接选举比例已经上升到97%。

在基层实践基础上，上海总结提炼出了“以响应居民需求为目标、以社区为服务平台，以社会组织为服务载体，以社会工作为服务手段”的三社联动机制。2002年中共上海市委出台了《关于进一步推进本市民间组织参与社区建设和管理的意见》，提出“将民间组织作为社区建设的重要组织载体”，加快“社团进社区”的步伐。2007年，市政府出台了《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》，提出“培育发展民间社区公益性组织”。2009年，市政府出台了《关于鼓励本市公益性社会组织参与社区民生服务的指导意见》，明确给予社区公益性社会组织包括房租补贴、公用事业收费优惠等13类扶持措施，鼓励社会优秀人才和合格的社会工作者投身公益性社会组织，鼓励公益性社会组织从业人员参加社会工作职业资质考试。

1988年，上海进行创建文明小区试点。1989年上海开展创建文明社区活动，以曹杨新村街道和武定路街道作为试点。在1991年召开的上海市精神文明建设活动工作会议上，提出“积极推进创建文明社区活动，加快文明城市建设步伐”。同年中共上海市委进一步明确提出“积极创建社会安定、环境优美、生活方便、文化体育生活健康丰富的文明社区”，并列入上海市政府为民办实事项目。上海还把社区建设和管理与精神文明建设结合起来，颁布了《关于上海市文明社区创建管理的暂行规定》，建立社区精神文明共建委员会，培养社区居民对公共利益、公益事业的认同和参与，形成新型社区人际关系。1997年制定并发布了《关于上海市文明社区创建管理的规定》。

为了保证社区建设的顺利进行，充分发挥党组织在社区建设中的特殊作用，中共上海市委在1997年《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》中提出：“社区党建工作是以街道党工委和居民区党支部为主体的，由街道辖区内各机关、企业、事业单位基层组织共同参与的区域性党建工作。”1999年《关于进一步推进社区党的建设工作的意见（试行）》，首次提出要扩大党的工作覆盖面，切实提高党领导社区工作的能力。2004年，上海市委通过《中共上海市委关于加强社区党建和社区工作的意见》，2005年下发《关于进一步加强区域性大党建工作的若干意见》，提高党领导社会的能力，做实党的执政基础。