新中国成立初期，上海实行两级政府、两级管理，但由于以条为主的管理体制日益强化，致使区虽为一级政府，但管理职能逐步弱化。

20世纪80年代，市区开始第一轮明责分权。1985年市有关部门向区下放了包括小学校舍维修、支弄小巷修建、绿化、环境保洁等方面的事权。1986—1987年，各区开始与市实行收支挂钩、总额分成的财政包干，形成了区级财政的雏形。1988年，市政府又在更大范围内向区下放事权，内容涉及计划、外经贸、城市建设、商业、集体工业、工商、物价管理等方面。通过这一轮明责分权，上海两级政府、两级管理的格局逐步形成。

1992年起，上海开始第二轮明责分权，涉及财政税收、城市建设、环境保护、外经外贸、劳动管理、人事编制、商业管理、价格管理八个方面的事权。其中，500万美元以下的引进外资审批权、建设权，以及发展第三产业的一些审批权也下放到区县。

1995年，按照事权与财权相统一、建设与管理相统一、局部与全局相统一、放权与转制相统一、下放财权与加强审计相统一的原则，市政府先后两次较大规模扩大区县政府在利用外资、项目审批、城市规划、资金融通等方面的管理权限，进一步与区县政府明责分权。

（1）下放部分外商投资项目行政审批权。一是将投资在1000万美元以下外商投资限制类项目的可行性报告、合同、章程的审批权下放各区县；二是将总投资在3000万美元以下、位于市级工业区内的外商投资鼓励类项目（除港口项目外）建议书、可行性报告、合同、章程的审批权下放区县；三是按照“谁审批、谁负责”的原则，委托各区向由区县批准的外商投资项目发放批准证书，并实行属地化管理，由发证区县承担外商投资企业的管理责任；四是将来料来图加工、来料装配业务的审批权下放各区县。

（2）下放城区规划和公共事务管理权。上海采取一事一议方式，将原来的由政府及其规划管理部门行使的部分规划管理权委托给区政府和区规划部门。适当划小全市重要地区和道路的范围，委托区县编制本地区道路建设详细规划，审批部分重要道路和地区范围内的建设项目及部分18层以上建筑的设计方案。市有关部门对区规划部门依法行政、城市规划实施等工作进行考核，对有关业务工作加强服务、协调、指导和检查。此外，上海按照管理和养护、管理和施工分离原则，将环卫清扫、绿化养护、房屋维修、物业管理、路政维护等公用事业行政管理职能转入区县有关职能部门；养护和施工职能由专业公司承担。

（3）委托区县行使辖区内国有资产管理权。从1993年起，各区县国有资产管理部门接受市国有资产管理部门委托，按照国家和上海有关国有资产管理法律、法规和政策，统一管理区域内国有资产，代行占有、使用、处分、收益等四项权能，并统一向所辖企业征收国有资产经营收益；市国资委对区县国有资产保值、增值情况进行考核，并具有对区县国有资产收益的调度权。

（4）鼓励区县参与市区危棚简屋改造。对参与改造的区县所属房地产开发公司免收土地使用费；对危棚简屋拆迁量在300户以上的地块，市房地局在核实情况后，委托各区办理土地使用和拆迁安置手续；允许各区县按规划管理规定，在不降低环境总体质量的前提下适当提高改建房的容积率。

（5）增强区县财力和投融资能力。一是从1995年起，市财政对吸纳市属企业的市郊各区县，以企业动迁前一年区县上缴的增值税和所得税为基数，将新增增值税的25%和所得税的50%返还给区县；二是从1996年开始，以1995年上缴指标为基数，将投资额500万美元以上“三资”企业缴纳的增值税和所得税中超基数30%的部分返还区县；三是参照全市平均土地级差标准因素，将市级土地使用税增量的50%分配给各区；四是对各区每年个人所得税收入超基数50%的部分，由市财政按照各区居住人口中在职职工人数占全市居住人口中在职职工总人数的比例分配给各区，同时将个人所得税由企业所在地征管改为由职工居住地征管；五是参照人口导入因素，将各区县上缴的公用事业附加收入超过5.5亿元基数部分的30%返还给各区县，将5.5亿元的50%返还给各区县包干使用，专项用于城市维护；六是将区属企业缴纳的排污费和其他相关收入留给各区县，在市环保管理部门监督下安排使用。

与此同时，按照责权利相一致、管理与服务相统一，转制与机构改革相配套的原则，上海积极推动区县政府适当向街道和乡镇、社区放权，充分发挥街道、社区和乡镇在城市建设和管理中的作用。

历经几十年社会变迁，我国城市面貌发生了翻天覆地的变化，但街道办事处作为城市基层政府派出机关的性质未曾改变。不过，自1954年街道办事处体制确立以来，特别是随着改革开放的深入以及由计划经济体制向市场经济体制转换、社会结构转型、城市大规模建设和改造，城市管理事务剧增，功能加重，迫切要求城市管理重心下移。

1986年上海制定《上海市街道办事处工作试行条例》，并于1987年3月正式实行。在此条例中，街道办事处的性质虽然还是区人民政府的派出机构，但已经可以“行使基层政权的部分权力”。街道办事处主要工作对象除居民以外，还可以对辖区内的机关、工厂、商店、学校等企事业单位有关地区性、社会性的工作进行行政管理的督促、检查，对“五所、一场、一院”进行督促、检查、协调。

1995年起，上海在10个区的10个街道开始两级政府、三级管理试点工作。1996年3月，在前期开展加强基层政权建设、社区建设调研基础上，上海召开“城区工作会议”，发布了《关于进一步完善市与区两级政府、三级管理体制政策意见》，在街道、居委会机构编制、财力支配、小区公建配套等方面，制定了相应的政策措施：（1）调整街道、居委会机构编制和体制；（2）加强街道、居委会财力：包括税收返还、转移支付、专项经费等；（3）提高居委会工作人员收入，同时提高居委会的办公经费标准，配备专职干部，聘用人员；（4）落实街道、居委会办公用房；（5）强化社区服务；（6）街道一级政府实现政企职能分离：一是建立各类专业性服务公司，二是对街道所属企业实行改制；（7）居委会与自办三产经营脱钩；（8）广泛动员社会力量共同参与社区建设和管理，成立社区事务协商和议事机构，如社区党建联席会、社区精神文明共建委员会，积极培育群众性社会团体，建立社区志愿者协会，开展居民自助、互助和他助活动（图1.4）。(www.daowen.com)

图1.4　20世纪90年代后半期上海的街道管理体制

2000年4月，上海制定《关于进一步完善“两级政府、三级管理体制的若干意见》，进一步明确“两级政府，三级管理、四级网络”，将居民委员会组织纳入城市管理体制。

2014年，上海市委将创新社会治理、加强基层建设列为“一号课题”，在大调研基础上发布了1+6系列文件。其中的“1”是指《中共上海市委上海市政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》；“6”是指涉及街道体制改革、居民区治理体系完善、村级治理体系完善、网格化管理、社会力量参与、小区工作者的6个配套文件。

（1）社区党工委改名为街道党工委。“上海原社区（街道）党工委更名为街道党工委，作为区委派出机关，在地区社会治理中发挥领导核心作用。街道办事处作为区政府派出机关，依法行使相应的政府服务和管理职能。”新建“社区党委”，负责区域化党建。

（2）取消街道招商引资职能，对街道职能重新定义。“取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，街道经费支出由区政府全额保障，推动街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。”“街道主要履行加强党的建设、统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导基层自治、维护社区平安的职能。”与从前相比，改革后增加了“党的建设”“统筹社区发展”的内容，将“协调社区资源”改为“动员社会参与”，将“指导自治组织”改为“指导基层自治”，将“维护社会稳定”改为“维护社区平安”。

（3）理顺条块关系。“按照权责一致原则，科学界定条块职责。坚持重心下移、资源下沉、权力下放。”房管所、城市监督管理局（城管）、市容监督管理局、食品安全卫生局等执法部门直接下沉到街道，在每个街道建立办事处，如房屋管理办公室、城市市容管理办公室。它们属于街道管辖，可以向这些办事处派任务，即街道在某种程度上拥有了执法权。另外“赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道规划参与权和综合管理权，赋予街道对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权，强化对街道考评职能部门派出机构结果的应用。实行市、区职能部门职责下沉街道的准入制度。”

（4）优化机构设置。“按照精简、统一、高效原则，着眼于面向基层、面向群众、优化服务，积极推进街道党工委、办事处内设机构的职能整合和功能优化。按照街道职能定位和创新体制的要求，街道党政内设机构按“6+2”模式设置。”即统一设置6个办公室，另可根据需要再设两个工作机构，促进了机构归并和人员精简。

（5）加强中心建设。“继续优化社区事务受理服务中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心的基本公共服务功能，进一步建立完善城市网格化综合管理中心、社区党建服务中心（原社区党员服务中心更名为社区党建服务中心）和社区综治中心。”“各中心是街道履行‘公共服务、公共管理、公共安全’基本职责的载体，服务群众的窗口，推进社区共治自治的平台。”

表1.19　上海市部分区县“6+2”设置方案

资料来源：杨雄、周海旺《上海社会发展报告（2016）》，社会科学文献出版社，2016年，40页。

2016年上海市重新修订了《上海市街道办事处条例》，依法明确了街道所应承担的九大公共职责，指导基层居民区自治和社区共治成为街道的主要职责。

从市政府高度集权到市区分工，再到二级政府、二级管理，两级政府、三级管理，二级政府、三级管理、四级网络，城市权力不断由市向区、由区向街居转移，从而构建了城市分级治理体制。