上海的政府机关，是在接管和改造旧上海的政府机关和职能基础上建立起来的。建国初期随着政治经济形势的不断发展，政府机关不断调整其组织机构和职能，以适应新形势的需要。^[2]1949年5月28日，上海市人民政府宣告成立。1952年进行整编。1955年，市人民政府改为人民委员会（表1.14）。

表1.14　上海市人民政府机构设置

资料来源：郭圣莉、刘晓亮《转型社会的制度变革：上海城市管理与社区治理体制构建》，华东理工大学出版社，2013年，36页。

1950年6月，上海市各区人民政府成立。1950年7月，全国第一次民政工作会议认为大城市在市人民政府的集中领导下，需要设立区一级政权机关。

1950年11月3日，政务院第57次政务会议通过《大城市区各级人民代表会议组织通则》和《大城市区人民政府组织通则》，规定了市及市辖区人民政府的产生办法、机构和职权。1954年9月，中华人民共和国第一届人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，其中第五十三条规定：“直辖市和较大的市分为区”；第五十六条正式使用了“市辖区”这一概念，给予市辖区相当于县一级行政区划单位的地位，设人民代表大会和人民委员会。同年9月21日，第一届人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》对地方各级人民政府，包括市辖区人民政府的产生、职权等也作了规定。市辖区和区人民政府的设置从此有了宪法依据。

关于市辖区的职权，1950年11月3日，政务院第五十七次政务会议通过的《大城市区人民政府组织通则》规定：（1）执行市人民政府的决议和命令；（2）实施区人民代表大会通过并经市人民政府批准的决议案；（3）统一领导区人民政府各部门的工作；（4）根据市人民政府有关局、处的业务批示，监督与协助或指导各局、处在本区内各分支机关的工作；（5）向市人民政府反映市人民的意见和要求，并提出兴革意见（表1.15）。

表1.15　区级政府的组织编制

资料来源：郭圣莉、刘晓亮《转型社会的制度变革：上海城市管理与社区治理体制构建》，华东理工大学出版社，2013年，32—33页。(www.daowen.com)

1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，不再单列市辖区人民政府的职权，而是以相当于县级人民政府被包括蕴涵在统一规定的县级以上地方各级人民政府的职权之中。不过城区政府名义上是一级政府，但不具有相应权限，权力集中于市政府及其职能部门手中，重条条、轻块块，使城区政府难以履行其职责。

1951年，上海市在原有冬防办事处组织基础上，设置区人民政府派出人员办事处。1952年6月，上海市人民政府公布了《上海市市区设置区人民政府办事处试行方案》（草案），明确规定了区人民政府办事处（也称街道办事处），为区人民政府的派出机构，不是一级政府，但它应当在区人民政府的领导下，联系群众，以所在地区的居民为主要工作对象，并完成区人民政府下达的各项任务。同年9月，全市范围内共设立了这样的办事处135个，管辖人口最多的达到5万余人，一般为3.6万人，最少为2万余人^[3]（表1.16）。

表1.16　区政府办事处的组织设置

资料来源：郭圣莉、刘晓亮《转型社会的制度变革：上海城市管理与社区治理体制构建》，华东理工大学出版社，2013年，36页。

1951年6月，上海在里弄正式成立居民委员会组织。《城市居民委员会组织条例》规定，街道办事处之下，每100～600户设居民委员会，为群众自治组织（表1.17）。

表1.17　居民委员会的组织设置

资料来源：郭圣莉、刘晓亮《转型社会的制度变革：上海城市管理与社区治理体制构建》，华东理工大学出版社，2013年，36页。