1949年以后，上海被定为直辖市，由中央政府直接管理，政府的权力空间变得非常有限。改革开放以后，上海在利用外资、引进技术、对外贸易、劳务输出等方面开始争取到一些自主权。

1979年起，中央将外贸经营权下放到地方政府，上海率先建立第一个地方外贸公司——上海市对外贸易总公司。1981年，上海市对外贸易总公司从市外贸局分离出来，成为独立自主、自负盈亏的经济实体。

1982年，在第五届全国人民代表大会第五次会议上通过的《关于第六个五年计划的报告》中，中央提出要给上海、天津等沿海城市更多的自主权，使它们能够利用自己的优势，在引进和消化技术、利用外资、改造老企业和开拓国际市场等方面，发挥更大的主动性和积极性。

1983年4月，国务院批转《关于上海发展对外经济贸易工作几个问题的请示》，批准扩大上海在利用外资、引进技术、对外贸易、劳务输出等方面的自主权，同意上海“六五”计划的后三年使用10亿美元外汇引进技术、加快中小企业技术改造，授权100万元以下的引进项目自行审批。^[13]

上海初期的改革开放是在对中央承诺“三个保证”和“三项改革”的条件下实施的。“三个保证”是：保证坚持社会主义方向、保证服从国家的宏观调控、保证每年超额完成财政上缴；“三项改革”是：自费改革、自主改革、率先改革。

在原有的中央与地方关系构架中，无论是财力空间还是权力空间，留给上海政府以推动改革的都很不充裕。^[14]1984年时任上海市市长汪道涵起草了加速上海发展的计划书，加大了与中央进行谈判的力度。从1984年起，上海开始享受与广东、福建相同的优惠政策，内容包括提高上海地方财政的收入比例、外汇分成等。

1984年5月，中共中央、国务院决定进一步开放沿海港口城市，执行优惠政策和措施，包括放宽利用外资建设项目的审批权限、增加外汇使用额度和外汇贷款、积极支持利用外资及引进先进技术改造老企业、对中外合资和合作经营企业及外商独资企业给予若干优惠待遇、逐步兴办经济技术开发区。经济技术开发区内，利用外资项目的审批权限，大体上比照经济特区的规定执行。上海成为14个沿海开放城市之一，对外商直接投资项目的审批权限从1000万美元提高到3000万美元。

1986年8月，国务院批准上海采取自借自还方式，扩大利用外资，以加强城市基础设施建设，加快工业技术改造，增强出口创汇能力，发展第三产业和旅游业。第一批利用外资规模32亿元，其中14亿美元用于城市基础设施建设，13亿美元用于工业技术改造，5亿美元用于第三产业和旅游业，此项政策被称为“94”专项。

早在1984年12月《关于上海经济发展战略的汇报提纲》中，上海就已经向中央提出开发浦东的问题。1986年10月，国务院在批复《上海市城市总体规划方案》时指出：当前特别要注意有计划地建设和改造浦东地区，使浦东成为现代化的新区。为落实国务院的批示，上海于1987年7月成立开发浦东联合咨询小组。1988年，召开浦东新区开发国际研讨会。此后，上海成立了浦东新区开发领导小组。

1990年初，时任中共上海市委书记、市长朱镕基向在沪的邓小平提出开发开放浦东的战略设想，得到重视和支持。上海正式向党中央、国务院提交《关于开发浦东的请示报告》。3月底到4月初，时任国务院副总理姚依林到上海进行浦东开发问题的专题调研，形成了《关于开发和开放浦东几个问题的汇报提纲》上报国务院。1990年4月，时任国务院总理李鹏在沪正式宣布“中共中央、国务院同意上海市加快浦东地区的开发，在浦东实行经济开发区和某些经济特区的政策”，并强调“这是我们为深化改革、扩大开放作出的又一重大部署”。

为加快浦东开发开放，中央政府先后于1990年、1992年、1995年三次比较集中地赋予其一系列扩大对外开放的特殊政策。

1990年，中央给予浦东开发10项优惠政策、65亿元启动贷款，包括允许外商投资能源基础项目，兴办第三产业，增设外资银行开展外币存贷、进出口结算、外汇担保等业务，从事转口贸易，成片承包开发土地等。

1992年，扩大浦东新区部分项目审批权，允许外国企业在浦东新区开办百货商店、超级商场等第三产业；允许外资在整个上海范围内开办银行、财务公司、保险公司等金融机构；允许上海设立证券交易所，开展人民币股票和B种股票交易；在外高桥设立中国开放度最大的保税区，实行免关税、免许可证、允许设立国际贸易机构等特别优惠政策；在浦东新区兴办生产性项目、非生产性项目；并在企业自营出口业务等方面，给予上海更大的自主审批权。增加资金筹措渠道：（1）允许上海每年发行5亿元浦东建设债卷；（2）在原定每年给上海1亿美元外汇贷款的基础上，每年再增加2亿美元的优惠利率贷款；（3）允许上海在原定额度外每年再发行1亿元股票，为浦东开发筹资；（4）允许上海每年发行1亿美元B种股票；（5）在原定每年国家支持2亿元拨款的基础上，从1992年开始每年再增加1亿元拨款。

1995年，又赋予浦东一系列新的优惠政策，主要涉及财政税收和资金、扩大市场开放度和准入度以及扩大审批权限等三个方面。具体内容包括：经外经贸部批准的有进出口经营权的年出口额在1亿美元以上的外贸企业、出口额在2000万美元以上的自营生产企业，可以在浦东新区设立子公司，授权上海市审批；允许在浦东新区选择有代表性的国家和地区，试办3～4家中外合资的外贸企业；外高桥保税区内可以开展除零售业务以外的保税性质的商业经营活动，并逐步扩大服务贸易；一旦中央政府同意外资银行经营人民币业务，将允许首先在浦东试点，进入浦东的个别外资银行将获得优先权；在具备条件以后，经中国人民银行审批，在陆家嘴注册的外资金融机构可以在浦西和外高桥保税区内设立分支机构；可以在浦东新区再设立若干家外资和中外合资保险机构。

中央政府先后批准在浦东建设陆家嘴金融贸易区、外高桥保税区、金桥出口加工区、张江高科技园区、洋山保税港区、浦东机场综合保税区等功能各异的国家级开发区，把一系列国家级的重大项目放在浦东。

分权和权力下放大多集中在经济领域，但在中国特定体制背景下，却具有深刻的政治含义。财政权力下放直接影响到地方政府行为和中央与地方关系。而且，权力下放也不仅局限于经济方面，立法权下放和地方立法权扩大也是政治发展的一个重要侧面。上海在地方立法实践中创下了多项全国第一。在政治权力下放方面，最主要是通过干部管理制度改革实行了一定程度的人事权力下放。^[15]

特别需要指出的是，上海的改革开放，中央始终予以坚定的政治支持和指导。^[16]党的十四大报告提出：“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。”党的十五大报告明确：“进一步办好经济特区、上海浦东新区。鼓励这些地区在体制创新、产业升级、扩大开放等方面继续走在前面，发挥对全国的示范、辐射、带动作用。”党的十六大提出：“鼓励经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列。”党的十七大报告提出：“更好发挥经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放和自主创新中的作用。”党的十八大提出：“加快实施自由贸易区战略。”党的十九大提出：“赋予自由贸易试验区更大改革自主权”“探索建设自由贸易港”。

2016年，中国“十三五”规划纲要在第十二届全国人民代表大会第四次会议上经表决通过，本次规划中，涉及上海的内容有近20处，“四个中心”目标也是第一次进入国家规划。(www.daowen.com)

【注释】

[1]张仲礼《近代上海城市研究（1840—1949）》，上海人民出版社，2014年，11页。

[2]同上，468页。

[3]郑祖安《二、三十年代上海市政府横向关系初探》，《学术月刊》1994年3期，62页。

[4]周武《上海学（第一辑）》，上海人民出版社，2015年，15页。

[5]周振华、洪民荣《上海改革开放40年大事研究》（卷一），格致出版社，2018年，14页。

[6]杨小佛等《上海—香港财政税收比较》，《学术季刊》1990年1期，69页。

[7]康燕《解读上海》，上海人民出版社，2001年，131页。

[8]全国政协文史和学习委员会《十四个沿海城市开放纪实（上海卷）》，中国文史出版社，2015年，29页。

[9]周振华等《上海：城市嬗变及展望》（上），格致出版社，2010年，36—37页。

[10]忻平等《上海城市发展与市民精神》，社会科学文献出版社，2013年，143页。

[11]同上，144页。

[12]周振华等《上海：城市嬗变及展望》（上），格致出版社，2010年，22页。

[13]全国政协文史和学习委员会《十四个沿海城市开放纪实：上海卷》，中国文史出版社，2015年，5页。

[14]汤蕴懿等《政府职能转型——从政府管理到公共服务》，上海人民出版社，2013年，40页。

[15]资料来源：郭定平《上海治理与民主》，重庆出版社，2005年，24页。

[16]周振华、洪民荣《上海改革开放40年大事研究》（卷四），格致出版社，2018年，30页。