在近代中国，与其他城市相比，上海是一个独立性和自主性较大的城市。

1842年，中国在鸦片战争中失败，被迫签订《南京条约》。《南京条约》规定中国开放五个通商口岸，上海为其中之一。1843年，中英双方签订《虎门条约》，规定英商可在上海等五口通商，或长久居住，或不时往来，中国地方官府应根据当地情况，定一地方，准英人租住或建房居住。同年11月17日，上海正式开埠。1845年11月29日，《上海土地章程》订立。这个章程凡23款，具体规定租地方法、租地范围、租地使用范围、租地市政管理原则。《上海土地章程》的颁布，宣布了英租界的辟设。此后美租界（1848）、法租界（1849）相继辟设。

1854年，英法美联合成立租界市政机关——工部局。工部局的主要职责是处理租界内的日常管理事务，包括市政工程的建造与维修；制定相关规章；负责警务及社会治安等。工部局下设工务、警备、财政、防卫、电气、卫生、运输等20余个常设委员会和捕房特别调查、普通教育、特别电气、宣传等10余个特别委员会，形成一套自成体系的租界自治管理机构（图1.3）。1862年，因不满其在工部局的地位，法租界成立公董局。公共租界工部局和法租界公董局独立于中国行政系统，有相对独立的立法权、行政权和司法权。

图1.3　工部局机构示意图

资料来源：胡晓鸣、刘丹、翁芳玲《上海租界百年对城市发展的启示》，《城市规划》2008年10期，53页。(www.daowen.com)

而在华界，很多事由地方自行决定。华界最早的市政机关是上海绅士1895年建立的南市马路工程局，所从事的主要活动是救助穷人和孤儿，以及诸如筑路、治安和消防。1905年，上海城厢内外总工程局成立，下设户政（下设户籍处、地产登记处、收捐处）、警政（下设巡警处、消防处、卫生处）、工政（下设测绘处、路工处、路灯处）三科，此外还设有裁判所。凡户籍的编查管理、地产的注册转让、房屋的登记翻造、道路的开拓修建、河渠的填筑疏浚、路灯的维修添设、巡警的募训设置、地方捐税的收支以及违警事件的处理等，皆归其管。1906年，北工程总局成立。1909年，清王朝颁布《城镇乡地方自治章程》，规定各地城、镇、乡必须设立自治公所，上海城厢内外总工程局改为上海城自治公所，遵旨筹办城镇乡地方自治。

上海城厢内外总工程局、上海城自治公所虽受地方政府监督，权力有一定限制，却是“具有多方面权力和具有一定规模的地方行政机关”，主动将地区内的许多事情管理了起来，并尽其力展开了以市政建设为中心的许多方面的工作。6年间，两家机构先后共辟建、修筑道路100多条（段），修理、拆建桥梁60余座，新辟、改建城门9座，建筑驳岸10个，修造码头6个，平均每年裁决民刑诉讼及违警事件1700多起，对于改变华界旧貌、缩小华界与租界差距、提高整个上海近代化水平，都有积极作用。^[1]就自治机关的结构而言，它引进了西方资本主义市政机关的一些体制，采用了代议机关和执行机关的立法权和行政权分离、制约的方式，还采用了民主选举议董、领袖总董、办事总董，从而为中国地方传统的、凝固的政治制度的突破开创了一个新的起点。^[2]

1911年辛亥革命后，清政府在上海的地方统治被推翻，新政权沪军都督府成立。1913年，袁世凯先设上海镇守使，后设松江镇守使。1915年，上海镇守使和淞江镇守使合并，改称淞沪护军史。1926年，军阀孙传芳成立名为“淞沪商埠督办公署”的市政机关。1926年12月，上海工商学界成立以市民自治为目标的上海特别市市民公会。1927年3月22日，上海市民代表会议召开第二次市民代表大会，上海市临时政府成立，29日上海市民政府正式成立，4月初市民政府颁布《政纲草案》。

1927年上海特别市政府成立后，实现了上海华界行政统一。上海特别市政府是一个新式政府，其机构设置和人员配备具有明显的近代化色彩。市政府下设社会、公安、财政、工务、教育、卫生、土地及公用等八局。在中央给予比较大的自主权情况下，开展大量市政建设活动，推动了华界的发展。^[3]