省级产业政策总体上对我国各省产业发展起到了积极的作用，但仍然存在很多问题，其中最重要的是在制定政策时带有较大的随意性。产业发展有着自身的规律性，但是在现实的产业政策制定中，往往存在不顾客观规律要求和本省的实际情况盲目跟风招商。这种随意性，一方面与决策者的认知水平有很大关系，另一方面与决策者在产业政策制定和执行拥有较大的自由裁量权也有关系。笔者鼓励地方政府充分发挥主观能动性，但应在有限的范围内使用权力，这也正是提高政府治理水平和治理能力现代化的基本要求。加快地方政府进行产业政策立法的基础性工作进度，是一个有效的途径。

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日本的地区产业开发

1.地区产业开发的政策体系

主体构架可以称为法律体系，由基本法和特定地区法两类构成。前者是以全国或大区域为对象，是制订这些区域综合开发规划的依据。特定地区法分为促进地区产业振兴类和促进落后地区、先天不足地区发展的特定区域振兴类，由于特定地区法中约50%为产业振兴类，所以特定地区法对地区产业开发起着重要的作用。

2.产业振兴法的立法目的

产业振兴法的立法目的极为鲜明，地区色彩也很浓厚。如新产业城市建设促进法明确表述其目的是为防止人口和产业在大城市中的过度集中，并为在纠正地区差异的同时达到就业的稳定，通过改善产业的立地条件和建设城市设施，促进应成为地方开发和发展核心的新产业城市的建设，从而促进国土的均衡开发及国民经济的发展。类似以促进落后地区的产业开发、缩小地区差异、促进国土的均衡发展作为立法目的占多数。这说明日本政府十分重视运用地区政策实现特定目标。

3.产业振兴法的部分具体特征

一是对象指定明确。在法律颁布之后，由地方政府对比立法目的提出申请，由中央政府协调审批。如新产业城市建设促进法颁布后，39个县提出了44个候选地区，最终中央政府只批准了15个作为新产业城市。二是规定明确的定性及定量指标，申报必须符合指标规定。如高技术工业集聚地区开发促进法就申请地区提出：排除工业集聚程度很高的地区及其周边区域；在自然、经济、社会条件上，以高技术产业为基础的工业开发具有良好前景的地区；已经存在有相当数量的企业从事高技术的开发、应用和生产。该促进法还对人口规模、教育机构、便捷利用基础设施等提出要求。很明显，这些要求成为产业政策导向的有效手段。三是对法律制定进行明确分工。如新产业城市和工业整备特别地区的基本规划由县知事制订，内阁总理大臣在听取国土审议意见并与有关部门的行政长官协商后确认。工业再配置规划由通产省与有关部门行政长官协议，并听取工厂用地、用水审议后制订。四是优惠措施的规定。主要针对改善对象地区的投资环境，促进企业的投资和地区产业的发展来考虑措施，如财政、税制、金融等。这些措施直接面对地方政府和企业，且政策非常具体，如提高基础设施建设中国库负担的比例、中央财政对地方财政给予公债利息补贴、中央政府对地方交付税予以补贴、对投资建厂企业给予资金上的支持等。(www.daowen.com)

4.特性分析

从特点上看，首先是立法先行，以法律为依据。日本地区产业开发的每一项政策建立和实施都以律法为依据，有关法律对地区的指定、开发内容和程序、政府的权限责任、优惠措施内容等都作了明确而详细的规定，使政策实施有矩可循，避免了地方一拥而上、滥用政策、政府间权限责任不明确等弊端。其次是中央政府具有较强的调控力度。主要体现在开发地区由中央政府批准、开发建设规划由中央政府认可、优惠政策在立法中规定、中央政府必须遵循法律对地方政府给予财税金融的支持等，具有较强的中央集权特征。这的确起到了规范地方政府开发行为、避免出现国土利用的混乱和税收流失的作用，但又同时制约了地方政府的自主性和创造性。三是以缩小地区差异为出发点。有关地区产业开发的法律多数是以促进相对落后地区的开发、缩小地区间的经济差异作为主要目标，对市场的空间作用力进行合理疏导是地区政策的使命。

5.经验教训

一是时机与方向的把握。日本的地区产业开发主要是民间企业投资，能否成功地吸引这些投资进入属于有发展前景并能够对地区经济起到带动作用的产业部门是产业政策成功的关键。日本是在企业投资欲望高涨的经济高速增长时期来把握时机，在对宏观经济形势有正确的判断前提下进行；方向是从产业结构角度，吸引资金的产业是发展势头良好的“朝阳产业”。在这方面也有惨痛的教训。20世纪60年代末，在连续10余年的经济高速增长势头下，《全国综合开发规划》中提出了以新干线、高速公路网为依托，在边远地区建设6个世界最大规模的工业基地，基地吸引的产业就是20世纪60年代的带头产业重化学工业。但1973年发生的石油危机导致了经济高速增长时代的结束，这个政策遭到重创，庞大的建设投资无法收回。二是突出重点。日本的地区产业开发是在明确重点领域的前提下，通过集中优惠政策和公共投资来创造出优秀的投资环境，防止开发举措由于重点不突出、领域过于宽泛，而削弱了地区产业政策的价值。三是注重地区产业链的打造。日本的地区产业开发从一开始就不是采取在某一个地区“嵌入”几个独立的大企业，而是从完整的区域产业链形成出发，在充分考虑某区域的资源和现有产业基础等条件后，以形成较为完整的产业链为目标，利用产业政策去吸引和导向企业投资。

6.日本地区产业政策的思考

早在20世纪60年代初，日本就运用地区产业政策作为重要手段来缩小地区差异，效果也明显，但总体上政策还是滞后于现实，在布局疏密度的把握上，在国土利用保持较高平衡水平上，在东京及周边产业集中度等问题上至今都没有完全得到解决。借鉴日本经验要注意结合我国国情，与日本战后地区产业发展少有资源开发不一样，我国不发达地区的产业开发是以资源开发为中心；与日本的地区产业开发的区域面积较大、以公平性为目标、有较强的中央财政支持不一样，我国经济发展水平尚低，中央财政能力有限，追求公平必须要求效率。

日本的地区产业政策有以下借鉴意义：一是省级产业政策必须把握目标指向。我国在经历了大发展时期后，出现了一些诸如地区差距较大、国民经济总体效益不高、自主研发水平低等问题。所以，省级产业政策在相当一段时间都要以效率优先，兼顾公平为指向，以注重国民经济总体效益提高和控制地区差距为目标。二是对不发达地区和欠发达地区的省级产业政策要给予国家层面的支持。日本在地区产业政策曾经对落后地区原有产业或企业的改造提升不够进行了反省，这说明如果从国家层面支持振兴不发达地区原有的一些具有一定基础和前景的产业，同样可以使落后地区经济充满活力。这一点在我国具有很大的现实意义。20世纪60年代，我国向内陆地区转移军事工业生产力，这基本上可以代表当时国内的一流技术和设备水平，但长时期的自我封闭和内部循环，我国经济逐渐落后于发达经济。部分“军转民”的成功案例说明了这些资产潜在巨大能量。乡镇企业众多，也曾经是我国不发达地区的一大特色，如果利用好这些基础，对广大落后地区一二三产业的融合以及实现农村工业化现代化是有积极作用的。三是加强中央政府的协调能力。我们强调市场在资源配置中起决定性作用，但也同时要充分发挥政府职能的作用，在哪些地方需要充分发挥政府的职能？凡是市场机制不能发挥好作用的地方，就是政府职能的领域。在市场经济条件下，我国区域经济发展现实就存在市场分割、地区封锁、自成体系、重复建设等现象。要遏制其发展，就必须加强中央政府对地区发展的协调能力。