从国家战略角度看，任何国家的产业正常发展都是一个有机系统的不断完善过程。由于我国的特殊国情，各省结合自己的实际情况发布产业政策是必要的。但是，必须掌握的一个原则即是贯彻国家产业战略。

省级产业政策是如何贯彻国家产业战略的？

省级五年规划体现国家产业发展要求。本书作者之一的杨庆育牵头完成的《中国省级五年规划发展研究》一书曾对省级五年规划的特点作出了“承上”的归纳。“省级规划与国家规划的关系首先体现出一种‘承上’的关系，即国家的五年规划提出了全局性的目标框架，而各省的五年发展规划则以国家规划为蓝本，以各省实际特殊情况为基础，设计各自的五年期任务目标，以支撑国家五年规划的最终实现。”^[1]具体说，每个省的五年规划所涉及的重大问题，都需要体现这种“承上”特点，这当然包括产业发展。

我们比较了“十三五”时期国家与苏渝两地的情况（见表4-1）。

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国家“十三五”规划纲要中有关全产业发展的描述

1.“十三五”规划纲要以完整的一个篇目全面阐述推进农业现代化，共用了4个章节分别就增强农产品安全保障能力、构建现代农业经营体系、提高农业技术装备和信息化水平和完善农业支持保护制度进行规划。

2.用专篇规划现代产业体系，包括实施制造强国战略、支持战略性新兴产业发展、加快推动服务业优质高效发展。

3.适应互联网和信息经济的新形势，专篇规划提出拓展网络经济空间，包括构建高效的信息网络、发展现代互联网产业体系、实施国家大数据战略和强化信息安全保障。

4.在基础产业方面，首次提出建设现代基础设施网络，如完善现代综合交通运输体系、建设现代能源体系等。

从国家与苏渝两地在各自规划中对产业的描述，我们可以得到以下几点认识。首先，两省市在产业发展问题的重大表述上，与国家基本保持高度一致。

表4-1　国家与江苏、重庆“十三五”规划中三次产业表述

续表4-1

表4-1很明确地展现出地方对国家战略的贯彻，基本上是完全体现了“承上”的特征。农业方面，“农业现代化或现代农业”的主题词得到体现，位于东部的江苏更加强调具体的经营体制，而西部的重庆则是从自身的地域环境出发，提出发展现代特色效益农业。工业方面，在国家强调制造强国的背景下，江苏的定位提升到国际高度，重庆提出建立国家重要制造业基地。我们在2019年8月前网上公布的17个省市“十四五”重大前期课题招标中，基本上都有产业高质量发展和重点推进制造业高质量发展的题目。在服务业发展上，趋同化的现象比较严重，在互联网、大数据和人工智能的大背景下，多地响应，对现代服务业高度重视。根据17个省市“十四五”重大前期课题题目，总结出各省市将在“十四五”规划中研究的重要领域如表4-2所示。

表4-2　17个省（区、市）“十四五”重大前期部分课题统计

续表4-2

注：[17个省（区、市）为：广东、山东、江苏、上海、河北、浙江、陕西、湖南、福建、天津、四川、广西、安徽、江西、湖北、山西和贵州。上述分类是笔者按大类进行，并没有全面展现各地的课题内容，难免有偏差和遗漏，但基本反映了其研究重点。]

从表4-2可以看出，当前和今后一段时期，国家所关注的一些重大问题基本都引起了地方的高度重视。民生问题是党中央、国务院在“十四五”时期继续重视的问题。随着经济的发展，我国的基本矛盾已经发生变化，如何满足广大人民群众对美好生活的追求，将是我国各省市在“十四五”必须面对的。我们正值经济的下行周期，面临的困难显而易见，但是各地面对困难，迎难而上，充分体现出各省（区、市）在规划编制中的站位高度。值得注意的是，多数省市所关注的问题基本上覆盖了当前和今后一段时期的重要领域。

对现代服务业的关注，可能是各省（区、市）最为关心也是高度最一致的。近年来，各省（区、市）的服务业都引起当地政府的高度重视，这不仅仅是因为中央关心，更重要的是服务业已经成为各地发展的一个非常重要的大产业。特别是现代服务业，在互联网、大数据时代，已经被赋予了全新的产业理念，基本上成为可贸易的产业，如远程医疗、网络教学、远程视频、网上经营等，这是新技术与产业结合发展最快的领域。同时，随着人们生活水平不断提高、以平台建设为特点的现代旅游业更是方兴未艾，成为大多数省（区、市）所关注的重要产业；加之自驾游的兴起，人们更加向往相对原始的自然生态旅游目的地，恰恰在这点上中西部的优势更为明显突出。

省级产业政策贯彻国家战略是我国产业发展的一个基本特征，它能高效地保障国家意图的实现，这也正是社会主义市场经济体制的特征之一，体现并能实现“集中精力干大事、干成事”。需要说明的是，这里的国家战略并不代表国家的具体产业政策，这与我国目前的资金资源配置体制有直接的关系。在计划经济条件下，非常强调集中资金干好几个基础性的产业甚至重大产品，这与国家产业基础和产品总体供不应求有关。但在市场经济条件下，对具体产业发布国家政策，很容易引发地方一哄而上，为产能过剩埋下隐患。因为几乎所有的资金都是跟着国家政策“走”的，尤其是国有控股的大型金融机构，即便知道这样会出现问题，也会义无反顾地跟进，出了问题也不会追究责任。这就是国家控制过多的行业或产品总会出现产能过剩的一大原因。(www.daowen.com)

省级政府对中央政府意图贯彻最好的形式，就是中央政府作出宏观性的方向决策，各省根据本省的实际情况去寻求自身的定位。“一带一路”建设就是一个比较典型的成功案例。

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各省（区、市）在“一带一路”重点建设领域取得突出成果

“一带一路”重点建设首先是国家层面加强引导，完善支撑。支持各地区发挥比较优势实施差异化发展；推进“一带一路”与重大区域发展战略融合发展；加强政府引导功能，发挥企业主体作用。对各区域的参与进行了基本的定位：东部地区突出创新引领示范作用；中部地区打造内陆开放高地；西部地区推动沿边由开放末梢走向前沿；东北地区建设东北亚合作中心。

1.政策沟通体系基本成形

积极构建长效沟通机制。在中央的指导下，各省（区、市）注重“一带一路”政策沟通，依托各地区位特点和比较优势与沿线国家和地区积极构建长效沟通机制。近年来各省（区、市）与沿线重点合作国家和地区建立定期交往渠道，缔结友好省州、友好城市的步伐进一步加快，开辟了密切合作的窗口。

落实“一带一路”建设总体部署。国家的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确了各地区在“一带一路”建设中的开放定位。其中，西北要发挥向西开放窗口作用，深化与中亚、南亚、西亚等国家的交流合作；东北地区要发挥联通俄蒙区位优势，建设向北开放重要窗口；西南地区要发挥与东盟国家陆海相邻的优势，建设面向南亚、东南亚的辐射中心；沿海和港澳地区要利用经济开放程度高、实力强的优势，充分发挥辐射带动作用，深化与港澳台合作，形成引领国际合作竞争新优势，成为“一带一路”建设的排头兵；内陆地区要依托重点城市群，推动区域互动合作和产业集聚发展，建设内陆开放型经济高地。这样，促使各省区市将“一带一路”建设融入发展大局，使相关工作和重点项目落实有章可循。

健全组织架构各省（区、市）均已建立推进“一带一路”建设工作领导小组，在国家推进“一带一路”建设工作领导小组的领导下，对本省工作进行统筹协调和总体部署。各省（区、市）发布“一带一路”建设的总体规划、实施方案或行动计划，将“一带一路”建设列入政府工作报告，明确自身在“一带一路”中的战略定位、发展目标和重点任务。还有多省就基础设施、产能合作、人文交流等某一具体领域的“一带一路”建设出台规划，上海、重庆、广东、广西、海南等多个省（区、市）都将“一带一路”建设列入了“十三五”规划。

搭建“一带一路”建设国际合作平台。中国国际进口博览会成为“一带一路”国际合作的窗口；上海国际仲裁中心对接国际制度和规则，为构建“一带一路”国际仲裁中心奠定了基础；召开海南博鳌亚洲论坛、中国—东盟博览会、中阿国家博览会、中俄博览会；搭建“中国—欧洲中心”等形式，有力推动了各省与“一带一路”国家的高水平合作。

2.互联互通已现雏形

互联互通是“一带一路”建设的基础，我国各地区与沿线国家地区基础设施的合作，总体上是在中央政府政策的引导下进行的。其中也有自身发展需要所建立起来的。基础设施日渐健全，交通网络逐步成形，贸易物流通道有力地促进了我国各省（区、市）和沿线国家融入全球化的发展。

中欧班列打造了陆路铁路大通道。中欧班列最早是重庆产业发展所产生的需求，2011年，由于重庆的笔记本电脑产业快速发展，其市场相对集中在欧洲，重庆市在当年首先开通了“渝新欧”班列，随后多个省（区、市）先后都开启了这条陆路大通道。我国到欧洲各国的班列（简称“中欧班列”）已经有3条路线，西部通道由中西部经阿拉山口（霍尔果斯）出境，中部通道由经二连浩特出境，东部通道经满洲里（绥芬河）出境，形成“三大通道、四大口岸、五个方向”格局。

公路联通开始取得突破。部分省（区、市）同时拓展公路联通，中巴经济走廊两大公路正在加紧建设；中俄将连通黑龙江黑河市和俄罗斯阿穆尔州布拉戈维申斯克市，中俄东宁—波尔塔夫卡界河桥也在推进中。

沿海沿江发展港口航运。我国海运服务已覆盖“一带一路”所有沿海国家，中国各港口与“一带一路”沿海港口广泛建立友好合作关系，如广州提出《推进21世纪海上丝绸之路建设三年行动计划》；海南则正在重点打造以海口、洋浦港为核心的面向两大洲和两大洋的具有国际航运和物流中心功能的枢纽港。

通往“一带一路”的集装箱航线加大加密。2018年福建率先开行“丝路海运”，辽宁搭建“辽海欧”大通道使亚欧远洋航线的航程缩短约35%，运输成本降低约30%；2017年起中俄开展北极航道合作，共同打造“冰上丝绸之路”。同时航空客货运输辐射能力显著增强。我国已与沿线62个国家和地区签订了双边政府间航空运输协定，与东盟签订了首个区域性的航空运输协定，并着力推动“一带一路”民航基础设施对接。各省（区、市）还大力发展国际多式联运，海、铁、公、空联运枢纽与物流大通道建设加快。

油气管和输变电线路形成能源支撑。我国在“一带一路”建设中油气合作的重点是中东、俄罗斯、中亚等资源国，通过建设中亚天然气管道和中哈原油管道、东北中俄原油和天然气管道、西南中缅油气管道和东部海上能源通道，初步形成了西北、东北、西南及海上四大油气进口通道。同时也有力推动了我国与沿线国家和地区的电网联通，当前我国已与俄罗斯、蒙古、吉尔吉斯斯坦、越南、老挝等国初步实现了跨国电网互联互通。

3.贸易物流体系活跃畅通

各省（区、市）与“一带一路”沿线国家的贸易增速超过整体贸易增速。2018年我国与沿线国家和地区货物贸易进出口总额达1.3万亿美元，占外贸总值的27.4%，同比增长16.3%。

4.产能合作加快

与沿线国家和地区的投资合作稳步推进。2018年我国企业对“一带一路”沿线的56个国家和地区实现非金融类直接投资156.4亿美元，同比增长8.9%，占同期总额的13%；在“一带一路”沿线63个国家和地区对外承包工程完成营业额893.3亿美元，占同期总额的52%；各省（区、市）均积极参与“一带一路”国际产能合作，大力建设境外产业园区，促进了沿线国家的发展。各地还大力推进企业走出去开展对外直接投资、承建海外项目与国际产能合作，极大带动了东道国经济建设和我国外贸发展。一方面各地企业通过对外投资促进优势产业成果输出，另一方面各地企业助力“一带一路”沿线国家和地区基础设施建设，推动当地经济发展和民生福祉提高。

5.资金融通合作形式多样

2014年12月，丝路基金伴随着“一带一路”倡议的提出应运而生，各省区市随后积极响应，纷纷发起设立地方“一带一路”相关基金，打造“一带一路”融资服务平台，致力于为“一带一路”框架下的全方位合作提供金融服务和融资支持。金融基础设施互通不断完善，成立相关基金提供资金支持，创新融资机制和金融服务，多地提出建设金融中心规划。

6.民心相通基础初步形成

“一带一路”倡议提出以来，各省区市积极传承和弘扬丝绸之路精神，和沿线各国广泛开展人文艺术交流和教育旅游合作，使民心相通成为“一带一路”建设的坚实基础。