随着世界经济增速放缓，经济发展方式进入转型期，WTO原有制度也受到很多新的挑战。

一、WTO多边谈判效力日渐低下，数字贸易领域法规缺失

（一）WTO管辖范围不断扩大，协商一致原则遭到挑战

从谈判范围来看，WTO成立20多年来，管辖范围不断扩大（见表10.8），多边贸易谈判范围扩大到了成员的国内规则、文化偏好、政治经济制度等具有敏感性的国内规则领域，这些规则的谈判要比削减关税复杂得多，其中新议题有贸易便利化、竞争政策、技术援助、能力建设、电子商务、贸易与投资、贸易与环境、劳工标准等。随着国际贸易发展出的新现象，未来还会有越来越多被纳入多边贸易体制的管辖范围，新出现的议题中有的还涉及各国的主权管辖领域、经济制度问题等。

表10.8 WTO主要管辖范围

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资料来源：根据WTO官网资料整理。

WTO多边贸易谈判之前多使用协商一致原则，即在针对某项决议进行表决时，若有任何一成员表示正式反对，即视为未协商一致通过。协商一致原则在初期是WTO公平公正的体现，充分考虑了发达成员与发展中成员经济的差异性所导致的政治实力的差异性，以每位成员一票的方式兼顾各方利益。但随着WTO成员的不断增加，以及贸易议题的不断扩充，仍旧采取协商一致原则就很难在短时间之内达成协议，甚至会导致多边贸易谈判停滞不前。WTO协商一致原则缺陷最为明显的表现就是多哈回合谈判的长期停滞不前，在成员集团化且分歧巨大的前提下，想要通过协商一致规则完成包含大量议题的多哈回合谈判显然是不现实的。

（二）数字经济快速发展对WTO制度提出新的要求

数字化转型促成了新市场、产品和商业模式的创建，它进一步增加了区别商品和服务的复杂程度，并可能改变提供服务的方式，从而可能影响服务供应的相对重要性。一方面，技术进步使越来越多的服务能够以数字形式跨国界供应。另一方面，服务形成了快速发展的数字基础设施，使服务能够以电子方式提供，并在网上购买商品和服务。服务作为数字贸易的促进者以及通过数字贸易提供的产品，对贸易产生了重大的影响。数字化转型对服务贸易的推动作用最终会传导到全球价值链贸易上。一方面，数字化带来的新技术大大降低了物流、运输、匹配和验证的成本；另一方面，对于服务作为全球价值链贸易和货物贸易的推动者，数字化转型大大提高了其质量和可用性。

但数字贸易的发展也引发了诸多问题，主要集中在以下三个方面：一是监管框架的缺失，数字技术引发了人们对隐私损失、消费者保护或安全威胁的关注，各国政府需要制定一个国内监管框架，实现一些合法的公共政策目标同时不会造成贸易扭曲，以现在最具代表性的美式数字贸易模板和欧盟数字贸易模板为例，美式模板倡议数据跨境自由流动以及数据存储非本地化原则，欧式模板则更注重个人数据隐私的保护，对数据跨境自由传输始终保持较为谨慎的态度，在缔结区域贸易协定时在数字贸易章节各国多有争议，WTO需要就数字贸易中相关的数据传输工作早日达成通用条例，起到基础指导作用，促进数字贸易在全球价值链体系中的良性发展。二是数字贸易可能会加大穷国、富国之间的经济鸿沟，造成发达国家赢家通吃的局面以及先兴起的互联网平台对于产品的垄断效应。一方面，数字贸易的存在使最不发达地区的企业能够在全世界范围内销售和提供产品；另一方面，由于欠发达地区存在缺乏数字链接、互联网普及和接入不均衡的问题，对数字贸易的参与度可能会受到客观条件的限制，从而被排除在数字经济的浪潮之外。WTO作为经济全球化的倡议者，应当正视不同地区经济发展基础条件上的差异，在制定数字贸易相关政策法规时有一定程度上的地区倾斜保护考虑，确保全球经济协同发展。图 10.1 为 2017年每100位居民享有的信息通信技术基础设施情况。

图10.1 2017年每100位居民享有的信息通信技术基础设施

资料来源：《2019年世界贸易报告》。

二、争端解决机制法律程序问题突出，贸易政策审议机制效力缺失

（一）争端解决机制公正性遭到质疑，上诉机构停摆

WTO争端解决机制是多边贸易体制的重要支柱，一直是解决国际争端的主要手段之一。但通过多年的实践，争端解决机制也暴露出了一些弊端。首先是争端解决机制的法律依据比较模糊，作为争端解决法律基础的WTO协定多为一般性和模糊性表述，在针对特定案件进行审理时，很多时候都要依靠上诉机构法官对其进行司法能动性解释，这也造成了争端解决各方对于审判结果不公正的质疑，争端解决机制的法律公正性有待改善；其次，争端解决程序耗时较长、成本较大，这也导致了小成员与大成员之间在举证等方面实力的悬殊，很多小型发展中成员依靠自身力量并不能充分利用争端解决机制，在争端中获胜的概率较低，争端解决机制的程序公正性也有待改善。

目前争端解决机制最急迫需要解决的问题是上诉机构法官的遴选（见表 10.9）。关于上诉机构法官的遴选，目前存在正常规则不明晰，非正式规则充斥在上诉法官的遴选程序中，在候选人资格方面也存在资质标准不清楚的问题。在这样的情况下，发达成员很容易通过政治权力影响上诉机构法官的遴选。

上诉法官的遴选同时参考成文规则和非成文规则两个方面。成文规则主要是指DSU第17条第3款上诉机构应由具有公认权威并在法律、国际贸易和各适用协定所涉主题方面具有公认专门知识的人员组成，他们不得附属于任何政府。上诉机构成员应能代表广泛的WTO成员。上诉机构任职的所有人员应随时待命，并应随时了解争端解决活动和WTO的其他有关活动。他们不得参与审议任何可产生直接或间接利益冲突的争端。对于何为“公认权威”，何为“具有专门知识”，何为“代表广泛的WTO成员”等问题都没有做出明确阐释。此外，对于上诉机构法官的提名、审议、通过等具体遴选方法和程序，DSU选择了沉默，这为各成员通过政治权力影响上诉法官的遴选留出了空间。除了成文的遴选规则，还充斥了许多非成文的惯例影响着上诉机构法官的遴选，在出现成文规则由于具体原因不便规定而出现文本沉默的情况下，很多事情都有待于“具体的磋商和遴选程序”。例如，在成员代表性方面，要求考虑“地理区域、发展水平和法律体系”等因素，但从上诉机构诞生以来法官名额在各大洲之间的分配也似乎成为一种习惯，当一个地区的法官任期届满而离任，必定有一个同地区的新法官被选出。成文规则的模糊性以及存在的非成文规则，给予政治权力很大的活动空间，在规则之内和规则之外通过政治博弈达到影响上诉法官遴选，使之符合某成员自身利益的目的。这样的政治博弈贯穿了整个上诉法官遴选的全过程。

表10.9 上诉法官遴选机制及政治博弈

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资料来源：根据《WTO上诉机构法官遴选规则问题阐释》整理。(www.daowen.com)

随着7名大法官任期届满，由于美国阻挠上诉机构法官的任命，上诉机构已经超过23个月无法纳新，2019年底另外两位法官的任期届满，上诉机构只剩下赵宏一名法官。一旦上诉机构“停摆”，如上诉机构主席辛格提到的，任何败诉方都可以通过将专家小组报告提交给瘫痪的上诉机构来阻止报告的通过，这样的结果只会导致WTO争端解决机制瘫痪。

美国阻挠上诉法官的任命主要依据的是“协商一致”的原则，根据DSU第2条第4款规定，“协商一致”是指如在做出决定的DSB会议上，出席会议的成员没有成员正式反对拟议的决定，则DSB即被视为经协商一致就提请其审议的事项做出决定。目前针对这种情况，国际上提出了对WTO争端解决机制引入“反向协商一致”的做法，即一项议题或决议通过，除非DSB经协商一致决定不通过。“反向协商一致”几乎意味着相关决议的自动通过，其适用于以下四个方面：专家组的设立，专家组报告的通过，上诉机构报告的通过，授权中止减让或其他义务的通过，大大提高了争端解决机制的运作效率。

（二）贸易政策审议机制缺乏强制性

WTO多边贸易谈判机制、争端解决机制以及贸易政策审议机制三足鼎立，分别承担着WTO的立法、司法以及执法功能。但是贸易政策审议机制作为执法工具，其强制性显然差强人意。

贸易政策审议机制是对成员的贸易政策和措施进行审议，监督成员是否履行其“入世”承诺。根据成员贸易所占世界贸易份额的大小和对多边贸易体制的影响力，确定成员的贸易政策审议周期。接受审议的成员在当年需要向贸易政策审议机构提交其详细的贸易政策和措施报告，WTO贸易政策审议部门和秘书处进一步编写成《贸易政策审议秘书处报告》，WTO成员收到该报告后可以在审议会议上对成员的贸易政策提出质疑、批评或者赞同，审议方针对相关问题做出答辩。总体来说，贸易政策审议机制承担了发现问题的职能，但是其解决问题的能力较弱。审议报告只是对成员贸易政策做出初评价，没有强制约束能力，也不能作为争端解决程序的依据，无法对各成员贸易政策的实施进行强有力的约束。

三、发展中成员特殊与差别待遇制度遭到质疑

WTO始终倡导公平的发展原则，由于发展中成员与发达成员在经济实力存在较大的差距，要想保持全球经济协同发展，在全球经济贸易中就要给予发展中成员额外的补贴和优惠政策，这也是发展中成员特殊与差别待遇（Special and Differential Treatment，SDT）制度确立的初衷。自GATT成立以来，发展中成员待遇问题一直是中心问题，给予发展中成员特殊与差别待遇是多边贸易体制良性运行的基础这一理念已经得到普遍共识。但WTO始终未对发展中成员进行明确的界定。依据《WTO协定》，SDT条款包括“主动型条款”和“被动型条款”两类，在前者中，WTO成员可以“自称”为发展中成员，从而自主享受《WTO协定》中规定给予发展中成员在制定经贸政策时的灵活性；在后者中，某一成员是否具有发展中成员地位是由其他WTO成员来认定的，并据此决定在对外贸易中是否给予该成员更优惠的措施和差别待遇。^[5]以美欧日为代表的部分发达成员借此将WTO改革的炮口对准了发展中成员，指出发展中成员的发展地位依靠自我主动认定是不客观的，特别指出世界上最富有的6个成员有5个都自称是发展中成员，认为这些成员通过规则例外来获取额外的好处，未做出与其在全球经济中地位相称的贡献，这有违贸易的公平性原则，并且会使发达成员承担不必要的贸易负担，损害单方利益。

如表10.10所示，SDT大致可以分为六类，从提高市场准入、技术援助、规则灵活化等几个方面帮助发展中成员更好地融入全球经济生态中，与其他成员进行优势互补，促进了自身的经济发展，同时也促进了世界经济发展。但是，发展中成员特殊与差别待遇规则与实践也暴露出许多明显的缺陷和不足，主要表现在三个方面：一是规则用语比较模糊，法律层面的执行力度不足，在文字表达上，SDT 条款大多采取缺乏确定性的模糊性表述，例如发达成员将“尽最大程度”“尽最大努力”“将予以积极考虑”。这些措辞使发达成员是否给予发展中成员优惠措施取决于自身的意愿，缺少对发达成员的强制力约束，即授予发达成员给予发展中成员优惠的权力，但未对发达成员施加强制的义务。二是对发展中成员身份过渡和认定规则的缺失，当前对发展中成员的认定方式，主要是通过自我认定与其他成员同意相结合。即使某一成员自我认定为发展中成员，其他成员仍可以对此表示怀疑。由于认定规则的缺失，导致实践中出现对发展中成员身份认定的争论和协定执行的任意性，使得发展中成员因此遭受不利后果。三是SDT的实际实施效果不佳，如表10.11所示，由于规则本身的缺陷和发达成员对自身义务的规避，其实际价值十分有限。发达成员以其自身强大的经济实力和政治影响力，在多边贸易体系中占据主导地位，发展中成员仍然处于十分弱势和被动的不公平竞争状态。

表10.10 发展中成员特殊与差别待遇一览

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资料来源：根据《WTO改革背景下发展中国家待遇问题》整理。

表10.11 SDT实施效果一览表

资料来源：根据《WTO改革背景下发展中国家待遇问题》整理。

针对以上存在的问题，WTO对发展中成员待遇的改革应当关注以下两个方面，首先是发展中成员身份的界定，要明确界定发展中成员的客观标准、可以考虑采用自我认定与细化发展中成员的具体分类相结合的方式，各个成员根据自身的发展需要自行决定是否“自我认定”为发展中成员。对于该认定方法存在的发展中成员滥用其发展中成员地位以及发达成员滥用发展中成员身份认定权的问题，可在适用“自我认定”方法的基础上对发展中成员的层级加以认定。要使得SDT继续存在并发挥作用，既需要发达成员与发展中成员就认定机制达成共识，也需要不同水平的发展中成员内部达成一致，以各自程度较低的妥协和让步达成机制的顺利运行，从而为双方带来更大的利益。其次是要注重SDT规则设计的实际效果，发展中成员本身的经济水平、产业优势以及地理区位优势都具有较大的差别，所以SDT规则在设计时应当因地制宜，给予多样化选项，不要存在优惠政策与资源错配的低效率行动，避免一刀切的政策，保证发展中成员与发达成员更好地交流联动。

【注释】

[1]WTO官网国际贸易数据库，https://data.wto.org.

[2]伍先斌．WTO贸易体制［M］．北京：线装书局，2007．

[3]林笑．取消农产品出口补贴影响几何［J］．农经，2016（02）：98−99．

[4]马学玲．当前全球经济失衡与中国应对之策［J］．时代金融，2019（21）：146−147．

[5]漆彤，范睿．WTO改革背景下发展中国家待遇问题［J］．武大国际法评论，2019，3（1）：93−108.