一、《保障措施协议》实施情况

（一）保障措施实施情况

根据WTO成员向WTO通报的保障措施情况，2017年各成员新发起8起保障措施调查，是2008年以来新案件数最少的一年；2018年新案件数有所上升，共16起。从实施的保障措施数量看，2017年实施的保障措施较上一年增加了3起，共9起，2018年下降为7起，约为1995年以来的平均水平，见表5.8。

表5.8 2008—2018年WTO成员的保障措施调查和实施数

续表

资料来源：WTO.Statistics on Safeguard Measures [EB/OL].https://www.wto.org/english/tratop_e/safeg_e/safeg_e.htm.

2017年发起保障措施调查的成员为美国（2起）、土耳其（2起）、印度（1 起）、沙特阿拉伯（1起）、乌克兰（1起）和越南（1起）；实施保障措施的成员为马来西亚（2起）以及土耳其、约旦、摩洛哥、南非、中国、泰国、越南（各1起）。2018年发起保障措施调查的成员为马达加斯加（3起）、土耳其（2起）、印度尼西亚（2起）、菲律宾（2起）、加拿大（1起）、智利（1起）、哥斯达黎加（1起）、欧盟（1起）、摩洛哥（1起）、俄罗斯（1起）、南非（1起）；实施保障措施的成员为美国（2起）、印度尼西亚（1起）、沙特阿拉伯（1起）、越南（1起）、印度（1起）、乌克兰（1起）。

（二）保障措施的通报和审议情况

WTO保障措施委员会分别于2017年10月23日和2018年10月22日发布了2017年度报告与2018年度报告，涵盖了委员会每年召开的会议情况，以及在2017年度审议期间（2016年10月25日至2017年10月23日）和2018年度审议期间（2017年10月23日至2018年10月22日）WTO成员有关保障措施的法规与行动的通报和审议等情况。

根据《保障措施协议》第12.6条，WTO成员应及时向保障措施委员会通知有关保障措施的法律、法规和行政程序以及上述法律、法规或行政程序的任何修订。截至2017年10月23日，115个WTO成员通报了审议期间的保障措施法律法规情况（其中50个WTO成员无新的相关法规或对相关法规的修订），21个WTO成员尚未进行相关通报。在2017年度审议期间，委员会审议了阿富汗、亚美尼亚、萨尔瓦多和吉尔吉斯斯坦通报的（新制定或修订）相关法规文本。截至2018年10月22日，116个WTO成员通报了审议期间的保障措施法律法规情况（其中50个成员无新的相关法规或对相关法规的修订），20个WTO成员尚未进行相关通报。在2018年度审议期间，委员会审议了巴西、柬埔寨、加拿大、中国和利比亚通报的（新制定或修订）相关法规文本。

保障措施委员会也收到并审议了对保障措施相关行动的通报，包括对发起保障措施调查、实施保障措施和不采取措施终止调查的通报。

（三）保障措施争端情况

2017年，全球无涉及保障措施的贸易争端。2018年共有14起贸易争端援引《保障措施协议》提起磋商请求，其中12起是关于美国的，详见表5.9。

表5.9 2017—2018年保障措施贸易争端情况

资料来源：根据WTO网站资料整理，https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_agreements_index_e.htm。

（四）中国实施保障措施情况

截至2019年底，中国仅发起和实施2起保障措施，在2002年和2016年各发起1起保障措施调查，分别于2002年和2017年实施。中国自2002年5月20日起对部分钢铁进口产品开始保障措施调查，经原审初裁及终裁，决定自2002年11月20日起，对热轧普薄板、冷轧普薄板（带）、彩涂板、无取向硅电钢、冷轧不锈薄板（带）等5类进口钢铁产品实施最终保障措施。自2003年12月26日起，鉴于国内钢铁贸易形势的发展，决定终止上述钢铁保障措施的实施，不再对该措施项下的进口钢铁产品加征关税。2016年9月22日，商务部对进口食糖进行保障措施立案调查，调查机关裁定，进口食糖数量增加，中国食糖产业受到严重损害，且进口产品数量增加与严重损害之间存在因果关系，决定自2017年5月22日起，对进口食糖产品实施保障措施。

二、保障措施委员会会议讨论议题

（一）2017年秋季会议议题

2017年秋季常规会议于2017年10月23日举行。会议期间，委员会就成员关于保障措施的法规和具体行动通报进行审议，成员也就具体通报发表意见和提出问题。(www.daowen.com)

成员就近几年保障措施数量仍处于较高水平表示关切。日本指出，新兴经济体的钢铁和其他一些主要工业由于生产扩张而出现供应过剩，市场平衡的恶化引发了全球贸易救济措施的频繁使用。例如，2012年至2017年6月底，大约5年间在钢铁行业发起的保障措施调查数量达到了1995年以来总数的一半以上。日本期望委员会对这一局势进行充分监测，并要求成员严格遵守有关规则。韩国注意到此次会议审查24项保障措施调查，较2016年会议的16项审查有较大上升。韩国提出，由于保障措施是有悖于公平贸易的紧急措施，对任何保障措施的使用都应十分谨慎。鉴于保障措施对国际贸易的“寒蝉效应”，各成员应根据WTO规则谨慎行事。澳大利亚也对此表示关切，并提醒各成员《保障措施协议》规定了严格的条件来证明保障措施的正当性，保障措施应仅作为紧急行动使用；此外，通报往往有相当大的延误，这使有关各方难以为自己辩护。加拿大表示，保障措施是贸易救济措施中的一个独特工具，它针对公平交易下的进口，加拿大敦促各成员努力遵守既定规则。中国也对保障措施的增加表示担忧，并敦促成员严格遵守协议中的纪律；另一方面，中国认为把这个问题与钢铁和其他一些行业的所谓产能过剩问题联系起来是不合适的，中国重申将仅在必要情况下，且依照WTO规则使用保障措施。中国台湾也表示对WTO成员频繁使用保障措施行动的担忧，敦促采取保障措施行动的成员按照协议进行调查，并在使用保障措施时保持谨慎。欧盟强调了它对过去几年中保障措施行动日益增多的关切，特别是以前很少使用保障措施的一些成员最近实施的保障措施行动。欧盟鼓励各成员在使用保障措施时保持谨慎。

会议还讨论了澳大利亚关于在年度报告中增加特定信息的提议，即在年度报告的相关附件中列入根据《保障措施协议》第12.1条采取的关键行动的通报时间。虽然该提案得到广泛支持，但此次会议尚未达成共识。

巴西指出及时根据《保障措施协议》第9.1条进行通报的重要性。巴西希望成员尽早通报不适用保障措施的发展中国家和地区名单，并在原先被豁免的发展中国家（地区）成员重新适用该措施时，及时通报修改后的名单。

（二）2018年春季会议议题

2018年春季常规会议于2018年4月23日举行。会议期间，委员会就成员关于保障措施的法规和具体行动通报进行审议，成员也就具体通报发表意见和提出问题。

在中国的请求下，会议就美国针对钢铁和铝产品的“232措施”进行了讨论。中国认为美国的“232措施”实际上是保障措施，并根据《保障措施协议》第12.3条提出与美国的磋商请求。鉴于美国不对这一磋商请求做出回应，中国已根据《保障措施协议》第12.5条就拟中止对美国进口产品关税减让向货物贸易理事会进行了通报。美国的“232措施”损害了多边贸易体系的稳定，扭曲了国际贸易供应链，并造成了后续极大的负面影响。一些成员由于担心美国措施造成的贸易扭曲效应，被迫采取某些措施。此外，美国还对一些成员进行了豁免，而这些成员的出口构成了美国钢铁和铝的主要来源，这显然违反了最惠国待遇原则。美国希望在贸易谈判中利用豁免措施作为杠杆，以对其他成员同意自愿出口限制进行施压。这种歧视性的做法是WTO规则明确禁止的。此外，产品排除程序缺乏透明度，突显出这些措施的歧视性。中国要求美国遵守WTO规则，尽快撤销有关措施。俄罗斯、委内瑞拉、土耳其、挪威、瑞士和印度也表示对美国“232措施”的担忧。

此次会议上，委员会继续讨论澳大利亚提出的将根据《保障措施协议》第12.1 条采取的关键行动的通报时间列入年度报告相关附件的想法。澳大利亚认为此举对提高通报透明度可以起到重要作用。对该议题的讨论尚未在此次会议达成一致结果，将在之后的会议中继续讨论。

泰国于2018年3月15日提交了一份关于土耳其依照《保障措施协议》第8.2条对其中止关税减让的请求。泰国根据《保障措施协议》第13.1（e）条，请求保障措施委员会就土耳其中止减让的方案是否“实质上相当”进行审议。此次会议对此进行了讨论。委员会决定尽快举行非正式磋商，对此问题进行进一步讨论。

此次会议上，欧盟对乌克兰关于聚氨酯泡沫塑料的保障措施调查提出质疑。乌克兰对此进行了解释。会议也对巴西提出的关于发展中成员待遇和《保障措施协议》第9条相关通报的议题进行了讨论。巴西提议对《保障措施协议》下的现有机制进行改进，为向实施保障措施的国家进行出口的发展中成员，提高透明度和法律确定性。

（三）2018年秋季会议议题

2018年秋季常规会议于2018年10月22日举行。会议期间，委员会就成员关于保障措施的法规和具体行动通报进行审议，成员也就具体通报发表意见和提出问题。

在此次会议上，日本、韩国、澳大利亚等成员再次对保障措施的频繁使用表示担忧。应欧盟、日本、土耳其和俄罗斯的请求，会议再次就美国针对钢铁和铝产品的“232措施”进行了讨论。土耳其认为从特性、目的和设计上，该措施属于保障措施，而美国并未就土耳其依照《保障措施协议》第12.3条提出的磋商请求进行回应。美国在2018年8月将从土耳其进口的钢铁产品的关税提高了一倍，并威胁对铝产品的进口采取同样措施。因此土耳其被授权根据《保障措施协议》第8条，对从美国进口产品采取相当的中止关税减让措施。日本对美国采取的“232措施”表示遗憾，认为该措施会扰乱全球钢铁和铝产品贸易，并可能对多边贸易体系造成严重的负面影响。俄罗斯对美国的“232措施”再次表示担忧。俄罗斯已依照《关于争端解决规则与程序的谅解》提出磋商请求。印度曾向货物贸易理事会进行通报，针对美国的“232 措施”，拟对美国进口产品采取报复性关税措施。但印度决定推迟该措施的实施，尝试与美国在双边谈判中解决这一问题，同时评估这些措施对印度经济带来的可能影响。

对于泰国于2018年3月15日根据《保障措施协议》第13.1（e）条提交的关于土耳其中止关税减让的请求，委员会在2018年6月20日和2018年9月14日举行了两次非正式会议。此次会议上，委员会就主席向货物贸易理事会提交的事实报告进行了表决，并一致同意向理事会提交该修改后的报告。

委员会继续讨论澳大利亚提出的将根据《保障措施协议》第12.1条采取的关键行动的通报时间列入年度报告相关附件的提议。此次会议上，成员达成一致，委员会决定按照提议的格式编写2019年年度报告。

此外，美国对智利针对奶粉和高达奶酪的调查提出质疑，新西兰也表示同样的担忧。墨西哥、土耳其、韩国和日本就加拿大针对钢铁产品的调查提出质疑。

【注释】

[1]欧盟为一个成员。

[2]每两年为一个通报周期，包括2015年、2013年、2011年、2009年、2007年、2005年、2003年、2001年和1998年。