张二震

习近平总书记在视察江苏重要讲话中指出，江苏处于丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的交汇点上，要主动参与“一带一路”建设，放大向东开放优势，做好向西开放文章，拓展对内对外开放新空间。在前一轮的开放型经济发展中，江苏始终走在全国前沿并起到了积极引领作用，为中国改革开放事业做出了江苏贡献，谱写了江苏篇章。当前，面临国际国内环境的深刻变化，包括江苏在内的中国开放型经济发展进入了转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期和新阶段。其中，习近平总书记提出的“一带一路”倡议，无疑是发展高水平开放型经济的重要抓手和举措。因此，作为中国开放型经济发展大省的江苏，准确认识并确立自己在“一带一路”中的战略定位，发挥在“一带一路”倡议中的作用，不仅是江苏发展更高层次开放型经济的现实需要，更是继续发挥引领作用的需要、为中国改革开放事业做出江苏新贡献、谱写江苏新篇章的需要。

但是，如何才能依托“一带一路”建设实现高水平开放型经济发展？对此，2018年年底中央经济工作会议指出“要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。2019年年初国务院总理李克强在作政府工作报告时也强调指出应“进一步拓展开放领域、优化开放布局，继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化”。应该说，适应新形势、把握新特点，江苏率先转向规则等制度型开放，不仅是自身发展新一轮高水平开放型经济的需要，也是推进江苏“一带一路”交汇点建设的关键所在。这就提出了一个很有理论意义和实践价值的课题：“一带一路”交汇点建设与江苏加快推动制度型开放之间究竟具有怎样的内在逻辑关系？更确切地说，基于“一带一路”交汇点建设的现实需要，江苏为何需要以及如何加快推动制度型开放？对于上述问题的回答，我们需要进一步明晰如下几个方面的具体问题：一是如何理解江苏“一带一路”交汇点建设的高水平开放问题，包括其时代背景、内涵意义、现实基础以及交汇点建设的战略定位等；二是制度型开放的本质内涵及其与“一带一路”交汇点建设的高水平开放的内在逻辑关系；三是如何加快推动制度型开放以及江苏“一带一路”交汇点建设，以推动江苏高水平开放。

在中国改革开放的大背景下，江苏抓住了经济全球化深入发展的战略机遇，通过用足低端要素形成的低成本竞争优势，以及依托国际需求市场尤其是发达国家的市场需求，快速而全面地融入发达国家跨国公司主导的全球价值链中，获得了产业长足发展乃至经济腾飞，并成为中国开放型经济发展大省。应该说，在前一轮的开放型经济发展中，江苏始终走在全国前沿并起到了积极引领作用，为中国改革开放事业做出了江苏贡献，谱写了江苏篇章。伴随全球经济进入深度调整期，以及以中国为代表的新兴经济体的崛起，世界经济格局发生了转折性变化，经济全球化出现了一些新变化、新发展，从而改变着开放型经济发展的外部环境；与此同时，传统比较优势逐步式微，亟待构建和培育开放发展新优势，昭示着江苏对外开放已经进入新阶段。在发展新阶段，作为中国开放型经济发展大省的江苏，准确认识并确立自己在“一带一路”中的战略定位，发挥在“一带一路”倡议中的作用，不仅是江苏发展更高层次开放型经济的现实需要，更是继续发挥引领作用的需要、为中国改革开放事业做出江苏新贡献、谱写江苏新篇章的需要。

1.世界经济格局发生巨变

二战以来的很长一段时期内，发达经济体在全球经济中占据着绝对主导地位。20世纪70年代后期以来，伴随全球要素分工的深度演进以及由此给新兴和发展中经济体带来的战略机遇，一部分发展中国家和新兴经济体迅速崛起，经济总量在全球经济中的比重不断上升。尤其是2008年爆发的全球金融危机，相比于处于“重灾区”的发达经济体而言，发展中国家和新兴经济体经济状况表现相对较好，在危机冲击后，诸如中国、印度等新兴市场国家甚至成为全球经济复苏的重要引擎。由此带来了“东升西降”“南升北降”的经济格局调整，发展中国家和新兴市场国家在全球经济中的份额不断提高，相较之下，七国集团在世界经济中的份额则不断下降。在“东升西降”“南升北降”的经济格局调整中，中国发挥着重要的引擎作用，这不仅表现在国际金融危机爆发前中国经济增长奇迹，也表现在危机爆发以来，中国经济增长“对世界经济增长贡献率超过百分之三十”的优异表现。中国经济发展不仅成为新兴市场国家的“领头羊”，而且成为世界经济多极化中的重要一“极”。

2.全球经济增长动能不足

自2008年全球金融危机爆发以来，距今已近10年时间，但全球经济仍未走出危机冲击的阴霾，持续低迷仍然是全球经济进入深度调整期的突出特征。究其实质，是前一轮科技革命和产业革命的动力机制已经衰竭，而新一轮科技革命和产业革命尚未爆发、尚未形成新的动力机制的必然结果。全球增长动能不足，难以支撑世界经济持续稳定增长，世界经济正处在动能转换的换挡期，传统增长引擎对经济的拉动作用减弱，但新的经济增长点尚未形成。虽然诸如人工智能等新技术不断涌现，普遍观点认为新一轮技术革命和产业革命正处于孕育期，但何时能够集中爆发、能否顺利实现新旧动能转换，仍然难以给出准确的时间判断。在此期间，一方面为了应对经济不景气以及解决国内问题，另一方面为力图在新一轮产业和技术革命中率先实现突破，抢占新一轮经济全球化发展的制高点，将促使部分国家的政策措施具有内顾倾向和贸易保护主义性质。

3.全球经济治理发展滞后

客观而论，当前全球经济治理体系虽然是美国等西方国家在二战后主导建立起来的，从而主要反映和代表发达经济体的利益诉求，但现行的全球经济治理体系在推进国际贸易、国际投资和世界经济繁荣发展方面，发挥了重要作用，从而具有合理性一面。部分发展中国家和新兴市场经济体也是其中的受益者。但现行的全球经济治理体系发展未能与时俱进，具有一定的滞后性。这突出表现在两个方面。一是犹如前文所述，当前国际经济格局和力量对比已经发生了深刻变化，但全球经济治理并未能够随之做出适应性调整。二是当前部分发达经济体“内顾”倾向较为明显、贸易保护主义有抬头之势，“逆全球化”思潮的兴起使得全球经济治理这一公共产品供给显得更为严重短缺。全球经济治理发展滞后，已经成为经济全球化顺利发展的制约因素。

4.逆全球化因素不断增多

特朗普当选美国总统和英国以全民公投的形式脱离欧盟，被认为是逆全球化的代表性事件。伴随一批新兴发展中国家的群体性崛起，西方政治精英们必然产生一定的恐惧和忧虑。尤其是当美国赫然发现它在世界经济中的领头羊地位受到削弱时，声称“让美国重新伟大”、退出T P P、退出北美贸易协定、增加关税的特朗普就得到了支持，“意外”当选美国总统。他的支持者，大多是全球化中处境相对恶化的美国普通民众，因为垄断资本、跨国公司的利益可以从超越国界的全球价值链中得到保障，但普通民众并不能。出于类似的情形，英国民众认为欧盟对于英国，负担更多，帮助更少。欧盟的危机此前也一直存在，还没有从欧债危机中脱困，又疲于应付中东难民问题，英国脱欧更是雪上加霜，在是否提高对外贸易壁垒的问题上争论不断，时左时右。

如果说经济全球化出现的上述新变化、新发展促使江苏开放型经济转型升级还是一种外部影响的话，那么面临自身比较优势的逐步式微，则是江苏开放型经济转型升级的一种内生需求。近年来，无论是从要素成本的变化、能源资源的约束，还是从政策红利空间丧失等方面来看，构成传统低成本的因素都在不断弱化。外部环境趋紧、内部传统优势丧失、开放发展竞争新优势亟待培育等多种因素叠加，是江苏开放型经济发展进入新阶段的突出表现，同时也意味着江苏需要发展更高水平和更高层次的开放型经济。

以“一带一路”为建设重点，是在全球经济新形势下以及中国开放型经济发展进入新阶段后，所提出的一个重要开放发展战略。积极响应并努力在“一带一路”中发挥好引领作用，江苏可以抓住这一重要战略机遇发展更高层次开放型经济，因为“一带一路”实质上是发展更高层次开放型经济的重要抓手和平台。对此，我们可以从两个方面理解：一是江苏发展高水平开放型经济的基本内涵和内容是什么？二是借助“一带一路”倡议是否意涵了高水平开放的基本内容？

从发展高水平开放型经济的基本内涵看。江苏前一轮开放型经济发展所取得的巨大成就，主要体现在发展速度和体量上。进入新阶段后，强调发展更高水平的开放型经济，说明原有的开放发展水平仍然不够高，这主要体现在不平衡和不充分两个方面。从不平衡角度看，主要是指区域结构失衡、产业结构失衡、循环系统失衡以及开放范围失衡。所谓区域结构失衡，从外部空间看，主要体现在对发达经济体开放程度比较高，或者说对外部市场空间的依赖主要集中在发达经济体；从内部空间看不仅表现在江苏作为中国开放型经济发展高地与中西部地区开放洼地并存，而且即便是在省内不同区域之间也同样存在开放高地和开放洼地的二元结构并存现象。从产业结构发展失衡看，存在产业间、产业内、产业链等方面的不平衡。表现为价值链高端的产业和环节较少，对低端产业的牵引力度不够，高低之间缺乏合理而紧密的牵引关联，产业的整体技术结构不平衡，即缺乏有效的产业生态系统。开放发展的循环系统失衡，主要是指以往的开放发展在“引进来”和“走出去”方面的不平衡。开放型经济发展应该是一个既有“引进来”又有“走出去”的双向循环系统。经过多年的开放发展，江苏在“引进来”方面积累了一定经验，可以说是长于“引进来”，但“走出去”却经验不足。最后，所谓开放范围不平衡，主要是指以往的开放发展主要发生在制造业领域，服务业领域开放较为滞后，而且即便是在制造业领域，先进制造业开放略显不足。

从不充分角度看，主要是指开放条件下产业发展的“质”与“量”的目标问题、产业发展“供给”与“需求”的动力问题，以及全球治理公共产品“供给”与“需求”不匹配问题。一是产业发展“质”与“量”方面。受制于起初阶段的要素禀赋以及经济基础现实条件约束，江苏只能以低端嵌入的方式融入全球价值链分工体系，进而形成了长期以来追求数量的粗放式经济增长模式。这一模式显然难以形成以我为主导的核心价值链体系，产业自主研发能力较弱，信息化、服务化、创新度水平较低，对发达国家的技术依赖较强，尚未形成以我为主导的核心价值链体系，造成制造业产业“大而不强”的现实问题。二是产业发展“供给”与“需求”的动力问题。随着人口老龄化等现实问题的出现，传统要素成本进入集中上升期，倒逼效应日益尖锐，而创新等新型要素的作用尚未凸显，对产业发展的要素驱动后继乏力。与此同时，随着人民需求层次的日益提升，江苏省的产业结构与国内需求市场也存在着供给不匹配、供需平衡相对脆弱等问题，诸如钢铁、水泥等行业面临的严重产能过剩问题，加之不确定性日益增大的国际需求市场的影响，市场需求对产业发展的动力机制长期低迷。供需两方面的动力问题成为限制产业充分发展的关键阻碍。三是从全球公共产品角度看，长期以来，我们主要作为全球经济规则接受者被动融入全球经济治理体系之中。目前，全球经济治理体系未能与时俱进且面临一定挑战，出现供给不足问题，制约了经济全球化的顺利发展。随着中国日益走上世界舞台，理应为完善全球经济治理贡献中国理念、中国智慧和中国方案，在此过程中，江苏应发挥开放发展大省的积极作用。

由此可见，由于上述不平衡、不充分等几个方面问题的存在，我们距离发展高水平开放型经济还比较远。换言之，新阶段江苏发展高水平开放型经济的实质，就是要在现有不平衡、不充分的基础上进行多维度拓展与深化。即空间维度要实现外部地理格局的拓展和内部区域布局的优化；领域维度上要实现制造业开放的深化和服务业开放范围的扩大；系统维度上要实现“引进来”的高质量提升和“走出去”的大踏步加快；体制维度上要实现从政策性开放向体制性开放的升级；治理维度上要为中国完善全球经济治理体系添砖加瓦。这就是江苏发展高水平开放型经济的基本内涵。而这一点则可以借助“一带一路”倡议得以实现。

因为借助“一带一路”倡议，我们可以加大向西和向南开放的力度以及加快开放的速度，从而拓展对外开放空间；借助“一带一路”倡议，我们可以将我国中西部地区纳入国际经济大循环，实现东中西部地区对外开放更趋平衡发展；借助“一带一路”倡议，我们可以加快“走出去”的步伐，加快推动构建双向循环的开放型经济体系；借助“一带一路”倡议，更有助于我们发挥和利用资本、技术和先进产能优势，从而更有利于培育创新发展新动能；借助“一带一路”倡议，我们可以向沿线国家提供公共产品、让其分享江苏开放型经济发展的成果；借助“一带一路”倡议，我们可以积极参与到中国探索包容、普惠、平衡、共赢的开放发展理念和模式的实践中来、参与到中国完善全球经济治理、贡献中国智慧和方案的实践中来，为中国提供全球公共产品做出江苏贡献。

不可否认，虽然江苏没有被列入国家一带一路规划的省份，但对“一带一路”的参与度仍然处于全国的前列。江苏在一带一路中的外贸、投资占全国较高比重。这得益于江苏已有的对外开放水平。

江苏对外开放的程度高，利用外资连续十年居全国第一，占“一带一路”和长江经济带战略区20省市总量的22%；对外贸易连续十年居全国第二，约占全国的1/6，占20省市总量的20%；境外投资连续三年居全国第三，投资涉及五大洲90多个国家和地区，投资覆盖率近60%。

江苏省对“一带一路”沿线国家的外贸从2014年到2016年进出口总量基本在1000亿美元到1100亿美元之间，①2017年进出口达到1294.4亿美元，其中出口878.2亿美元、进口416.2亿美元。“一带一路”沿线进出口占全省的比重上升至21.8%，对全省进出口增长的贡献率达23%，成为拉动全省外贸增长的重要力量。2017年江苏对“一带一路”沿线国家进出口占全国的11.8%，其中进口占全国的9.16%，出口占全国的13.8%，略高于江苏的出口占全国的12%的比重。这就是说江苏在一带一路国家出口占比超过了江苏出口在全国的占比。沿线国家的进口总额江苏是全国第二，这和江苏在全国GDP的地位是一致的，和江苏在全国外贸的地位是一致的。

“一带一路”沿线国家在江苏省累计合同投资，2014年至2017年84.8亿美元，累计实际使用外资54.4亿美元。其中，2017年，江苏省实际利用“一带一路”沿线外资13.8亿美元，占全省比重5.2%。

截至2017年，江苏省赴“一带一路”沿线国家投资项目1504个，协议投资额129.4亿美元，实际投资额53.8亿美元。其中，2017年，江苏省在沿线国家新增投资项目159个，中方协议投资额24.9亿美元，分别占全省总量的25.1%和26.9%。

2017年，江苏省中欧班列发送量突破880列，主要开行的线路有“苏满欧”“宁满俄”“连新亚”“宁新亚”和徐州至塔什干等5条，涉及连云港、苏州、南京、徐州4市，其中“连新亚”“苏满欧”“宁新亚”在全国已形成较强影响力。其总量也位居全国前列。

但是，就参加“一带一路”总体现状而言，江苏和中央的要求相比还有差距；和国内一些先进地区相比，江苏也存在一些距离。江苏参与“一带一路”建设相关的顶层设计和规划还比较滞后；各地对“一带一路”重视程度存在不平衡现象，某些体制机制和做法与“一带一路”发展不太适应；江苏有些关键平台和支点的建设比较薄弱；在“一带一路”沿线国家的投资与江苏经济实力不太匹配；现代服务业和服务贸易发展相对落后，有关综合服务能力有待提高，等等。

习近平总书记在视察江苏重要讲话中指出，江苏处于丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的交汇点上，要主动参与“一带一路”建设，放大向东开放优势，做好向西开放文章，拓展对内对外开放新空间。这既是习近平总书记对江苏参与一带一路建设寄予的厚望，也可以看作是对江苏贯彻落实一带一路建设战略的重要部署。发挥江苏开放型经济大省优势在一带一路建设中的作用，首先需要明确其“交汇点”建设的战略定位。对此，我们可以从宏观国家战略、中观产业战略和微观企业战略三个层面理解。

在宏观战略定位上。“交汇点”建设的宏观战略定位，虽然从地理位置概念上说，主要包括陇海线和江苏的沿江地区，但对其理解绝不能仅仅局限在地理位置上的概念。江苏作为一带一路的“交汇点”，是一个包括地理、经济、文化等多因素的叠加。对于如何理解江苏“交汇点”问题，实际上在习近平总书记的重要讲话中已经给予了明确的战略定位，即“放大向东开放优势，做好向西开放文章”。所谓放大向东开放优势，就是要求江苏在以往开放发展的经验和基础上，尤其是已经取得的既有优势的基础之上，进一步拓展和深化向东开放的产业领域和范围。通过放大向东开放优势来集聚先进和高端生产要素，结合江苏自己的自主创新，将江苏打造成为先进制造业和现代服务业的发展高地，成为高端要素和高端产业的集聚区，即所谓的集聚效应。从目前我省在全球产业格局和技术格局所处位置看，先进要素和高端产业的发展，显然离不开依托向东开放而实现。所谓做好向西开放文章，主要是指在江苏既有发展的优势和规模基础上，在继续打造先进制造业和现代服务业开放高地的基础上，提升江苏对中西部地区的辐射作用和能力，即所谓的扩散效应。这种扩散效应一方面在通过低端产业和成熟技术逐步向中西部地区转移，延伸和延长区域价值链，从而进一步拓展江苏开放发展腹地；另一方面也为江苏迈向中高端腾出发展空间和资源。因此，发挥集聚效应和扩散效应才是江苏处于一带一路“交汇点”的本质所在和应有战略定位。换言之，依托一带一路倡议发展高水平开放型经济，江苏不是要搭乘顺风车，也不是仅仅着眼于自身发展，而是要承载着为一带一路建设做出应有贡献的重要使命和价值。这不仅要求江苏在迈向中高端进程中继续发挥引领和走在全国前沿的表率和示范作用，也要通过辐射带动中西部发展方面起到积极作用。这才是江苏加快一带一路交汇点建设的正确宏观战略定位。

在产业战略定位上。从产业发展的角度看，江苏要在一带一路中发挥集聚效应和扩散效应的“交汇点”作用，显然不能定位于中低端产业，或者说不能仅仅是为了迎合中西部地区以及一带一路沿线国家的产业需求，来发展江苏的产业以形成有效供给。如此的定位标准不仅最终难以形成真正的拉动和带动作用，而且还会降低自身开放型经济发展水平。从产业区域梯度转移尤其是通过扩散效应而带动其他地区产业发展时，自身产业结构必须实现高端化发展，实现先进制造业和现代服务业的发展。试想，如果自身产业结构仍然处于产业链的中低端，如何能够通过产业和产品生产环节的梯度转移而延长价值链，在区域间形成有效的产业分工体系呢？唯有自身产业结构不断迈向中高端，才能将产业链和价值链的其他环节和阶段，逐步延伸至其他地区，带动其他地区产业发展，形成区域间的协调发展。这种辐射和带动作用显然是建立在自身产业结构不断高级化的基础上的。从集聚效应和扩散效应的关系上看，通过扩散效应而带动中西部地区产业发展，首先是以集聚效应为前提和基础条件的，即首先通过集聚先进生产要素而实现了自身产业结构的优化升级和高端化发展，如此才能够谈得上在产业层面上支持中西部地区和一带一路沿线国家。因此，“交汇点”建设的产业战略定位，绝不是按照中西部地区和一带一路沿线国家的需要而发展“平行产业”，而是要在通盘考虑和整体布局下打造开放的产业生态体系。这种产业生态体系中，需要有梯度性、差异性、共生性。江苏必须以中高端产业战略定位来辐射中西部地区和一带一路沿线国家产业发展，而中西部地区和一带一路沿线国家的产业发展要能对江苏中高端产业发展提供基本的支撑作用。需要特别指出的是，“一带一路”倡议下江苏与中西部及一带一路沿线国家开展产业分工和合作，绝不能理解为把江苏过剩产能、污染产能转移出去，虽然其中必然有高中低端之分，但这种区分主要是相对的。因此，“一带一路”倡议下江苏要注重绿色发展，或者说注重绿色发展产业链的延伸和拓展。比如江苏的环保产业、绿色产业在全国均排第一。如果能进一步放大这一优势，集聚更多更高端的先进要素，将江苏打造成为先进的环境技术或者说绿色技术平台，将江苏构建成为绿色技术转化中心，从而就能够对中西部及一带一路沿线国家绿色产业发展提供技术支持，产生较强的辐射和带动作用。

在企业战略定位上。企业是参与一带一路建设的微观主体，也是推动发展更高层次开放型经济的主体。从“交汇点”的本质内涵和建设需要看，江苏必须实施企业国际化战略，因为国际化企业也即跨国公司是推动经济全球化、促进地区开放型经济发展的最活跃、最重要的因素。江苏实施企业国际化战略，既包括“引进来”的企业国际化，也包括“走出去”的企业国际化。引进国际化企业即跨国公司，实际上就是引进一揽子生产要素，尤其是高端生产要素，并力图能够让引进的跨国公司在江苏地区落地生根、开花结果，即促进外资企业本土化，而不是形成所谓的浮萍经济，据此推动江苏开放型经济从以往要素驱动向创新驱动转变。从上述意义上看，“引进来”着重要放大向东开放优势，因为通过“引进来”实现先进和创新要素集聚以及高端化发展，更多地需要依赖于传统发达国家市场。“走出去”的企业国际化，主要是指推动江苏本土企业国际化，培育更多江苏本土企业成为跨国公司，鼓励江苏企业“走出去”全方位开拓中西部地区市场和国际市场。这其中，既包括向东开放也包括向西开放，只不过侧重点应该是向西开放。向东开放主要依托一部分有实力的企业，走向发达经济体以获取全球资源尤其是外部创新要素，其根本目的仍然在于产业结构调整和转型升级的需要，因而本质上或者说侧重点仍然是属于开放式的要素集聚；向西开放是江苏企业走出去的重点所在，也就是让江苏本土企业走到一带一路沿线国家去，以获取资源保障、开展产能合作以及拓展产业链，甚至是构建自己的全球价值链。向西开放式的企业走出去，本质上或者说侧重点是依托要素集聚所形成的优势，对一带一路沿线国家产生辐射和带动作用。尤为值得一提的是，江苏企业走出去，尤其是对一带一路沿线国家进行投资，一定要注意建立良好的形象，比如投资项目是否绿色、安全、健康等等，要做全国对外投资里面的正面形象，为中国企业参与一带一路建设树立做出江苏表率。

商品和要素流动型为主的开放，在内容上侧重表现为商品、资本、人员、技术等方面的跨境流动，而为了促使上述“内容”的跨境流动，所采取的开放举措主要在于降低关税和非关税壁垒，即通过所谓的“边境开放”实现贸易和投资自由化发展。这正是第二次世界大战结束后成立的GAT T及其后身WTO的主要任务和制度框架安排的重点所在。在WTO等国际组织的协调和推进下，世界各国普遍降低了关税和非关税壁垒。但这种制度框架并没有延伸至各国国内，或者说对不同国家内部的规则制度等相互之间的协调和衔接问题，并没有做出特别要求和安排。制度型开放由于本质上是规则等制度的输入和输出，因而从开放举措上看实际上属于“境内开放”。因为无论是制度的输出还是输入，都意味着国内制度安排要能够实现与国际通行规则相协调、相一致，从而将开放边界从简单的降低关税和非关税壁垒的边境措施，拓展到了国内规则体系等制度的“开放”。比如，制度输出实际上就是将国内已经制度化的规则体系，通过输出的方式将其变为国际通行规则；而制度输入实际上就是要通过“开放倒逼改革”，形成与国际经贸活动中通行规则相衔接的基本规则和制度体系。可见，无论是制度的输入还是输出，本质上都是管理和规制境内经济活动的政策举措与国际标准的对接，开放的政策举措已经从“边境”拓展延伸到了“境内”。

虽然查德·库伯的研究早就指出，在世界各国相互依赖的经济格局下，实现国际经济政策协调是有益的，而且在二战后以美国等发达国家为首的发达国家构建的国际经济体系中，也确实存在一定程度的宏观经济政策协调，但就所涉及的具体领域看，仍然局限在货币、汇率、贸易等与对外经济交往直接相关的宏观经济政策上，并没有细化拓展至内部经济政策及其相关规则体系，比如营商环境、劳工标准等“纯粹”国内因素。即便如此，自20世纪90年代以来，国际经济政策的协调力也在不断趋于弱化。与之相比，制度型开放所要求的“政策协调”内在特征，已经远远超越了传统的货币、汇率、贸易等政策领域，已经细化和拓展至国内经济政策和规制的方方面面，比如一国对服务经济活动的管理和规制、经济活动的事中事后的监管、国有企业的竞争中立、对投资者的保护、合同执行效率、知识产权保护，等等。实际上，制度型开放不仅在协调的领域上更加具有宽泛和细化的内在要求，对协调程度的要求也不断提高。更确切地说，制度型开放的“政策协调”更加强调规则等制度标准的统一和兼容，而不仅仅局限为避免出现经济危机或者为应对出现经济问题时，各国之间再采取的简单政策协调举措。总之，相比以往开放经济条件下宏观经济的国际协调，制度型开放无论是从领域的广延性需求角度看，还是从程度的深化性需求角度看，都更加具有协同、兼容乃至一致的内在特性。

众所周知，战后的国际经济体系是在美国等发达国家推动下建立起来的，现行体系虽然在促进战后贸易和投资自由化进而世界经济的繁荣发展方面做出了重要贡献，但总体而言，其主要代表和反映了发达经济体的利益诉求，对发展中和转型经济体的利益关注不足。由于现行国际经济体系实际上具有“霸权主义”和“一言堂”的内在本质，因此在对国际事务的处理包括对贸易争端的解决上，以发达国家的利益优先就成了一种必然。由于规则导向并不明确，至少可以说执行约束并未有充分保障，即便是WTO制度框架下的边境开放措施，都会遭到发达国家的践踏和挑衅。比如，美国特朗普政府抛开WTO相关规则与共识，用国内法取代国际法，用优势和霸权欺凌一切，就是最好的证明。更不用说尚没有国际组织和制度框架约束的国内相关政策举措了。从上述意义来说，现行国际经济体系的治理模式“规则导向”和法制化的成分还远远不够，“霸权主义”和“一言堂”的现象还比较明显。经济全球化从商品和要素流动型开放转向制度型开放，实际上就是要构建更加公平和合法的“规则导向”开放型世界经济。毫无疑问，现行国际经济体系中的“边境开放”包括前述的所谓宏观经济政策的国际协调，也属于“规则导向”的制度安排，但由于其在广延性和深化性上发展不够，从而为“霸权主义”和“一言堂”提供了空间和肆意作为的土壤。构建制度型开放的世界经济会促使世界各国不仅在经济上形成相互依赖关系，而且在规则等制度上形成标准化的更加兼容和统一的关系后，“规则导向”的治理特点将会更加明显和突出。

“一带一路”建设对制度型开放的作用和要求，与前文分析的制度型开放本质内涵和特征都是高度契合的。如果说“一带一路”建设对制度型开放确实具有推动作用的话，那么江苏处于“一带一路”建设交汇点，显然可以依托建设“一带一路”交汇点而推动制度型开放。“一带一路”建设对制度型开放的推动作用，可以从如下几个方面加以理解。

“一带一路”建设为推动中国制度型开放提供了历史性的战略机遇。2008年国际金融危机冲击之后，世界经济格局出现了深刻变化，当前，世界变局也到了一个关键时刻和转折点。在全球经济处于深度调整期间，由于全球公共产品供给不足，或者说由于全球经济治理体系的滞后，全球经贸规则的调整和完善未能与时俱进，从而难以为经济全球化进一步健康持续发展提供必要的制度保障，甚至在某种程度上成为制约因素。典型表现就是美国等发达国家将经济全球化发展进程中出现的很多问题，错误地归咎于经济全球化本身，进而采取了保护主义、单边主义、霸凌主义等措施。本质地看，经济全球化发展过程中积累的很多问题，很大程度上是因为全球经济治理能力的缺失，是因为全球经济规则未能跟上经济全球化发展新形势的新需要。所以，从上述意义看，全球经济规则亟待调整和完善，也就是说，提供包括更为完善的全球经济治理规则和制度等“公共产品”的供给，是新阶段经济全球化发展的内生需求。学术界普遍认为，新时代全球经济治理面临着新议题、新动向。在经济全球化走到“十字路口”的关键阶段，中国发展开放型经济虽然面临巨大挑战，但从全球经济规则亟待调整和重塑的现实需求角度看，中国转向制度型开放同时也面临着巨大的机遇。尤其是从以往作为全球经济规则的简单和被动接受者，向积极参与者乃至引领者角色转变提供了历史性战略机遇。在此背景下，习近平总书记倡议的“一带一路”建设，其实就是中国向国际社会提供的公共产品，是对全球经济治理规则和体系的补充和完善。正如习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲中指出的，中国倡导的“一带一路”建设不是另起炉灶、推倒重来，而是对现行国际经济体系的有益补充和完善，旨在实现互利共赢和共同发展。

基于竞争效率的所谓自由化、私有化、开放化，是推动第二次世界大战后经济全球化的基本市场逻辑，而这一基本逻辑的背后，则是代表传统资本主义利益的“弱肉强食”“赢者通吃”“优胜劣汰”“适者生存”的功利哲学思维模式和理念。而建立在这一基础之上的全球经济治理模式和规则体系，自然会对强者更加有利，形成了以强者利益为导向的国际经济秩序。由此所决定的制度安排和治理框架无疑对第二次世界大战之后市场经济的全球扩张起到了重要推动作用，但由此也带来了不平衡、不协调和不可持续等问题。尤其是当今世界经济已经形成了“你中有我，我中有你，你我中有他，他中有你我”的相互依赖、相互交织共生格局，现行国际经济体系及其治理规则体系背后的思维模式和理念，已经表现出明显的局限性。与此形成鲜明对比的是，中国倡议的“一带一路”建设，是以习近平总书记提出的“人类命运共同体”这一先进理念为引领的。中国意识到在全球化和信息技术的推动下，人类处于命运共同体之中，以邻为壑、转嫁风险的做法最终只能损人害己。正因为如此，中国主张建立合作共赢的新型国际关系，在谋求自身发展的同时建设开放型经济，促进共同发展，在维护自身利益的同时兼顾各方利益，持续推动世界各国在贸易和投资领域的便利化。正是基于上述意义，秉持“人类命运共同体”先进理念倡导建设“一带一路”，更能够在价值和情感层面得到他国的认同，所倡导的全球经济治理规则和体系也才能真正获得国际社会的认可和接受。2016年11月17日，“一带一路”倡议被首次写入第71届联合国大会的决议；2017年3月16日，联合国安理会通过第2344号决议，首次载入构建“人类命运共同体”的重要理念；截至2019年4月第二届“一带一路”国际合作高峰论坛召开，世界上已有“150多个国家和国际组织同中国签署共建‘一带一路’合作协议”等一系列实践表明，“人类命运共同体”先进理念及以此为引领和构建的更加包容和互利共赢的新型合作模式，正在得到越来越多的国家和国际组织的认可。这也就意味着，以“一带一路”建设为重点可以更好地传播和践行“人类命运共同体”先进理念，从而在“输出”层面更好地推动中国制度型开放。

2017年习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲中曾明确指出：“从现实维度看，我们正处在一个挑战频发的世界。世界经济增长需要新动力，发展需要更加普惠平衡，贫富差距鸿沟有待弥合。地区热点持续动荡，恐怖主义蔓延肆虐。和平赤字、发展赤字、治理赤字，是摆在全人类面前的严峻挑战。”众所周知，现行国际经济秩序是由美国等发达国家在二战后主导建立的，而其中的不公平、不公正的天生缺陷，正是导致全球治理出现诸如发展赤字等各种问题的根源所在。面临经济全球化新形势和新发展，源自美国等发达国家的霸权主义、单边主义、贸易保护主义、逆全球化等，不仅难以适应新兴和发展中经济体的利益诉求，更有悖于经济全球化发展的客观规律和历史进程。对此，2019年习近平总书记在中法全球治理论坛闭幕式上的讲话中进一步强调：“面对严峻的全球性挑战，面对人类发展在十字路口何去何从的抉择，各国应该有以天下为己任的担当精神，积极做行动派、不做观望者，共同努力把人类前途命运掌握在自己手中。”而共建“一带一路”正是中国为补充和完善全球治理规则和体系，推动构建“人类命运共同体”提供的中国方案。其中，“共商、共建、共享”的基本原则就是中国倡导的全球治理新模式。其中的“共商”体现的是一种平等参与；“共建”体现的是一种联动发展，“共享”体现的是一种包容增长。可见，本着“共商、共建、共享”基本原则，中国贡献的全球经济治理新方案，更加符合时代发展的潮流，更加有助于构建开放、包容、平衡、普惠、共赢的开放型世界经济，因此也必将得到越来越多的国家、地区以及国际组织的认可和采纳。

“一带一路”建设旨在实现沿线国家之间的互联互通，即实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。或者也可以说，实现上述“五通”是全球治理新模式得以践行的根本基石所在。如何才能在“一带一路”沿线国家之间实现互联互通？毫无疑问，其首要前提就是推动各个领域的标准对接，不仅包括经济领域的技术标准对接，同时也包括治理规则体系中的标准对接，这一点也是政策沟通和民心相同的核心要义所在。如果标准不统一，所有国家都各自为政，那么沿线国家之间的互利合作就会面临很多人为障碍，就会不利于商品和生产要素的自由流动，不利于不同生产环节和阶段的协调和对接，不利于充分调动有关各方的参与积极性。反过来，如果能够实现标准的统一和对接，那么就更加有助于在各个领域实现互联互通，就能够有效降低交易成本和磨合成本，减少商品和要素跨境流动面临的不必要壁垒和障碍。比如，在基础设施领域，“一带一路”沿线国家大多存在基础设施水平参差不齐、网络规模明显不足、结构不合理、线路技术等级低、设施设备老化严重、运营管理水平低下等问题，大通道通行能力不足。而且，由于各国铁路、公路等技术标准和运行规范不一，再加上双边或多边跨境、过境运输规则或缺失，或繁杂，或执行不力，导致通道运行效率偏低，“设施虽联、通行不畅”现象较为突出。面对这一问题，在推动设施联通过程中，中国一方面按照自身标准帮助沿线国家修建铁路、公路、桥梁、隧道等重要设施，另一方面积极利用现有双多边平台加强与有关各方的制度协调，如此实现技术和规则等制度标准的输出。当然，在推动沿线国家标准对接过程中，中国不宜刻意寻求“一带一路”建设过程中的绝对主导权，要在充分尊重的基础上进行共商，并且注重吸收沿线国家既有标准的合理因素，共同推动建立适应“一带一路”发展实践的新兴标准体系。(www.daowen.com)

基于上述分析可见，“一带一路”建设确实对制度型开放具有重要推动作用。江苏处于丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的交汇点上，主动参与“一带一路”建设，必然意味着其将对制度型开放产生推动作用。

新形势下制度型开放助力江苏“一带一路”交汇点建设，至少体现在下述六个方面。

首先，从适应经济全球化发展新形势方面看。全球价值链分工条件下，由于不同生产环节和阶段被配到不同国家和地区，因此最终产品生产的完成需要不同环节和阶段之间协作和对接，而只有实现了有效协作和无缝对接才能确保整个生产过程的顺利进行和最终产品生产的高效运作。而要位于不同经济体的不同生产环节和阶段实现无缝对接，无疑需要经济规则和制度方面在某种程度上实现标准化和统一，至少要能够实现有效衔接和协调。否则任何一个交易环节的不畅都会影响到整个价值链的运营和管理。从这一意义上说，全球价值链分工演进不仅会促使各国（地区）经济活动的国际化，也会内生地要求经济规则和制度的国际化。只不过，从全球价值链演进的实践看，由于很长一段时期以来，产业和产品生产环节的国际梯度转移主要发生在劳动密集型等中低端环节，而处于这一层次的劳动分工相对而言对制度质量要求并不是很高，因此，二战以来经济全球化的快速发展主要依托于“边境开放”，即关税和非关税壁垒的降低和削减，促进了商品和一般生产要素流动。然而，目前全球价值链的深度演进表现出一些新的趋势特征，包括中高端生产环节和阶段的梯度转移，以及高端生产要素尤其是创新生产要素的跨国流动日益频繁，从而对流入地的制度质量提出了越来越高的要求。换言之，在这一新形势下，哪个国家（地区）拥有更为完善的制度质量，其对高端生产环节和阶段以及创新性生产要素的吸引力就会更强，从而引领着分工地位向价值链中高端攀升。

其次，从培育开放型经济竞争新优势方面看。改革开放四十年来，在开放型经济快速发展带动下的经济腾飞，也促使国内各种生产要素价格不断提升。尤其是近年来招工难和用工荒问题的凸显，更进一步说明了传统人口红利的式微，依托传统低成本优势参与全球价值链分工面临的挑战越来越大。与此同时，原有开放战略中的优惠政策所能发挥的作用空间也越来越小，更确切地说，依托优惠政策不仅面临着国际经贸规则越来越严格的限制从而其实施余地有限，而且在以往优惠政策基本已经发挥到极限条件下，已经难以通过政策红利继续打造低成本洼地效应，更难以抵消由于各类生产要素价格上升带来的成本优势的弱化效应。加之更多具有低成本优势的其他发展国家加入全球竞争中来，培育开放型竞争新优势尤为迫切。竞争新优势的培育固然离不开高端生产要素的培育和引进，依据前文的理论逻辑，同样也离不开制度质量的提升和完善。因为完善的制度设计和优越的制度质量，不仅是保证高质量生产要素作用得以发挥的关键所在，既有研究已经指出，也是激发生产要素进行创新活动的必要保障，更是据此吸引全球高端和先进生产要素，尤其是创新性生产要素所必需的制度保障。对于已经深度融入经济全球化的江苏来说，制度质量的完善和提高一定是在开放条件下实现的，也即必须通过制度型开放培育融入全球价值链分工体系的竞争新优势，这不仅是引领中国经济转向高质量发展的需要，更是抵消传统低成本优势不断弱化从而避免可能被开除“球籍”的需要。

最后，从全球经贸规则高标准化发展方面看。为适应全球价值链分工深度演进的实践需求，全球经济贸易规则正在不断向高标准化方向发展。实际上，世界贸易组织（WTO）功能不断弱化从而导致巨大改革挑战的现状，本质上就是因为其贸易和投资规则主要还是停留在以往的“边境开放”措施框架之下，并未实质性拓展至“境内开放”措施。正因如此，很多发达国家力图绕开WTO并通过打造区域经济一体化而建立更高标准的国际经贸规则体系。目前，国际经贸规则体系正处于调整和重构阶段，其中区域性的贸易谈判所涉及的诸如法制化水平、知识产权保护、竞争中立、环保标准、劳工标准以及营商环境建设等，无不反映出国际经贸规则正在从传统的“边境开放”向“境内开放”的高标准化方向发展。攀升全球价值链中高端不仅仅是微观企业的经济活动问题，同时也是国家层面上是否具有制度性话语权问题。拥有制度型话语权实际上就意味着为本国企业攀升全球价值链提供了必要的制度保障，争取到更加优越的外部环境。在新一轮全球经济规则调整和重构中，中国有必要也有能力通过规则制度的“输入”和“输出”，提升制度性话语权，为全球经济规则的调整和重塑做出中国贡献的同时，也为中国迈向全球价值链中高端争取更加有力的全球规则体系和制度环境。而江苏作为中国开放型经济发展大省，显然应该在制度型开放方面走在全国前列，为制度型开放谱写江苏篇章，做好江苏榜样。

“一带一路”交汇点建设有助于推动制度型开放，反过来，高质量的制度型开放对“一带一路”交汇点建设也能够提供保障作用，从而助力“一带一路”交汇点建设。甚至可以说，“一带一路”交汇点建设离不开高质量制度型开放的保驾护航。从规则等制度角度理解其对“一带一路”交汇点建设的作用，实际上就是“开放倒逼改革”的作用机制，即在建设“一带一路”交汇的扩大开放过程中，江苏需要在中国通过深化改革实现与全球通行国际经贸规则相衔接，尤其是对高标准的国际经贸规则，进而对自身体制机制所作的调整和完善中，做出江苏贡献，以更好地满足“一带一路”交汇点建设之需。

虽然中国领导人多次在许多重要国际场合强调和重申，“一带一路”建设不是推倒重来，不是另起炉灶，而是对现有国际秩序的修正和完善。但作为现行国际经济规则的制定者和领导者，美国一直对中国的和平发展和崛起反应过度，更是将中国倡议的“一带一路”建设视为对其全球领导地位的威胁和挑战。美国前总统奥巴马曾直言不讳：“作为美国总统，我的首要考虑是确保更多勤劳的美国人民能有机会获得成功。这就是为什么我们要确保美国而不是像中国这样的国家来书写本世纪的世界经济规则。”正是基于这一考虑，近年来美国除了在地缘政治上大做文章外，还一直通过巩固和重构国际经贸规则以试图巩固和维持其全球经济规则的主导地位，避免中国通过“一带一路”建设提升国际经济规则的话语权。反映在政策层面，即表现为美国大力推动《跨太平洋伙伴关系协议》（T P P）和《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》（T T I P）的谈判，以引领新时期更加全面和高标准的投资和贸易规则。美国在谈判中将中国排除在外，着力构建以其为主导的排他性的地区经济安排，对中国推进“一带一路”建设产生了不可忽视的负面影响。尽管特朗普上台以后迅速废除了T P P，但这并不代表美国不支持区域自由贸易协定谈判，更不代表美国不再将国际贸易规则作为谋取现实利益的手段。特朗普只是希望各级各类的自由贸易协定谈判要体现“美国优先”原则，能够更好地服务于美国的国家利益。从这个意义上讲，随着执政议程的推进，特朗普领导下的美国不排除重启亚太区域的自由贸易协定谈判，并同中国重新开展国际和区域贸易领域的制度竞争。上述变化无疑给中国倡导的“一带一路”建设带来了一定的挑战和压力。从经济全球化发展大趋势看，高标准的国际经贸规则确实是未来的主流趋势。因此，面对来自外部的压力，主动适应乃至引领这一趋势，以高标准的国际经贸规则作为参照而倒逼自身改革，对于提升中国制度型开放水平和层次，具有积极意义。也唯有如此，才能以经济全球化发展大势的顺应者和引领者角色，更好地倡导和推动“一带一路”建设，才能更好地以此为依托，做到对现有国际秩序的修正和完善。江苏作为“一带一路”交汇点的建设者，必须在中国对标高标准国际经贸规则中做出贡献，如此才能依托完善制度型开放而更好地实现“一带一路”交汇点建设。

一个不容否认的特征事实是，“一带一路”沿线国家由于在基本国情、发展水平、利益需求、文化制度等方面存在较大差异，真正实现政策沟通等领域的互联互通，建立统一性的合作机制仍然存在着较大的困难和挑战。虽然中国一直在积极倡导沿线国家之间加强战略对接和规则统一，为“一带一路”合作提供强有力的机制保障。但客观而言，“一带一路”合作机制仍然具有相当程度的松散性和非正式性，致使“一带一路”沿线国家均以自身的国家利益作为政策出发点，很难构建起超越个体和双边层面的广泛政治共识。虽然在双边和多边层面，“一带一路”建设已经达成了很多原则性的协议和战略合作框架，然而，由于没有具备约束力的监督和惩戒机制，之后的政策执行效果究竟如何仍然存在很大的不确定性。此外，一个非常突出和重要的问题是，既然中国倡导的“一带一路”建设是对现行全球经济治理规则和体系的补充和完善，那么必然涉及与其他诸如国际合作机制和区域合作机制的对接问题。比如在国际层面上，“一带一路”建设中的体制机制和规则制度安排，如何与现行的国际货币基金组织、世界银行、二十国集团等合理的体制机制和制度框架进行有效对接，目前仍然是一个悬而未决的问题；在区域层面同样如此，突出表现为“一带一路”也没有明确同亚洲开发银行、上海合作组织、亚太经合组织、亚欧会议、中亚区域经济合作等现有地区多边机制之间究竟存在何种关系，以及如何做到相互之间的有益补充。这些问题的存在无疑对中国转向制度型开放提出了更高的要求，要顺利推动“一带一路”建设，中国在迈向制度型开放进程中，需要不断提升全球经济治理能力和水平，提升制度型开放质量。显然，江苏更好地解决“一带一路”交汇点建设可能面临的上述问题，必须依托更高质量的制度型开放。

虽然中国倡导的“一带一路”建设，有着“人类命运共同体”这一更为先进的理念作为引领，有着更能体现开放、包容、平衡、普惠、共赢的“共商、共建、共享”的原则作为基本遵循，但这并非意味着“一带一路”倡议不存在质疑之声，尤其是来自国际社会的猜测和质疑。实际上，自“一带一路”倡议提出以来，国际社会对中国的战略意图和“一带一路”本身就有着广泛讨论，其中不乏许多客观理性的观点，但从国际社会层面看仍然存在大量的猜忌、曲解和误读，甚至是一种有意为之的曲解和误读。已有研究也指出，对于“一带一路”建设的提出，国内外均存在不少曲解和误解。概括起来，国际社会舆论压力大体包括三种基本论调。一是认为中国倡议的“一带一路”建设，是中国谋取政治影响的经济工具。不少西方言论将中国提出的“一带一路”类比为“冷战”期间美国提出的“马歇尔计划”。二是认为中国倡议的“一带一路”建设，是中国对抗美国亚太再平衡的地缘战略，以进一步拓展中国的外交回旋空间。三是认为中国倡议的“一带一路”建设，是中国输出内部过剩产能的政策工具，甚至认为中国推进“一带一路”旨在为国内低端产品和污染密集型产业寻求出路，是将“一带一路”沿线国家当成中国的原料供应所和商品输出地，是典型的“新殖民主义”。以上主要论调不仅来自作为现行国际秩序主导者的发达国家，也来自“一带一路”沿线国家。上述论调不管是有意还是无意的曲解，作为一种国际舆论，都对于中国推动“一带一路”建设，进而依托“一带一路”推进制度型开放产生了不良影响。而为了消除这种有意或者无意的“曲解”，中国在制度型开放中需要树立起“榜样”的力量，以高质量的制度型开放让各种误解、质疑和猜忌在实践行动面前不攻自破。可见，为了更好地实现“一带一路”交汇点建设，江苏必须在率先转向高质量制度型开放上做出新贡献、取得新突破。

江苏加快建设面向新时代的“一带一路”交汇点，要在支点构建、平台搭建和完善政府服务等方面，切实采取有效的具体对策举措。

1.提升集聚发展要素的能力，是江苏加快建设面向新时代“一带一路”交汇点的基础

交汇点不只是交通上的交叉点，更重要的是其具有汇聚发展要素的功能。提高江苏交汇点汇聚发展要素和开放能力，要着眼于以下三方面建设：一是依托公铁水航空交通网建设，完善对接国际和国内的综合交通运输体系和国际化的交通枢纽，并通过更加开放的互联互通政策，更大范围和更加有效地满足人员和物资的运输需求。二是深化全面开放，深化全面对外开放涉及经济、政治、人文交流等多领域的双向交流，离不开形式多样的对外互信交流、自由贸易政策供给、良好国际贸易环境创建与口岸市场发育充分等。江苏要加快对外开放体制机制改革，为深化全面开放营造世界一流的外部环境。三是提升企业“走出去”能力，鼓励企业以集群“抱团取暖”组团或参与境外园区建设等方式“走出去”，通过采取跨国并购、股权置换、境外上市、联合重组等形式，培育一批有国际影响力的跨国公司。发挥江苏在装备制造业和工程建设上的优势，主动参与和承接“一带一路”沿线交通、通信和城市基础设施建设，积极开展能源资源开发、资源产品深加工等国际产能合作。

2.内部支点建设上要着力提升连云港支点地位

交汇点虽然是一个多因素的叠加，但其地理概念也不应忽视。江苏之所以成为“一带一路”的交汇点，较大程度上是得益于连云港独特的交通地理区位优势。连云港具有得天独厚的地理优势。一方面依托陇海线，是欧亚大陆桥的桥头堡，另一方面又依托30万吨港口，具有海运优势。连云港作为“一带一路”交汇点支点建设城市，着重做好以下三个方面工作：一是加快支点载体建设，如上合组织物流园等；积极争取自由贸易港区和推进港口综合保税区建设，以此来推动区域性的航运中心、国际物流中心和区域国际商贸中心发展。二是加快发展高铁等交通建设，发展交通枢纽经济，改变在交通上被边缘化的现状。三是进一步明确支点建设的重点方向。连云港作为桥头堡，向西参与陆上丝绸之路，是陆上丝绸之路“末端”；向东面向大海，是海上丝绸之路“起点”。连云港应突出海上丝绸之路起点功能，加快出海口建设，充分发挥我国中西部和海上丝绸之路沿线进出海的作用。

3.外部支点建设上要着重以国外园区和沿线大型项目为依托

江苏参与“一带一路”建设，无论是基于“走出去”方式整合利用外部资源的需要，还是拓展国际产能合作的需要；无论是基于拓展全球价值链的需要，还是加强贸易和投资互动的需要，以国外园区和沿线大型项目为依托，加快建设外部支点，无疑将发挥重要作用。在这一方面，江苏已经取得了一定经验。比如，红豆集团建设的西哈努克港经济特区（以下简称“西港特区”），向全球招商，不仅实现了红豆集团国际产能合作，也为国内外企业搭建了产能合作平台，是“政治互信、经济融合、文化包容”的成功范例。除此以外，江苏目前在境外国际产能合作区主要还有埃塞俄比亚东方工业园等。在沿线大型项目上，中江集团长期在“一带一路”沿线国家和地区开拓经营，业务涵盖工程承包—城镇投资—国际贸易—咨询服务产业链，已陆续开辟东南亚、中亚、南太平洋、关岛、中美洲等市场。尤其是，中江集团牵头负责投资建设运营的中阿产能合作示范园，是首家国家级“一带一路”产能合作园区。中江集团深耕“一带一路”沿线市场，与“支点”内涵、功能完全契合。江苏各地可以充分利用中江集团分布于“一带一路”沿线的众多项目和园区，作为进入“一带一路”的支点。

4.外部支点建设上要着重争取构建大平台

重大的开放必须要有大的平台，要想有大的创新必须要有大的平台来支撑，如自由贸易区和自贸港。江苏目前没有自由贸易区，需要通过参与“一带一路”建设，努力创造条件建设自由贸易区。江苏参与“一带一路”交汇点建设的两个重点区域，即沿江地区和东陇海线，其实都可以依托自身优势条件积极争取申报建设自由贸易港。在没有拿到自由贸易区、自由贸易港的情况下，江苏要发挥主观能动性，积极和全面复制可以复制的已有自由贸易区与自由贸易港的政策、体制和做法。

5.提升政府资源和服务的整合能力

“一带一路”是国家战略，进入“一带一路”推进国际产能合作涉及国与国关系。因此，江苏“一带一路”交汇点建设离不开政府的推动和对有关资源的整合。境外产能合作园区是两国经济合作的重要载体，需要在两国政府间达成共识和合作。例如，中江集团在阿联酋投资建设的中阿产能合作园区和红豆集团在柬埔寨建立的西哈努克港经济特区，都是在两国政府共同推动和合作基础上建立起来的园区。江苏提升政府资源和服务的整合能力，推进“一带一路”交汇点建设，注重考虑以下方面的力量整合和服务功能提升。一是统筹驻外机构力量。加强省商务厅、省生态环境厅、省外事办等部门之间的协作。目前，江苏许多部门还在境外分别设有自己的派驻机构，这些派驻机构服务各自部门，力量分散，同时只为一个部门服务，也浪费资源。江苏对“一带一路”沿线境外派驻机构要进行统筹协调和统一管理，充分利用各自优势和具备的丰富人脉关系，助推江苏参与“一带一路”建设。二是强化与“一带一路”沿线国家和地区友好省州的合作与优势转化。江苏现有正式缔结“友城”315对，占全国“友城”总量的12.4%。其中，“一带一路”沿线国家和地区有92对，“友城”总数多年居全国第一。这是江苏在“一带一路”沿线开展经贸活动非常重要的资源。要充分发挥这些资源优势，促使这些资源为江苏参与“一带一路”建设服务。三是加强“一带一路”沿线园区招商的组织协调。在江苏“一带一路”沿线园区的招商工作中，要注意不同国家和地区之间、不同经贸合作园区之间的统筹、配合与协调，促进有效有序招商，防止同质竞争，不断提高招商引资水平和效率。要根据发展条件，逐步推行专业化招商、第三方招商。要促使园区增长方式从“规模速度型”向“质量效益型”转变，加强园区服务体系建设，努力营造有利于入驻企业发展的良好环境。

依托制度型开放实现价值链攀升，需要指出的是，并非意味着商品和要素流动型开放不再重要，恰恰相反，是要在以往“边境开放”措施已经基本走到极限，或者说进一步依托“边境开放”对商品和要素流动的推进空间已经非常有限的背景下，尤其是简单依靠“边境开放”措施难以对价值链高端生产环节和阶段以及高端要素形成有效推进动能的情形下，开放措施必须向“境内开放”进行拓展、延伸和深化，即依托“制度型开放”培育承接全球价值链中高端生产环节国际梯度转移，以及吸引和集聚全球高端和先进生产要素向国内集聚，从而实现全球价值链攀升的战略目标。这其中，如何才能顺利推进制度型开放则显得至关重要。根据前文阐述的制度型开放的本质内涵，基于引领全球价值链攀升的现实目标，转向规则等制度型开放的实现路径，需要在如下几个方面实现突破。

1.构建制度型开放的载体和平台

在以往商品和要素流动型开放发展过程中，各种平台和载体的建设在其中发挥了重要作用，这也是中国过去四十年发展开放型经济的宝贵经验之一。推动制度型开放同样需要平台和载体的支撑。特别地，制度型开放本身就是一种探索，是对新体制机制和新规则的一种探索和创新，不排除在此过程中有失败的可能性。为此，需要提供必要的载体和搭建有效的平台，以此作为制度型开放探索和创新的“试验田”，以此为依托，打造制度型开放的高地，并形成可复制和可推广的制度型开放经验。值得欣慰的是，中国已经在这一方面迈开了步伐，比如上海自由贸易试验区的建设，以及海南自由贸易港的建设，本质上就是对制度型开放的一种探索和尝试。未来，在诸如此类的载体和平台搭建方面，一方面要鼓励有条件的特别是开放型经济较为发达地区，要能够先试先行走在全国前列，另一方面以载体和平台为依托探索制度型开放，要注意做到分步骤、分阶段有序推进，尽可能避免其中可能的风险因素。

2.加强负面清单管理制度实施

所谓“负面清单”管理模式，主要是指在对外资进行开放过程中，政府需要明确规定哪些经济领域不予对外开放，即列出所谓的“不开放领域”清单，比如凡是与外资国民待遇等不符的管理措施和规定，都必须以清单的方式列出，而除此之外的其他行业和经济领域都可以进入。众所周知，在国际经贸规则高标准化发展和谈判中，竞争中性原则是其中的重要议题。而实施“负面清单”管理制度，实际上就是在具体实践中遵守和实行竞争中性原则的体现。与以往实行的政府审批制外资管理模式相比，“负面清单”管理制度作为制度型开放的重要内容之一，由于是以法律、规章、规则等为核心，从而更加有利于形成一个具有透明性、可预期、稳定性、全局性、一致性的投资环境。目前，中国新的外商投资法已明确对外资实施“负面清单”管理制度，因此，在未来的具体实践过程中需要注意两点，一是根据实践需要进一步缩短负面清单列表，二是“负面清单”的管理必须与消除隐性壁垒同步推进，否则会影响“负面清单”管理模式的落地实效。

3.营造国际化、法制化、便利化营商环境

为对标高标准化的全球经贸规则，以及为应对逆全球化思潮和举措带来的不利影响，近年来中国正采取多种措施以扩大对外开放，其中就包括努力营造国际化、法制化、便利化营商环境。2019世界银行营商环境报告的调查结果显示，2018年中国营商环境在全球排名中位列第46位，较2017年有了大幅度提升，尤其是在跨国贸易等领域的改善取得了显著成效。但是，我们在看到营商环境建设取得这一成就的同时，也要清楚其所存在的问题。突出表现在世界银行报告的营商环境指数是基于北京和上海两城市为样本指标体系进行测算所得，但中国开放型经济发展存在巨大的区域差距，其中包括营商环境，因此以北京和上海为样本无法反映营商环境的整体和真实情况。此外，根据2019世界银行营商环境报告公布的数据可见，在评价营商环境的很多分项指标上中国仍然较为滞后。因此，真正转向制度型开放，从营造国际化、法制化、便利化营商环境角度看仍然有很大的提升空间，既包括进一步提升欠发达地区的营商环境指数等区域层面的进一步优化，也包括各项分项指标的完善。

4.密切跟踪国际经贸规则的高标准演进新趋势，并以此为目标导向倒逼国内改革，建立和系统推进与国际经贸规则相衔接的国内改革机制

犹如习近平总书记指出，“要牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好发挥政府作用。加快在促进投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范等方面先试出首批管用、有效的成果”。在以制度型开放为主要特征的新型经济全球化或者说第四轮经济全球化背景下，习近平总书记的上述重要论事，意味着我们要认真跟踪研究能够代表未来发展方向的国际经贸规则演变趋势和主要内容，明晰其可能的运行环境和需要的基础条件，在保证风险可控的条件下，主动对标找差，注重对照国际高标准国际经贸规则，或即将形成的高标准国际经贸规则，以此为目标导向倒逼国内改革。通过规则变革和制度优化，在内部推动现行的规则安排和制度设计，逐步向高标准国际经贸规则趋近。最终形成能够与新型经济全球化所要求的新规则、新制度相衔接的基本制度体系和监管模式。在此过程中，要充分把握和利用好各种开放平台在规则变革和制度优化中的先试先行作用，比如可在自由贸易试验区、自由贸易港甚至自由经济区，进行大胆试、大胆闯、自主改，逐步形成一些“可复制”与“可推广”的规则体系，逐步培育不仅能够与国际经贸规则相衔接的能力，甚至能够引领国际经贸规则高标准化发展的能力。

5.着力营造亲清政商关系

为此，一方面要进一步简政放权，减少不必要的事前审批，而把有限的资源和精力集中到“更有效”的事情上，如提升事中事后监管更加科学性和有效性上。另一方面，要加强政府服务能力，本着以“企业和居民需求快速知道、政府服务快速到位”的基本要求，以“互联网+政务服务”为关键抓手，着力破解“材料多、环节多、盖章多、收费多、时间长”等症结和问题，全力打造简单便利的集成改革体系。

6.构建科学有效的评价指标体系

科学有效的评价指标体系，对于规则等制度型开放具有重要的引领作用。与商品和要素流动型开放阶段的高速增长不同，在转向规则等制度型开放过程中，评价和考核指标同样需要从以规模和增长速度为主，向以规则和制度体系的科学性和有效性为主转变。为此，可以对标国际先进和通行的规则体系、对标国内先进地区如上海等，建立适应规则等制度型开放发展要求、具有江苏特色的科学评价新机制。

课 题 号：19WT A 015

课题组组长：张二震

课题组成员：马明龙 崔 健 倪海清 戴 翔张 雨 王原雪 陈思萌