徐晓亮

近年来频发的重大生态环境事故给经济社会和人民生活带来巨大影响，如何有效保护和修复生态环境，已成为社会各界关注焦点。党和国家一直高度重视生态文明建设，习近平总书记反复强调，“绿水青山也是金山银山”“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。十九大提出“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”；特别是在2018年4月26日武汉会议上，习近平总书记进一步明确以长江经济带发展推动经济高质量发展的国家战略，成为推动长江经济带高质量发展的重要原则，也为江苏生态环境保护与修复提供了战略指导，为系统性生态环境修复和保护制度建设提供了理论支撑和现实依据。

江苏省是经济强省，国内生产总值（GDP）一直位于全国前列，2018年，江苏省GDP总值为92595亿元，增长6.7%。在经济总量快速增长同时，生态环境质量明显改善。2018年，全省PM2.5浓度为48微克/立方米，与2013年“大气十条”时相比下降34.2%，空气质量优良天数比率为68%，提高7.7个百分点；104个国考断面优Ⅲ比例为69.2%，与2014年实施“水十条”时相比提高7.7个百分点，劣Ⅴ类水体比例为1%，下降2.8个百分点。太湖治理连续11年实现“两个确保”，长江干流总体水质为优，南水北调江苏段15个断面水质均符合Ⅲ类。同时，江苏建立覆盖国省考断面的“断面长制”，开展“263”专项行动，率先划定省级生态保护红线，配套出台监管考核和生态补偿办法；率先开展排污权有偿使用和交易，发挥市场机制有效调配环境资源；率先推行水环境资源“双向”补偿；率先实施企业环保信用评价，配套实施差别水价电价政策；率先启动生态环境损害赔偿制度改革。2019年3月，成为全国唯一生态环境治理体系和治理能力现代化试点省。

同时，江苏也是工业污染和环境风险高发区域，由于人口密度大，社会经济活动频繁，对于生态环境的需求和影响也较大，江苏省环境状况如图1所示。

图1 江苏省历年环境状况指数

从图1可知，江苏省环境质量指数在2015—2018年均维持在较高水平。在2013—2018年间，PM2.5浓度降至48微克/立方米，优良天数比率上升到68%。与2014年相比，2018年水环境变化明显，其中，104个国考断面水质优Ⅲ比例上升到69.2%，劣Ⅴ类断面比例由3.8%下降到1%。

另一方面，由于江苏省生态环境超载力低，水、土壤、大气雾霾污染等直接影响江苏高质量发展进程；加上江苏社会经济发展迅速，外来人口不断涌入，日益增长的人口数量导致生态环境进一步恶化，如何协调社会经济发展与生态环境质量间的关系，成为目前江苏高质量发展必须要解决的重中之重的问题。

“十三五”期间，江苏单位地区生产总值能耗累计降低15.5%，规模以上工业单位增加值能耗下降17.8%，已完成国家下达总体目标的90.5%。江苏第一、二和三产业增加值分别为4141亿、41248亿和47205亿元，增长分别为1.8%、5.8%和7.9%，三次产业增加值比例调整为4.5∶44.5∶51。但必须指出的是，相比较美德日等发达国家第二产业比重为20%—31%之间，江苏省第二产业比重仍然较高，产业结构仍有待于进一步优化。同时，由于江苏省第二产业中工业生产比例较高，重污染企业和环境风险企业严重影响江苏省生态环境治理与修复，如何实现江苏产业结构优化升级，成为长江经济带高质量发展下江苏省生态环境保护与修复亟须解决的问题。

1.江苏生态环境修复与保护特征分析

第一，生态环境保护风险类型众多，存在较大的环境风险隐患

自2013年以来，全省环境质量有显著提高，但大气、水和土壤环境仍存在较大的环境风险，江苏省仍处于环境高风险阶段，突出环境风险隐患问题仍有待解决。从大气环境质量看，2018年江苏省PM2.5年均浓度实现自2013年以来连续6年持续下降，但大气环境空气质量达标率仅68%。从水环境看，江苏省优质水少，污染河流多。104个国考断面中，没有Ⅰ类水，国考断面水质优Ⅲ、劣Ⅴ比例分别为69.2%、1%。同时。淮河、长江流域和太湖等环境治理形势仍面临巨大压力。

第二，化工产业等环境高风险源企业数量多，且近水靠城，区域布局型环境风险隐患突出

根据原环保部对石油与炼焦、化学原料及化学制品制造业、医药等行业环境风险调查，江苏省共有环境风险企业6969家，重点环境风险企业超过5000家，约60%重点风险企业分布在长江、淮河、太湖等流域。化工企业使用原料及其产品多为有毒有害物质，因生产流程多，工艺烦琐而成为环境风险源集合体，大量化学品的生产使用存在着发生环境污染事件的可能性。高危化学品生产企业、重金属污染地与主要饮用水水源地相邻，一旦发生环境事故，化学物质极易通过水源扩散，从而对自然环境和民众生命造成严重危害。

第三，产业集聚的环境风险呈明显区域复合态势

江苏省水网纵横，将13个地市的生态环境连成一个整体。因此，单一污染事件极易通过河流或大气等介质扩散至全省，升级为区域环境问题。就生产条件而言，区域性发展战略的推进，工业集聚所具有的经济优势使规模化的化学工业园区、高新技术开发区等工业园区得到强力发展。园区内多个单一环境风险极易相互作用并产生叠加效应，通过多种途径协同、累加，从而蔓延至整个园区，对区域内外的公众生命等造成严重影响。生态环境风险的易扩散性、叠加性加剧了江苏省环境治理的艰巨性。

2.江苏不同类型生态环境修复与保护实践分析

第一，水环境治理取得初步成效，但污染问题依旧严峻

《水污染防治行动计划》提出到2030年总体消除城市黑臭水体。2018年5月，全国生态环境保护大会提出要基本消除城市黑臭水体。长江经济带城市黑臭水体空间格局呈两个单核中心独立，其中长江下游单核中心位于江苏省南京市、安徽省马鞍山市和芜湖市，次级中心在上海市，江苏省的苏州市、常州市、镇江市等。江苏省位于长江经济带下游，下游经济体量和规模相较于中上游较大，而区域生态环境因江苏工业化和城镇化的快速发展受到严重破坏，近10个面积超过100公顷湖泊消失，萎缩超过2000平方公里，生态功能退化严重。如何促进长江经济带江苏段经济—社会—生态系统的协调发展成为江苏高质量的主攻方向。

第二，大气质量逐步改善，但雾霾等突出问题仍有待根本性转变

江苏省属于大气雾霾高发区域，仅南京市、苏州市等地区大气雾霾平均每月发生的天数就高达10—16天左右，江苏全省也无一城市达到二级标准，根据《江苏省环境状况公报》（2018），徐州市PM2.5年均值最高，为62微克/立方米，也超过二级标准77.14%。

在空气质量新标准颁布后，根据《江苏省环境状况公报》中显示的城市空气状况，江苏省空气质量呈相对稳定情况，环境污染见表1所示。

表1 江苏省2013—2018年环境空气污染物年均浓度

可以看到二氧化硫、氮氧化物的排放总量总体上在逐年下降，臭氧年均浓度却在持续升高，更是在2018年达到6年来的最高值177微克/立方米。

如何降低江苏大气雾霾发生的频率和严重程度，成为江苏可持续发展必须解决的首要问题。为了解决这一关键制约瓶颈问题，江苏省率先采用地方立法形式出台《江苏省大气污染防治条例》，成为江苏省历史上最严厉的大气污染防治条例；经过严格雾霾治理，江苏空气质量逐年改善，但长期看来，江苏大部分地市的大气治理仍不容乐观。

习近平总书记提出要将江苏生态文明作为一个标杆，让生态环境越来越好，为建设美丽中国做出贡献。2017年9月，国务院出台《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》，为江苏生态环境保护与修复提供了政策依据。近年来，江苏省政府印发了《江苏省生态红线区域保护规划》，提出要把生态红线作为维护生态平衡的控制线、保障生态安全的警戒线、禁止和限制开发建设活动的高压线、推进可持续发展的生命线，形成国土空间开发格局的刚性约束。

近年来，江苏省人大制定、修改10多部生态环境保护相关的地方性法规，在全国率先推行移动执法系统。制定落实《江苏省排污权有偿使用和交易实施细则》《江苏省生态环境损害赔偿制度改革方案》和《江苏省国家级生态保护红线规划》等。2016年，江苏省开展“263”专项行动。2017年，江苏省提出“1+3”重点功能区规划。2019年6月4日省政府办公厅印发了《江苏省长江保护修复攻坚战行动计划实施方案》，明确了江苏省长江水生态环境保护的总体要求、主要任务、保障措施，在加大空间保护、治污减排、生态修复力度上提出更严格的管控措施，推动长江生态功能逐步恢复、环境质量持续改善。

江苏省党代会指出，努力建设全国生态文明建设先行示范省，紧紧围绕结构调整、治污减排、生态保护、政策调控、执法监管等重点领域，大力推行环境治理过程，践行绿色发展理念，进一步优化国土空间开发格局，系统推进生态保护和修复，强化资源能源高效利用，完善激励约束经济政策，健全生态环保法规标准，压实生态环境保护目标责任，努力推动共建合作内容落地见效、开花结果，为“强富美高”新江苏提供良好的生态环境支撑。在此背景下，进一步探索长江经济带高质量发展背景下江苏生态环境修复与保护机制与对策，取得了一系列成果和检验，对提高江苏省生态环境质量意义十分重大。

（1）源头预防得到重视并加强

江苏省通过“263”专项行动以减少煤炭消费总量和淘汰落后化工产能，开展环境安全标准化达标工程建设，对重点环境风险源实施动态管理，重点对沿江、居民区等敏感区域所在的高风险企业规划实施搬迁改造。同时，江苏出台大气、水、土壤等环保标准，如《太湖地区城镇污水处理厂及重点工业行业主要水污染物排放限值》。建立覆盖全省所有国省考断面的“断面长制”，建成国家生态市县63个、国家生态工业示范园区21个、国家生态文明建设示范市县9个，数量均居全国前列。

（2）区域联合治理得到加强

江苏较早成立大气污染防治联席会议，并推进省级与地级市、地级市与县、环保部门与企业间的联动体系，完善水污染联防联控机制。2019年《进一步加强大气污染防治工作方案的通知》提出防治攻坚臭氧污染，确保年度PM 2.5降幅和优良天数比率“双达标”。但需要指出，江苏省采用以事件驱动型为主的环境风险管理模式，注重清洁生产、循环经济、总量控制等常规环境管理方式与政策，在一定程度上削减了环境风险水平，提升环境风险防控水平；但江苏省环境风险管理体系仍处于起步阶段，管理上存在重响应处置、轻预防管理，重突发环境事故、轻长期风险等问题，管理模式尚未实现向以风险防控为目标导向的环境风险管理模式的转变，少数地方工作力度不大、尚未按要求建立健全省市联动机制。

（3）生态环境保护与修复效果初步显现

自十九大确定了三大攻坚战任务后，江苏建立了“1+3+7”攻坚体系。截至2019年8月底，PM2.5浓度同比下降5%，国考断面优Ⅲ比例同比上升19.2个百分点，主要入江支流消灭了劣Ⅴ类。在推进生态修复和生态保护的过程中，苏州出台首个生态补偿地方性法规；南京、扬州入选全国生态修复、城市修补试点；连云港试行“湾长制”；泗洪县被评为全国首批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。

江苏出台《江苏省环境资源区域生态补偿办法（试行）》，并配套退耕还林、还湖的补偿办法，协调上下游地区政府之间利益冲突，率先推行水环境资源“双向”补偿，运用经济杠杆激发各地治污动力，为建立生态补偿机制积累了丰富的经验。据统计，南京、常州、无锡三个试点城市之间的交界断面超标，必须对下游城市予以补偿，南京市支付常州市补偿金1.8万元，常州市支付给无锡市补偿金18万元，补偿资金直接上缴省级财政，常州市也出台了《常州市环境资源区域补偿办法》，目的是促进各辖市区采取有效措施削减污染物排放总量，确保断面水质达标。作为全国唯一的生态环保制度综合改革试点省份，江苏通过制度改革，探索了一系列领先全国的“第一”和“唯一”。整体上来说，江苏省生态环境保护与修复工作在全国处于领先地位，生态环境保护与修复效果对江苏高质量发展的支撑作用初步显现。

在一次能源构成中，江苏原煤、原油、天然气等储量少、产量低，92%以上煤炭、93%以上原油和99%以上天然气依靠进口，基本供需平衡压力大。从《江苏统计年鉴》中得到2013—2017年江苏能源消费数据（见表2）。

表2 江苏2013—2017年能源消费总量数据 单位：万吨标准煤

可以看到，江苏省能源生产总量和消费总量呈缓慢增长趋势，但由于生产总量增速不及消费总量增速，总体数量有下降的趋势。江苏省能源自给率长期维持在不及10%的较低水平，2016年的自给率尚不及8%。自然资源供给与消费矛盾日益突出，总体供给状况不容乐观。

2013—2017年江苏省一次能源消费以煤炭为主，基本稳定在70%左右。石油所占比重大致在15%上下浮动，合计约占85%左右。天然气和其他能源在能源消费结构中所占比重较小，见表3：

表3 近年来江苏省能源消费结构分析

由于江苏省能源消费结构以煤炭为主，同时能源消费结构层次较为低下，而以核电、风电等为代表的清洁能源增长较为缓慢，导致能源消费中的清洁能源比例较低。

虽然江苏经济总量快速增长，但各区域间产业结构趋同日益严重，自然资源利用效率低，环境污染程度高，对生态环境系统造成较大的破坏，江苏2013—2017年能源损失量见表4。

表4 江苏2013—2017年能源损失量数据 单位：万吨标准煤

至2018年，省内规模以上工业企业综合能源消费量2.3亿吨标准煤，尽管已完成能耗的相关目标，但与实现2020年江苏万元GDP能耗比2015年下降17%、减煤3200万吨的既定目标仍存在较大差距。

1.产业结构偏重，重化工产业占比高

目前，江苏省产业结构现状不合理，重化产业产能占主要地位。重点生态环境风险企业数量居全国前列，重大生态环境风险隐患突出。全省有较大规模的工业企业达4.8万家，其中重化工业产业作为江苏省的支柱产业之一占比达60%以上，占全省GDP比重超过10%。根据江苏省环境应急与事故调查中心2017年环境风险源企业摸排结果，全省目前所有的重点环境风险企业超过5000家，数量居全国前列。化工企业使用原料及其产品多为有毒有害物质，因生产流程多、工艺烦琐而成为人为环境污染源，大量化学品的集中生产使用存在着发生重大环境污染事件的可能性。此外，受工业产品生产亲水性特点影响，江苏省约60%的重点风险企业分布在长江、淮河、太湖等区域内重点水域附近。工业园区依托水域建立，具有货运、生产取水等方面的便利，但也为部分化工企业不合规排放提供了便利。省内长江镇江、常州、无锡和苏州段分布着百余家化工企业，而园区内大部分企业并未建设集中污水处理设施，大量的工业废水未经处理直接排放进长江，对长江环境质量造成威胁。其他传统产业尤其是火电、化工、纺织印染、造纸等生产单位排放的有机化合物、氰化物、重金属等有毒害污染物，难分解，且处理难度高，高危化学用品生产企业，重金属污染地与主要饮用水水源地相毗邻，化学工业排放的有毒害污染物难分解，处理难度大，对重点流域内的环境及沿岸居民饮用水安全带来巨大风险。

2.化工产业比重高，入园比例低，布局性环境风险突出

化学原料及化学制品制造业等对江苏GDP贡献率超过10%，2/3的重化工产能分布在沿江两岸，生态环境风险源企业超过70%，涉及危险化学品类型和数量众多，处于突发性与累积性环境风险叠加状态。江苏省工业园区数量居全国前列，有4家化工国家级开发区，6家省级和近30家市级化学工业园区。全省工业园区因企业集聚，产业活动强度大，污染集中，化工园区建设存在诸多问题，江苏省把建设作为调整化工产业结构的重要方式。在推动区域经济发展的同时，江苏省也成为生态环境问题爆发的集中区域。

主要体现在：第一，化工企业入园区比例低，区域布局型风险隐患突出。沿江两岸拥有15个化工园区，污水排放占全省74%，沿线分布着700多家化工企业，苏南地区化工企业入园进区率不足30%，零星分布的小型化工企业由于自身较弱的经济实力而使得其可投入环境污染治理的资金有限，导致小企业的环境绩效往往较差；第二，工业园区之间交叉重叠，无序开采造成资源浪费。园区缺乏中长期科学规划，常根据需求随意变更规划，企业搬迁等活动导致资源浪费，突发环境事件频发；最后，工业区缺少合理规划，工业园区之间交叉重叠，从布局看，多临水靠城，风险源与受体距离过近，环境风险日益突显。

同时，据统计，截至2017年江苏省各类码头近1800座，其中万吨以上码头超过500座、化工码头110多座，年过境危化品超过2亿吨，风险源交叉，且点多面广，分布散乱，但管理专业化、集约化程度偏低，环境风险应急管理能力弱，资源环境和社会发展空间冲突加剧，高环境风险企业与危化品码头布局不合理弊端日益显现。

江苏省是生态环境风险高发区域。在2006—2015年间，长江经济带发生突发环境事件3139起，约占全国的60%，其中2014年、2016年全国共发生6起重大环境突发事件，有4起发生在长江经济带内；而江苏省突发环境事件数为376起，约占长江经济带突发环境事件总数的11.7%。根据环保部全国环境事故风险管理区划分标准，江苏属于自然环境极高风险区（比例>6%），区域环境风险和应对能力不足的问题突出体现在以下几个方面。

1.沿江两岸资源开发不均衡，生态系统脆弱，环境风险呈明显区域复合态势

江苏沿江岸线开发较早，沿江干流岸线利用率达到53.5%，但缺乏统一规划；长江南岸资源过度开发，土地资源开发强度大多在25%—30%之间，其中无锡为32%，超过国际警戒线，南京和苏州超过28%；长江北岸资源开发不足，沿江岸线与港口开发呈现碎片化状况，综合开发利用程度不高，港口码头违建现象突出。同时，沿江两岸资源重化工产业开发布点无序，且产业结构趋同，形成较高的环境风险隐患。沿江两岸生态系统脆弱，人均耕地面积仅为0.8亩，但土地开发强度达到21%，部分区域甚至接近或超过国际警戒线；重要湿地点状分布，且与生产线重叠，生态功能退化严重，跨域生态补偿机制有待进一步完善。

2.环境风险源底数不清，实时动态监测不完善，快速应急管理能力不强

目前针对区域复合型环境风险尚未形成监管合力，对环境风险源头管控不足，缺少完整、系统和综合的环境风险源分析、评估与评价体系。突发环境事件因危害范围广，易对社会稳定造成不良影响，因此，环境风险应急管理能力建设需要高度重视。但目前政府环境风险应急预案缺乏针对性，可操作性差，形式化现象突出，难以为快速应急处置提供科学有效的支撑。在环境风险应急处理中，不同部门、区域之间应急联动机制过于保守，灵活性不足，信息共享和披露工作缺乏约束性、协调性，联动措施操作性不强。

2017年，全省空气质量达标率为68%，较2016年下降2.2%，主要PM2.5、PM10、S O2、NO₂年均浓度分别为49、81、16和39微克/立方米；C O和O3按年评价规定计算，浓度分别为1.5和177微克/立方米。与2016年相比，PM2.5、PM10、S O2和C O浓度分别下降3.9%、5.8%、23.8%和11.8%，O3和NO₂浓度分别上升7.3%和5.4%。13个设区市环境空气质量均未达标，超标污染物为PM2.5、PM10、O3和NO₂。其中，13个地市PM2.5浓度均超标；除苏州、南通市外，其余11市PM10浓度超标；除连云港、盐城市外，其余11市O3浓度超标；南京、无锡、徐州、常州、苏州和镇江6市NO₂超标。

2018年，江苏省委、省政府召开全省生态环境保护大会，确立“1+3+7”攻坚战体系。2018年江苏省PM2.5年均浓度为48微克/立方米，较2017年下降2%，实现自2013年以来连续6年持续下降，PM2.5年均浓度较2017年下降2%，达到国家年度考核目标。但是受颗粒物、臭氧及二氧化氮超标影响，仍然有13个设区市环境空气质量均未达二级标准，13市优良天数比率介于56.2%—79.7%之间。

据《江苏省2018年气候公报》显示江苏冬季雾霾天气频发，最为严重的是11月25—30日，江苏13个地级市都出现不同程度的雾霾现象，苏南地区雾霾出现次数和频率较大。

表5 2018年10—12月江苏省雾霾日统计

2019年以来，江苏省大气污染防治工作取得积极进展，但形势依然严峻。在2019年3月后，江苏全省空气质量逐渐转差，沿江8市空气质量为中度—重度污染情况。截至2019年7月底，虽然全省PM2.5平均浓度为47.0微克/立方米，同比下降5.6%，但空气质量优良天数比率为66.6%，同比“不升反降”2.4个百分点。目前江苏省全省范围内的环境污染得到一定程度控制，但大气污染防治形势仍不容乐观，在今后较长的一段时间内，江苏大气雾霾的频率和严重程度仍会呈进一步扩大的趋势。

2018年，江苏省水环境质量总体有所改善。在《水污染防治行动计划》考核的104个断面中，年均水质符合Ⅲ类标准的断面比例为68.3%，较年度考核目标（66.3%）高2%；劣Ⅴ类断面比例为1.0%，较年度考核目标（1.9%）低 0.9%。江苏省的380个地表水断面中，年均水质符合Ⅲ类的断面比例为74.2%，Ⅳ-Ⅴ类水质断面比例为25%，劣Ⅴ类断面比例为0.8%。与2017年相比，符合Ⅲ类断面比例上升6.6个百分点，劣Ⅴ类断面比例持平。

从主要流域治理看，太湖流域治理完成国家下达的主要污染物总量减排任务，2018年，太湖湖体总体水质处于Ⅳ类。湖体高锰酸盐指数和氨氮年均浓度均处于Ⅱ类；总磷年均浓度为0.087毫克/升，处于Ⅳ类；总氮年均浓度为1.38毫克/升，处于Ⅳ类。与2017年相比，高锰酸盐指数、氨氮浓度稳定在Ⅱ类以上，总氮浓度下降16.4%，总磷浓度上升7.4%。2018年，淮河干流江苏段水质良好，4个监测断面年均水质均符合Ⅲ类标准。主要支流水质符合Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占67.8%、20.3%、6.7%和5.2%，与2017年相比，符合Ⅲ类水质断面比例上升1.5个百分点，劣Ⅴ类水质断面比例下降0.8个百分点。2018年，长江干流江苏段总体水质为优，10个断面水质均为Ⅱ类。主要入江支流水质总体处于轻度污染，41条主要入江支流的45个控制断面中，年均水质符合Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类断面分别占73.3%、15.6%、4.4%和6.7%。

但从水环境整体治理情况看，全省优质水域少，污染河道多。在104个国考断面中，水质符合Ⅰ类、Ⅲ类、劣Ⅴ类比例分别为0、68.3%和1%，区域水环境依然不容乐观，部分环境关键指标仍然存在短板，和江苏“强富美高”的目标相距甚远。

江苏省地处长江中下流，位于我国东部沿海经济发达地区，其综合竞争力居全国前列，是经济最活跃的省份之一；同时江苏面积约10万平方公里，也是我国面积较小的省份之一。2018年江苏省人口超过八千万，环境承受力不佳，密集人口高强度活动给生态环境带来巨大压力。长江流域江苏段分布着南京、苏州、无锡、常州、扬州、南通等经济发达城市。沿江八市经济发展速度强劲，经济活动强度大，人口稠密。根据江苏省环境应急与事故调查中心2017年组织的环境风险源企业摸排结果，全省风险源企业5000余家，其中沿江八市地区占比高达78.6%，长江沿岸现有涉及危险化学品的企业7000多家，环境风险源企业面广量大，总数居全国第一。

表6 江苏省规模以上工业企业主要能源消费量 单位：万吨

江苏省是能源消耗大省，原煤、焦炭以及原油等化石能源消耗量呈现上升态势并居高不下，仅2017年全省煤炭消费总量达2.8亿吨，居全国第五；单位国土面积耗煤量是全国平均水平的6.7倍。从工业排放看，全省规模以上工业企业中重工业企业占60%以上，火电发电量、钢铁、水泥产量均居全国前三。研究显示全省绿色发展指数从2010年的60.5上升到2015的81.2，产业结构实现“三、二、一”标志性转变，与2012年比，单位GDP能耗下降19.8%，万元GDP用水量下降26%。虽然江苏绿色发展水平持续提升，但经济结构总体偏重的格局仍未得到根本性转变，“煤炭型”能源结构、“重化型”产业结构以及“开发密集型”空间结构仍十分明显。随着经济下行压力加大，社会经济发展与环境保护矛盾更加突出，区域生态环境分化趋势显现，生态安全呈现出复杂多变、风险加剧、影响深远的总体态势，对江苏生态环境保护和修复形成巨大的挑战。

流域管理碎片化是生态环境保护与修复力度不足的重要原因。江苏省作为长江经济带的重要组成部分，长江流经江苏省内8个地市，“共抓长江大保护”蕴含流域整体性的综合管理与保护目的，由于长江流域覆盖面积广阔，多元主体间认知差异影响彼此之间的合作和交流，导致在地方政府的监督管理中出现利益难以协调的困境。(www.daowen.com)

虽然采取一系列生态环境修复措施，但生态补偿机制仍有待完善。首先，地方政府之间的利益关系协调困难。生态环境产权存在模糊性和公共性，难以有效界定生态环境保护与修复的权责关系。由于苏南和苏北目前的发展差异较大，经济发达城市主要集中在苏南地区，地方政府并没有明确划分彼此之间的权责关系，对于一些突发环境问题可能缺乏较为合理的利益补偿方案。再加上整体生态环境保护和修复投资规模大、见效缓慢，效益和成果显现具有明显的滞后性，政府资金的投入在短期内难以实现回报。压力型体制下以经济发展为主要指标的政绩考核评价体系，形成对生态环境保护的利益群体，导致生态环境整体利益的非理性结果。其次，政府与企业之间的利益关系协调困难。由于利益补偿标准和方式不合理，导致企业违规生产和拒绝搬迁，参与生态环境保护与修复的动力和激励机制不足，不仅影响产业结构的优化升级，更带来生态环境修复效率低下，导致生态环境的整体修复和保护力度不足。

江苏省是国内较早进行环境治理地方政府间区域协作的省份之一。2010年起，省、市、县相继成立大气污染防治联席会议并建立大气联防联控机制，推进省级与地级市、地级市与县、环保部门与企业间的联动体系，从而实现区域污染联防联控。江苏省采用以事件驱动型为主的环境治理模式，注重清洁生产、循环经济、总量控制等常规环境管理方式与政策，取得了较为积极的成效。但区域协作机制仍处于起步阶段，实施过程中上存在重响应处置而轻预防管理，重突发环境事故而轻长期慢性风险等问题，管理模式尚未实现向以危机防控为目标导向的环境治理模式的转变。主要表现为：第一，现有协作机制将治理重点放在环境污染事件发生后的协商与处理，协作机制多属基于信任的自愿承诺式的协商对话机制，其协议因缺乏法律强制性而执行松散，执行效率低下；第二，地方政府间的区域协作管理机制主要体现为垂直运行机制发挥作用。同一层级的地方政府之间出于保护自身利益而导致横向的信息沟通网络存在障碍。同时，这些协作机制多是为服务于具体活动而建立。当活动结束后，由于政府关注度降低，环保专项资金无法得到持续保障，降低合作机制的运作效率，也影响区域协作治理行为的可持续性。

在考核机制体制建设方面，江苏省目前针对区域复合型环境治理尚未形成监管合力，缺少完整、系统和综合的环境风险分析、评估与评价体系。江苏省内经济发展水平不均衡，治理行为、标准和目的不同步。环境污染性产业和资源消耗性企业是部分城市的重要支柱产业，地方经济对高污染产业有较高的依赖性。环境治理会影响经济效益，经济增长的硬约束往往会忽视环境的保护与修复。传统意义上的苏南地区因经济发展水平提高，逐步进行产业结构升级与优化，加大对高耗能、重污染企业的整治。而苏中、苏北因经济发展水平相对滞后，出于发展地方经济的迫切需要，成为苏南迁出的重污染企业的理想迁入与接纳地，甚至地方政府为鼓励更多化工企业迁入而对落户本地区企业的环境污染行为在监管上采取无视或是默许态度。这既增加突发环境事件爆发的可能性，也难以合力形成完整、系统和综合的环境风险分析、评估与评价体系。

长江经济带生态环境和修复中的生态补偿机制是关键瓶颈问题。针对目前这一形势，江苏省已经开始建立生态补偿机制。2018年，江苏省政府出台了《江苏省生态环境损害事件报告办法（试行）》等七个文件，连同《江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南》，构成生态环境损害赔偿“1+7+1”制度体系。但现行的制度体系依然没有形成整体性流域生态补偿机制，组织协调机制和宣传教育机制等重要的相关配套机制依旧缺位，产生的问题主要体现在以下几个方面。

1.现行体系缺乏统一对接的补偿标准计算方法，补偿资金来源不丰富

现行《江苏省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》施行的计算方法和补偿标准与长江经济带其他省市已经颁布执行的相关法规并不统一，在很大程度上限制了长江经济带流域层面生态补偿机制的构建。在现有政策框架下补偿资金很大程度上依靠转移支付方式，有向单纯依靠各级政府“输血式”资金投入来推动区域生态补偿的发展趋势，缺乏主动探索、培育和发展“造血式”资金来源渠道的理念和工作思路。

2.生态补偿法律体系仍有待进一步完善

虽然江苏省已经发布了部分文件，形成了相关政策基础，但是从整体上看并没有形成一个完整的法律体系。生态补偿的制度稳定需具备一个完整的法律体系从而实现刚性约束，但我国《宪法》缺乏相关内容的明文规定，而《水污染防治法》《水土保持法》《环境保护法》等具体法律条文虽有涉及，但是大多缺乏流域生态补偿的具有操作性的内容，仍需进一步完善。

3.企业及公众参与程度不足，生态环境保护和修复中的社会主体缺位

结合我国和区域环境治理实际，生态环境保护和修复仍以政府主导为主，缺乏企业、社会组织乃至居民等社会成员的共同参与。因此，生态环境保护和修复制度设计时需考虑到社会公众的有效参与，并搭建政府、企业、社会组织与居民等不同主体沟通、协商和合作的平台，反映利益相关方的权利诉求。因此，社会组织、企业及公众参与程度不足，社会主体缺位和失位是当前区域生态补偿机制的不足之处。

江苏省积极响应长江经济带环境保护工作的要求，出台《江苏省生态环境制度综合改革方案》和《江苏省生态环境保护工作责任规定》等重要地方性规范文件，为推动长江经济带绿色发展和江苏省环境保护及修复起到重要作用，有效弥补了相关法律和制度的不足。从实践看，江苏省推进排污许可证、生态补偿、绿色金融等举措，取得了积极的效果。

然而，深层次体制机制障碍仍需要进一步突破，首先，现阶段内生制度障碍仍然存在，绿色发展的各项指标在效力层级得到的重视程度不高，导致约束力不强。其次，外在局限有待突破，各项指标缺少配套的约束手段、惩戒措施和责任追究机制。最后，绿色发展的责任追究链条不连贯，需要通过制度建设进一步提升绿色发展效能。

欧盟的环境保护政策是目前国际上最为典型的专业性区域性环境立法。自1973年起至今，欧共体/欧盟先后颁布了七项环境行动规划，作为成员国共同的环境保护政策框架。欧盟的七部环境行动规划依据当时的实际情况，分别涉及了环境治理原则、自然资源规划利用、环境政策一体化、环境政策与多行业的协同发展、环境治理战略方针与重点方向主题等领域，并先后提出了污染者付费原则、预防原则、源头控制原则、防止跨界污染原则等经典的治理原则，具有很强的专业性、针对性和综合性。随着欧洲一体化进程的加速和环境治理难度的提高，欧盟环境行动规划的层次也得到了不断充实与扩展。其规划目标从单一的外部环境治理扩展到低碳可持续发展、政策一体化推进；规划内容随之逐步包涵了空气污染、水和海洋污染、化学污染、生物技术、噪声污染、核安全、生物保护以及自然遗产保护等多个领域；治理理念也从被动应对、末端治理向主动预防、前端治理转变，政策辐射的地理范围和行业领域越来越广，成为当今世界跨区域环境治理综合立法的成功典范。

美国田纳西河流域治理是几十年来流域综合治理和开发的经典案例。田纳西河位于美国东南部，其纬度位置和地理位置与长江下游有很大的相似性，河流沿岸均有较为稠密的人口和发达的工农业产业生产。1933年，美国成立田纳西河流域管理局（T VA）。《田纳西流域管理局法》对田纳西河流域管理局的基本职能和权责都做出了明确规定，指出田纳西河流域管理局拥有规划、开发、利用、保护流域内各种自然资源的权力，这些权力包括独立的人事权、土地征用权、项目开发权；流域经济发展及综合治理权、多领域投资开发权等，这些权利为田纳西河流域的有序开发和管理提供了制度上的保证。由于田纳西河流域涉及美国国内的多个州，为了确保权力行使的相对独立性，田纳西河流域被美国政府确定为联邦机构，从而成为同时具有行政权力和企业特点的综合开发管理机构，成为具有灵活性和主动性的区域管理经营实体。田纳西河流域管理局的企业特点主要体现在公司制的组织结构上，其设立有董事会和地区资源管理理事会。董事会董事由总统提名，负责管理田纳西河流域管理局的一切工作与权利。业务部门的设置由董事会自主决定。地区资源管理理事会主要负责为流域的资源管理相关工作提供咨询性建议，理事会人选由20名地方社区代表组成，从而保证了当地公众的有序参与。田纳西河流域管理局的主要工作建立在当地丰富的水资源的基础之上，在其成立之初依靠政府提供的大量财政投入与税收支持建设了体系化的水坝、水库等基础设施，为整个流域防洪、发电、航运、水质保护、供水以及旅游等功能项目的开发打下了坚实的基础。除此之外，田纳西河流域管理局通过整合流域内的土地和矿产资源，并通过发达的航运大量输入域外能源，从而将农牧渔业和制造业等传统产业的发展与整体规划相融合，以求推动经济的整体发展。

长江经济带国家战略始终将长江流域的生态环境保护置于区域发展的首要位置。包括江苏在内的沿江11省市在生态环境保护与修复方面做了大量的工作，虽然仍有很多现实的困难和问题，但从实际措施中依旧可以总结出对于今后区域发展具有借鉴意义的些许经验。这些措施主要可以分为以下几点。

第一，各省市结合自身实际情况出台了一系列规章制度，为现实行为提供制度保障。首先，各地方政府依据实际制定了一定数量的专项性地方法规，诸如《太湖流域管理条例》《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治例》等；其次，各地纷纷制定了流域内的专项发展规划，湖北省在全国范围内率先启动了《湖北长江经济带生态保护和绿色发展规划》的编制工作；再次，各地结合实际情况制定了生态文明建设实施方案，如贵州省制定了《生态文明体制改革实施方案》；最后，各地根据实践反馈和前期梳理，出台了具体的管理实施办法，如江西省出台的《江西省流域生态补偿办法（试行）》，贵州省出台的《推行环境污染第三方治理实施意见》。

第二，把握政策机遇，结合重点工程推动落实环境保护计划。2014年，国家发展改革委等六个部门联合公布了第一批生态文明先行示范区建设地区名单，在共计57个示范区中，有20个地区位于长江经济带。2015年国家公布了第二批生态文明先行示范区建设地区名单，在45个示范区中长江经济带有13个地区成功入选，使长江经济带这一大平台得到了有效的推进与落实。

第三，积极推动区域协作。2014年11月，长江沿岸的27个城市共同达成《长江流域环境联防联治合作协议》，在设立区域性环境资源交易平台、组建环保产业联盟、建立流域上中下游生态补偿制度等方面开始进行合作探索。云南省结合特点地理位置的特点，积极推进大湄公河次区域、沪滇、川滇等的环保合作，同时结合“一带一路”的时代背景，积极走出去，与邻邦缅甸、老挝在强化生态环境保护方面进行政府合作并签署合作备忘录。

从欧盟一体化的环境行动规划制定过程可以总结出以下几个方面的经验。首先，政策制定要突出重点，并注重区域内部的差异性。欧盟成员国总体面积虽然相对有限，但其28个成员国在社会经济发展水平与自然地理条件上仍存在较为显著的差异。江苏省传统的区位划分中苏南、苏中与苏北地区也存在着类似的差异，地区自然禀赋不同，经济发展不平衡，因此需统筹宏观与微观的环境政策重点，形成底线标准下相互连线又各具特色的治理政策与措施。其次，要重视政策信息的透明化和环境教育的重要性，提高社会成员生态环境保护与修复的意识。再次，要重视推动生态环境政策与经济产业部门的协同发展，将环境治理领域从水污染、大气污染等传统基础领域向化学污染、生物污染等新型领域扩展，积极推动政策与产业的融合式可持续发展。最后，要强化环境立法，提升执法力度，通过主动式的前段治理，落实污染者付费等治理原则，对破坏生态环境的行为主体产生实际的震慑作用，保证政策的强制性和约束性。让生态环境保护与修复的相关政策要求从被迫的约束真正成为企业和其他社会主体进行投资发展活动时必须主动考虑的重要因素。

区位的相似性使得田纳西流域管理对于江苏省落实长江经济带战略具有很强的示范意义，主要体现在以下几个方面：第一，设立统一的管理机构和相应制度对流域进行统筹规划。田纳西河流域之所以能够长久稳定地进行保护与开发，很大程度上要归功于建立了兼具鼓励协调性和建设实体性的流域管理机构，并赋予了其高度集中的行政权力，从而实现了流域内资源的统一规划。第二，建立了具有强制性和灵活性的管理体制。田纳西河流域开发管理的战略目标是改善环境，有效开发和利用电力、提高流域区域居民的社会经济福利。以此为中心，田纳西流域建立了公司制的组织结构，将政府行政权力与企业经营模式相结合，在职责内容中将流域管理与区域管理相结合，最大限度地设立了公众参与的途径。第三，采取了综合性的资源开发与保护手段。涉及资源问题，田纳西流域的行动依据主要是综合资源管理法。以此为基础，田纳西流域始终坚持其综合解决的方法，并统筹水力、电力的生产运行，结合多种发电方式在满足快速增长的能源需求的同时，不对生态环境造成更大的负担。第四，注重经济、社会和环境可持续发展。田纳西流域通过持续的基础设施建设投入极大地推动了当地的经济发展，同时注重协调经济、社会与环境保护的关系。

结合国内外流域生态环境保护与修复案例及相关经验，基于江苏省社会经济发展实际情况，长江经济带高质量发展背景下江苏生态环境保护与修复应从被动式治理模式向前段治理模式转变，同时注重跨区域与跨主体类型的协作，结合区域实际，将环境制度建设与社会发展与产业升级相融合，同时完善治理体系，全面推动江苏省生态环境保护与修复的治理能力现代化。

1.强化高质量发展下生态环境生命共同体理念，进一步完善江苏省生态环境协同治理机制

生态环境修复与保护具有区域溢出性，也具有高度的多样性和复杂性，是一个复杂的系统工程。在长江经济带高质量发展背景下，江苏省生态环境保护与修复必须以提升生态环境整体治理能力为目标，从根本上解决不同地方政府主体对生态环境修复与保护的认知差异，树立“绿水青山就是金山银山”的生态环境协同治理高质量发展理念。生态环境生命共同体是加速区域生态环境协同治理的有效手段。

江苏省是我国最具活力和发展潜力的区域之一，但各地市发展不均衡，社会经济和资源环境禀赋存在较大差异，生态环境修复与保护更加强调“顶层设计”。建议：构建包含江苏省政府—“1+3”重点功能区—重点城市等生态环境保护和修复的点线面一体化协同治理机制。第一，江苏省政府作为生态环境修复与保护的主要负责人和协调者，设立江苏生态环境修复与保护专项基金，承担生态环境修复与保护中更多事权和支出责任，推进生态保护引领区、生态保护特区、江淮生态经济区和京杭大运河生态长廊建设，解决跨域生态环境修复与保护中各方关心但心有余而力不足的关键瓶颈问题。第二，注重发挥“1+3”功能区中不同地区资源环境特点及其产业优势，扬子江城市群以南京和苏州为核心，进一步确定生态环境风险负面清单，推动产业转型升级和发展高端产业。建议在扬子江城市群核心区域，有序推动生态创新和清洁生产，进一步完善生态环境风险负面清单，解决跨区域生态环境污染问题。第三，在江淮生态经济区、沿海经济带和淮海经济区中，分别以生态、海洋和绿色发展为核心，发展特色生态经济。明确不同区域功能属性及生态功能标准，在保证生态环境安全的基础上和承载能力许可的范围内有计划提高污染产业的准入门槛，重点在于解决江苏省内生态环境污染物的输入性问题。

2.加强生态环境承载力差异化制度设计，落实生态空间分级和管控要求，实施分类分级管理

由于江苏省不同类型与地域适宜性空间分异特征显著，生态环境承载力较大的区域面积相对较小。相关产业主要集聚在苏锡常环太湖一线、宁镇扬盐沿长江一线和滨海沿线地带，呈现出明显的核心—外围的产业分布格局，相关区域环境承载力较低，且主要以国家湖泊湿地和沿海滩涂地区为核心呈紧密斑块状分布。基于这种布局和资源禀赋的约束，江苏省各地市未来可承载国土开发强度在地域、时间和结构上呈现出了比较大的差异，各区域承载水平大致以扬子江城市群向沿海经济带、淮海经济区和江淮生态经济区依次降低的格局进行空间分布；各地市水资源对用地强度承载水平随时间推移呈显著提升，环境状况承载水平总体略微提升但部分地市仍面临低减排引致的超载风险，碳峰值约束不断增强则使各市承载水平呈不同程度下降；苏南各市未来将主要面临环境和碳排放的双重约束，苏中和苏北各市开发强度则受水、环境和碳排放的交替约束，且水资源对苏北各市的约束性显著强于苏中。

江苏各地市资源禀赋及优势不同，各地发展也出现绿色转型不均衡问题。如，苏州绿色转型程度明显较高，但土地节约利用存在劣势；泰兴污染物排放严重，园区绿化程度低，科技创新方面弱等，淮安科技创新能力水平较低，但绿色转型包容性具有优势。因此，必须进一步明确江苏省不同空间差异化的环境质量标准，在“1+3”功能区战略下合理确定分区域、分阶段的环境质量目标，进一步细化水、大气和土地重点管控区。注重不同地区资源环境特点及其产业优势，在扬子江城市群中进一步确定生态环境风险负面清单，加大淘汰落后产能、落后工艺的力度，引进新型工艺技术；在沿海经济带“三湖”生态经济区和淮海经济区中明确各要素功能属性及生态功能标准，落实生态空间分级和管控要求，实施分类分级管理，形成生态空间与生态保护红线图。

3.加强生态环境负面清单管理，环境质量底线多级管控，倒逼产业转型与升级

第一，建议采用生态保护红线和环境质量底线的多级管控标准，对沿江沿海沿湖的国家级新区、工业园区和高新区等进行集中整治。按照环境负面清单目录采取限期整改、转移和关停进行达标改造，倒逼产业结构升级，逐步改变产业结构偏重的局面。第二，在核心产业选择上，加强生态环境负面清单管理，逐步淘汰落后产能，采用政府扶持等方式发展战略新兴产业。第三，提高环境财税共享力度，加大对地方转移支付支持力度，增加地方分享比例，在各地生态功能区内，增加对属于禁止开发区的财政支持。

4.全面深化应急联动机制建设，聚焦化工等重大环境污染行业，推动江苏生态环境治理能力现代化

在现有的全省应急管理机制体制建设和沿江八市环境应急联动联席会议基础上，进一步整合生态环境风险与应急管理体系，深入研究跨市县区域应急联动机制，加速推动生态环境应急管理与综合应急体系的深度融合，强化各级环境保护组织检查和监督职能，帮助其延伸到生态环境高风险区域，如南京化工园区、扬州化工园区。

长江经济带涵盖了不同发展阶段的地区，区域发展程度差异大，长江上游人均GDP只是下游的40%，中游人均GDP是下游的50%—60%。上中下游补偿与被补偿区域经济发展水平、市场化程度、思想意识等各不相同，流域生态补偿机制存在较大的困难。尽管江苏生态补偿改革取得了良好的成效，但相关生态补偿政策仍需进一步完善。

在水环境“双向”生态补偿上，首先，江苏水环境生态补偿范围在重点区域补偿实践继承上，进一步覆盖江苏全域。水环境“双向”生态补偿除包含太湖流域，长江流域（江苏段）以及淮河等主要干线，还应包括南水北调干线，通榆河干线等主要支流重要跨界断面，以及洪泽湖，骆马湖等重要入湖、入海以及跨界河流断面；突出江苏省内不同地市间主要水体水质的双向补偿，采用点线面结合，既突出重点又覆盖全流域。其次，应进一步明确生态补偿资金的来源及使用途径，扩大生态补偿资金的来源渠道。建议在《江苏省水环境区域补偿实施办法》基础上，建立江苏水环境补偿基金，落实补偿基金的分摊方案，由省财政统筹流域上下游的水环境生态补偿资金获取和使用，采取多样化的生态补偿方式及资金获取渠道，界定江苏不同区域过境补偿断面，重点用于国家重点考核断面、补偿断面、集中式饮用水环境等领域。最后，进一步完善水环境生态补偿服务市场体系。在江苏省政府和生态环境厅网站基础上，进一步明确界定水环境“生态服务功能”产权，降低“生态服务功能”的交易成本；完善水环境生态服务市场交易的相关技术信息，设计水环境交易平台降低市场机制运行的交易成本等。

在大气环境生态补偿上，借鉴山东（2015）、浙江（2017）、上海（2018）和安徽（2018）的环境空气质量生态补偿的经验，建议尽快出台江苏环境空气质量补偿办法，在扬子江城市群设立环境空气质量生态补偿资金，通过扬子江城市群内各地市环境空气质量同比变化情况进程分级筹集，用于环境空气质量生态补偿，根据自然气象对大气污染物的稀释扩散条件实行季度和季度考核，在考核因子的设置上，建议将目前影响空气质量的四项因子全部纳入，重点考核PM2.5和PM10平均浓度季度同比变化情况，根据考核结果下达补偿资金额度，统筹用于扬子江城市群中不同地市行政区域内改善大气环境质量的项目。

建议构建PM2.5/PM10减排区域间补贴机制，建立江苏省雾霾污染治理专项基金，采用减排指标和目标分解，对不同区域实施PM2.5/PM10减排区域间补贴政策。

1.进一步提高江苏生态环境硬件设施标准，健全风险数据库

在生态环境硬件设施建设上，聚焦城乡和工业污水废水、垃圾、污泥、危废处理以及清洁能源利用等领域，加快推进高标准高质量环境基础设施建设，进一步明确和修订环境质量、污染物排放标准，采用生态环境污染物一体化治理，形成布局完整、运行高效、支撑有力的跨区域生态环境基础设施建设标准，进一步优化生态环境基础设施体系。

在生态环境风险数据库建设上，建议加速推进省级生态环境风险监管平台建设，进一步建立健全突发环境事件风险企业数据库，完善典型突发环境事件应急响应预案；突出重点化工园区生态环境风险监控的基础设施建设，通过加快自动监测和预警平台建设，完善重点排污单位污染排放自动监测与异常报警机制，强化生态环境风险管网信息化管理能力的提升；围绕水环境、土壤环境和空气质量等重点领域，进行跨部门跨区域的数据共享，强化部门联动，实现联防联控。

2.加强主要生态环境污染源与风险的分类管控，突出重点区域、重点时段和重点领域的环境风险监管，实施精准治理，强化区域联防联控联治

在大气环境治理上，优化水泥和钢铁焦化等重点行业的矩阵式网格化电子管理和监管模式，完善重污染天气应急预案体系，采用空气污染分级预警，完善应急管控措施和减排清单；进一步加快排污费改革，加快推进排污许可证核发，逐步构建以许可证为核心的固定源全过程监管和多污染物协同控制制度。建议进一步健全排污权交易市场，在扬子江城市群部分城市，如无锡、苏州等，进一步开展排污权市场建设，在扬州、泰州、南通等尝试推行排污权跨区域交易试点，在沿海经济带和淮海经济区核心城市，如徐州、连云港和南通等，进行排污权交易市场培育。建议在合理范围内对重点区域征收道路拥堵费试点，如南京中山东路、湖南路和夫子庙等区域，征收拥堵费。

在水污染防控上，继续推行和完善水质改善“河长”“湖长”“断面长”等相关制度，在沿江沿海沿湖推进生态管控区，对沿江两岸、太湖、淮河及入海处等相关区域进行重点管控，其中，沿江两岸主要针对电力、钢铁等重化工业及相关产业园区的环境风险管控，通过逐步推进产业升级和转移，采用高标准严要求解决和防范“重化围江”的环境风险问题；太湖流域进行深度综合治理，加速实现两个“确保”。

在土壤污染治理上，开展土壤污染状况详查，推进污染地块再开发利用准入管理，强化生态环境污染地块风险管控，建立建设用地土壤污染风险管控和修复名录，加强产业集聚带污染土壤和环境危废区域处置。

1.紧紧围绕主体功能区战略布局的推进落实，加速推进“多规合一”的主体功能区规划

立足不同地市资源环境禀赋，按照生态系统本身的自然属性，把区域、流域作为保护和修复的有机整体，打破行政界限，大力推行经济社会发展、土地利用、城乡建设、环境保护规划等“多规合一”。开展功能区战略环评和规划环评，明确区域“三线一单”，对不同功能区实施空间管控规则，倒逼产业结构和布局优化，在更高层次上实现区域协调发展。

2.加快生态示范区和国家公园建设，提高江苏生态环境治理效果的显示度

建议进一步聚焦江苏省内跨区域、重要性、综合性较突出的问题，推进生态保护引领区和特区建设，提炼操作性强、可推广的技术模式。重点加快建设长江生态安全带、宁杭生态经济带、江淮生态大走廊等重大生态空间，支持黄（渤）海湿地申报世界自然遗产，宿迁创建生态经济示范区。借鉴国家公园管理办法，优化现有的自然保护区管理体制。在江淮生态经济区等以生态保护为重要功能的功能区内，建立统一国家公园管理机构全权负责自然资源保护与开发的事务。

3.推动跨行业、跨区域生态环境审判法庭建设，强化不同区域间生态环境问题的联防、联治等协同治理体系建设

完善江苏生态环境保护领域地方立法，健全生态环境地方标准体系；推动和完善跨行业、跨区域生态环境审判法庭，并整合组建生态环境保护综合执法队伍，建立完善基层生态环境保护监管网格体系，加强环境行政执法和刑事司法衔接，将江苏建设成高水平保护生态环境的示范区、突出环境问题系统治理的标杆区、生态环境损害赔偿制度实践的引领区。

1.全面深化环境污染责任保险改革，提高财税政策工具对江苏生态环境治理与风险防范的引领作用

江苏资源环境禀赋较差，属于生态赤字较大的省份，社会经济快速发展造成了严重生态超载。为推动生态系统的高质量发展，必须推动绿色税收、环保信贷和环境责任保险等改革纵深发展，鼓励金融机构创新绿色金融产品，推进绿色信贷、绿色证券，推动气候投融资。建设以绿色环境信贷为核心的特色金融服务体系，建立“绿色环境信贷”管理机制，将客户按政策导向分为支持、维持、压缩和退出等四类。建议在部分区域针对环境风险防范与管理进行绿色环境税收综合改革尝试。在扬子江城市群，试点推行不同层次的专项绿色环境税收改革。在江苏省内开展排污企业环保信用评级，对环境保护领域失信生产经营行为开展联合惩戒，进一步提高环境违法成本。

2.构建和完善“江苏产业发展、绿色财税共享和生态补偿”一体的生态环境协同治理补偿体系

建议实施生态环境保护与修复的绿色税收综合改革，在苏南地区，对能源消费进行税费调节，进一步优化地方税种和生态环境保护与修复治理的专项收费，通过逐步构建不同层次的专项绿色税收体系，提高财税改革对江苏生态环境保护与修复的引领作用。

在江苏省内，对生态环境保护与修复做出贡献的区域进行生态补偿，提高对口支援类横向转移支付，并增加横向财政转移支付。在不同定位的功能区发展过程中，转移方政府为保障产业转移之后的经济和社会效益付出政策资金等支出，提高欠发达地区自我发展能力，同时也为欠发达地区在脱贫基础上实现快速致富提供了有力保障。

3.加快江苏大气雾霾治理的财政投融资激励和创新机制建设，推行合同能源管理及P P P模式的市场化改革

建议进一步加快推行江苏生态环境保护与修复的合同能源管理及P P P等市场化治理模式尝试。合同能源管理、节能产品认证和能效标识管理，是财政部与发改委推行的节能减排财政政策示范城市的典型做法，江苏省积极借鉴此种方式，应用于生态环境保护与修复的协同治理过程中。此外，P P P模式也可成为江苏生态环境保护与修复协同治理的有效路径，鼓励社会资本通过生态环境保护与修复重大工程的招投标，参与生态环境保护与修复项目，并进一步开展生态环境保护与修复改革的金融创新和市场化试点。

1.全面推行第三方生态环境监测和环境风险评估改革

积极引进生态环境保护与维护的第三方专业机构，对生态环境基础设施进行集中式、专业化运营管理维护，提高环境风险管理的专业水平。特别是对重点化工园区和产业聚集带进行第三方市场化监测尝试，围绕环境风险服务的内容、模式、绩效评估、质量控制和信息公开等领域，针对环境风险监测、环境咨询规划、环境修复及绩效评估服务、环境损害和环境健康风险评估服务等进行改革创新。

2.加快江苏省区域生态环境认证机制建设

在积极参与推进全国碳排放权交易市场以及长三角生态产品交易中心建设基础上，建议参照I S O 14000环境质量认证体系的标准，在《江苏省生态环境标准体系建设实施方案（2018—2022年）》基础上，进一步制定江苏区域生态环境认证标准体系。以特定区域为对象进行生态认证，由区域生态环境保护与修复的企业为申请方，通过生态认证使用权转让和交易，加快江苏省区域生态环境认证机制建设。建议以县（区）级为基本单位进行江苏区域生态环境认证，特别是对生态环境情况复杂以及社会经济与生态环境同步性较大的区域，如南京市溧水区、无锡市宜兴市、苏州市吴中区、连云港市东海县、淮安市盱眙县、盐城市东台市、扬州市高邮市等进行动态调整，进一步完善江苏省区域生态环境认证机制。

3.构建生态环境社会行动体系，吸纳社会力量共同参与江苏省生态环境保护与修复工作

在制定生态环境保护与修复规划时，听取环境保护组织的意见和建议，联手环境保护组织开展生态环境保护与修复宣传、监测评估等活动，依托党报、电视台、政府网站，曝光突出环境问题。逐步建立健全江苏省政府、企业生态环境风险预防与化解机制，完善环境信息公开制度，加强重特大突发环境事件信息公开，对涉及群众切身利益的重大项目及时主动公开。

课 题 号：19WT A 012

课题组组长：徐晓亮：

课题组成员朱英明 王玉东 程 倩 章荣君徐 琴 李 玲 孟凡一 许逸云