李洪天 王晓天

“教育综合改革”作为一个政策术语，在国家政策文本中明确出现最早可追溯至1993年中共中央国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》进一步明确提出“统筹推进教育综合改革，促进教育区域协作，提高教育服务经济发展的水平”。随着我国教育改革的不断深化，改革的复杂性和难度的提升，作为一种系统性、协同性的推进教育领域综合性复杂程度较高的问题的改革思路，“教育综合改革”的重要性和紧迫性日趋凸显。

2012年党的十八大报告中，“深化教育领域综合改革”进一步被确定为教育发展的时代主题之一。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，深化教育领域综合改革被置于社会事业改革问题之首，体现了党中央对于教育综合改革的高度重视。2017年中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，成为指导我国推进教育领域改革发展的重要纲领性文件。

党的十九大作出中国特色社会主义进入了新时代这一重大政治判断，为国家经济和社会发展各项事业提供了新的起点，也为教育改革和现代化进程描绘了新的境界。2018年全国教育大会召开，习近平总书记在大会上的重要讲话，谋划了我国教育改革发展的宏伟蓝图，为新时代教育改革发展提供了根本路线。2018年起，中央相继印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《关于学前教育综合改革规划发展的若干意见》《国家职业教育改革实施方案》《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》等文件，由此，全国范围内，内容涉及各级各类教育的综合改革进入一个全面深入推进的快车道。

党的十九届四中全会更是旗帜鲜明地提出“构建服务全民终身学习的教育体系”的发展目标，进一步强调了“深化教育领域综合改革，推动教育领域各方面制度更加成熟更加定型”的战略意义和具体路径。作为教育治理体系和教育治理能力现代化的重要方面，深入推进教育综合改革的战略意义日益凸显。

江苏作为文教强省，始终坚持将教育改革作为推进教育现代化发展的根本动力。自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》正式启动教育综合改革以来，本着敢为人先，勇于创新的精神，积极推进国家、省教育综合改革试验区和教改项目，全面深化教育领域综合改革，全面实施素质教育，系统推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革及教育治理体系和治理能力现代化，各级各类教育发展成效显著。

当前，2017年《关于深化教育体制机制改革的意见》的颁布、2018年全国教育大会的召开，标志着中国教育现代化建设、中国教育改革进入一个新阶段。与此同时，江苏省教育现代化建设进入了以高质量发展为主要任务的教育现代化新时期。在新的时代和历史背景下，教育系统与政治、经济、文化、社会其他子系统之间的关系日趋复杂，教育事业的进一步发展对教育综合改革的依赖程度逐步加深，因此进一步推进江苏教育综合改革走向深入，不仅是贯彻落实中央关于全面深化教育改革战略部署的重要抓手，也是我省加快推进教育现代化建设、办好人民满意教育的根本需求，具有重大的研究意义和价值。

本课题研究对象为江苏推进或深化教育综合改革过程中存在的关键问题及相对应的政策建议。

“教育综合改革关键问题”的界定需要把握以下特征：1.综合性高；2.关联度大；3.协同性强；4.公众舆论关注度高；5.直接影响或制约江苏教育事业未来发展。无论是教育综合改革关键问题的确定，还是相应的对策建议的提出，都需要将教育改革放置于整个社会系统的复杂关系中予以全面把握和统筹处理。需要以顶层设计和供给侧改革为主线，侧重于教育内部难以解决的问题，提供江苏教育综合改革的关键问题和系统对策。

1.关于教育综合改革关键问题及对策的文献研究

文献研究从类型来讲，包括教育综合改革国家和江苏省相关政策脉络梳理，习总书记相关教育思想和讲话精神的研究，相关学者的理论探讨等。从内容上讲，文献研究包括教育综合改革自身内涵和特点的研究，也包括对教育综合改革具体关键问题的探讨。

2.国内其他省（直辖市）关于教育综合改革关键问题及实施举措的比较研究

选取对江苏具有较强借鉴意义的上海、浙江、广东、山东、安徽等省份，对其近年来教育综合改革历程、关键问题的解决经验以及对未来教育综合改革关键问题的改革思路谋划进行比较研究。

3.江苏教育综合改革关键问题现状分析

综合运用实地调研、访谈等实证研究法以及文献研究法，梳理江苏教育综合改革历程，归纳总结江苏教育综合改革现存的关键问题。最终关键问题的确定通过特尔菲法专家调查法予以确定。

4.针对具体关键问题分专题研究

初步按学前教育、基础教育、职业教育、高等教育、教师教育5个专题形成江苏教育综合改革5个具体关键问题进行研究，剖析各个关键问题现状，揭示其成因，并提出相应的政策解决策略。

5.江苏教育综合改革关键问题对策及体制机制改革建议

在5个具体关键问题研究的基础上，针对江苏深化教育综合改革现存的关键问题及其形成原因，将教育改革发展置身于整体社会经济文化变革的背景下，提出总体的系统化的体制机制改革建议。

课题研究分为两个层面同时展开：一个是综合组的整体研究，二是专题组的分专题研究。综合组在前期文献研究、实地调研、比较研究的基础上形成3个分报告。前期调研综合组和专题组共同参与，根据调研现状，专题组分专题对具体关键问题进行深入研究，最终形成5个分报告。在对各个专题报告的观点和结论进行充分吸纳和进一步总结、挖掘的基础上形成主报告。

1.2019年6—7月。搜集相关数据、资料、文献，同时分别选取苏南、苏中、苏北四个典型市苏州、南通、徐州、南京进行实地调研。在苏州、南通、南京、徐州举行4场专家座谈会，邀请市教育局分管综合改革副局长、主要处室（政策法规处、基教处、职教处、师资处）、县（市、区）教育局局长、幼儿园园长及中小学校长共40人左右进行座谈，调研江苏教育综合改革的现状，归纳总结现存的关键问题，并听取对关键问题解决策略的意见和建议，并最终形成《江苏深化教育综合改革关键问题现状调研》分报告。

2.2019年8—10月。运用特尔斐法，具体通过专家网上问卷形式，广泛征求专家意见，逐步收缩关键问题范围，并最终确定需要研究的江苏推进教育综合改革的5个关键问题：江苏省落实普惠性幼儿园政策面临的困境与对策研究、学龄人口持续增加背景下的基础教育资源供给与配置、江苏省完善现代职业教育体系的问题与政策创新、构建一流省域高等教育体系研究、教师编制管理的改革与机制创新。5个专题组根据聚焦问题开展分专题研究，形成专题研究成果，撰写研究报告。共形成政策研究、比较研究2个分报告和5个专题报告。

3.2019年11—12月。召开两场大型专家咨询会，邀请教育部原副部长、现任国家教育咨询委员会委员王湛，教育部发展中心副主任陈如平等专家学者，以及教育行政人员、一线教育管理人员，听取各位专家对解决教育综合改革关键问题的政策建议，在此基础上完善3个分报告和5个专题报告。

4.2019年12月，在修改完成的各专题报告的基础上完成研究总报告。

成果形式为决策咨询报告，包含1个主报告、3个分报告、5个专题报告、1个决策专报。

1个主报告：《江苏深化教育综合改革关键问题及对策建议》（2万字）。

3个分报告：《教育综合改革的政策历程与问题导向——基于改革开放以来教育政策文本的分析》《教育综合改革关键问题及实施举措比较研究》《江苏深化教育综合改革关键问题现状调研》。

5个专题报告：《江苏省落实普惠性幼儿园政策面临的困境与对策研究》《学龄人口持续增长对我省基础教育资源配置的挑战及应对》《江苏省完善现代职业教育体系的问题与政策创新》《构建一流省域高等教育体系的对策建议》《江苏教师编制管理改革与机制创新实践中的矛盾与对策研究》，其中基于专题报告凝练而成的两篇专报《突破中小学教师编制瓶颈保障江苏基础教育高质量发展》《江苏实施新高考方案化学选科问题与对策研究》已刊载在省社科联《决策参阅》，报省委省政府领导决策参考。

1.我国教育综合改革的进程

（1）第一阶段（1985—1999）

1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》在真正意义上开启了教育改革的篇章，“教育综合改革”作为一个政策术语，在国家政策文本中明确出现最早可追溯到1993年，中共中央国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，该文件重在形成具有中国特色的、面向21世纪的社会主义教育体系的基本框架。《面向21世纪教育振兴行动计划》于1998年出台，提出基本普及九年义务教育，基本扫除青少年文盲，大力推进素质教育等政策方向。紧接着，1999年又出台了《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，指出深化教育改革，为实施素质教育创造条件。

（2）第二阶段（2000—2016）

进入新世纪的2004年，我国提出《2003—2007年教育振兴行动计划》，致力于构建具有中国特色的社会主义现代化教育体系和学习型社会，培养一批拔尖人才和创新人才，把人口压力转化为人力资源优势。2010年我国颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，确立了到2020年，基本实现教育现代化这一战略目标。2012年党的十八大报告则进一步明确教育发展的时代主题为“全面实施素质教育，深化教育领域综合改革”。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了深化教育领域综合改革的主要内容，包括全面贯彻党的教育方针，坚持立德树人；大力促进教育公平，统筹城乡义务教育资源均衡配置等。

（3）第三阶段（2017—）

2017年中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，成为今后一段时间指导我国教育领域改革发展的纲领。2017年党的十九大报告指出必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。2018年全国教育大会谋划了我国教育改革发展的宏伟蓝图，2019年颁布的《中国教育现代化2035》则突出改革创新，将体制机制创新作为教育现代化的根本动力。《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》指出，深化重点领域教育综合改革重点领域聚焦在：积极稳妥推进考试招生制度改革；完善民办教育分类管理，促进民办教育持续健康发展；加快构建终身学习制度体系；深化教育领域“放管服”改革，构建政府、学校、社会之间的新型关系等方面。习总书记的讲话精神以及《中国教育现代化2035》及其《实施方案（2018—2022年）》中对未来我国教育改革思路的谋划为江苏深化教育综合改革的推进提供了明确的指针和方向。近期召开的十九届四中全会则重点强调了治理体系和治理能力现代化的重要性，指出其是充分发挥社会主义优越性的有力支撑，也是中国社会主义建设的题中应有之义。对于教育领导的综合治理问题，要系统谋划顶层设计，统筹全局，全面协调推进。

2.江苏教育改革之路

江苏教育改革之路是紧紧围绕着“教育现代化”与“素质教育”这两大关键词不断铺就而成的。1993年江苏省教委颁布了《关于在苏南地区组织实施教育现代化工程的意见》，2006年省党代会以科学发展观为指导，明确提出2010年江苏经济社会发展的重要指标之一，是在全面建设江苏小康社会中率先基本实现江苏教育现代化。2013年，省政府办公厅正式发文公布《2020年江苏教育现代化指标体系》，2014年江苏省教育评估院出版2013年江苏教育现代化实现程度监测报告。2015年，省政府出台《江苏省义务教育学校办学标准（试行）》，从学校设置、校园建设、教育装备、教师队伍、教育教学、学校管理、质量评价、经费保障等方面作了具体规定，成为今后全省义务教育优质均衡发展的纲领性文件，也是全国义务教育省级层面第一个全面的综合性办学标准。2017年，江苏省研制并出台了《江苏省设区市政府履行教育职责督导考核指标》，明确了设区市对教育的职责与改革任务。2018年，颁布了《江苏关于深化教育体制机制改革的实施意见》，提出聚焦重点难点问题，深化教育综合改革，并针对深化立德树人体制机制改革、基础教育、职业教育、高等教育、继续教育和民办教育、教育支撑保障体制机制改革提出明确的改革方向和举措。2018年底，江苏省委十三届五中全会提出，要针对解决群众关心的教育突出问题，系统谋划推动教育改革，着力扩大优质教育资源供给，认真研究制定新的高考方案，高水平大学建设启动实施，将其列入2019年全省九项重点任务之中。

3.其他省（市、自治区）深化教育改革探索

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出统筹推进教育综合改革，教育部就基础教育、职业教育、高等教育、民办教育的综合改革以及省级政府教育统筹综合改革等项目，在18个省（市、自治区）开展大规模试点工作。全面深化教育综合改革，旨在更好地回应人民对美好教育的期盼。目前，教育综合改革进入深水区和攻坚阶段，深层次矛盾和问题显得尤为突出。这些矛盾问题主要表现在以下几个方面。一是应试教育根深蒂固，科学育人理念尚未深入人心，立德树人未落到实处。二是教育资源配置不尽合理，教育公平和教育质量问题需要突破性进展。三是政府、学校、社会之间权责划分不清晰，政府“放权不够”的问题较为突出，学校办学活力明显不足，社会参与办学的积极性受到体制机制的制约。四是师资队伍建设成效还有待提升。幼儿教师与中小学教师编制紧缺；职业教育双师型教师严重缺乏；高校教师队伍的思想素质和专业化能力的提升问题也亟须解决。在推进过程中，教育改革的强劲合力还未形成。教育综合改革绝不仅仅局限于教育内部，还涉及社会的方方面面，需要家庭、学校、政府、社会共同参与构建系统工程，需要全社会各方面的力量良性互动、同向而行，实现多方协同。全国各省市立足教育发展实际，针对经济社会发展需求，坚持优先发展教育，强化顶层设计，为教育综合改革不断探索新路子、积累新经验。

（1）坚持立德树人，把社会主义核心价值体系融入国民教育全过程。例如，北京市把社会主义核心价值体系融入课堂教学、校园文化、社会实践、学校管理等环节。

（2）以省（市）级统筹为杠杆，从根本上突破教育改革体制机制壁垒。例如，上海加强顶层设计，研制出台《上海高等教育布局结构与发展规划（2015—2030年）》《上海高等学校学科发展与优化布局规划（2014—2020年）》和《上海现代职业教育体系建设规划（2015—2030年）》三大规划。

（3）抓住各级各类教育关键环节，力求重点突破。包括深化教育公平，促进基础教育优质均衡；引导职业教育转型升级；坚持高等教育内涵发展，推动一流大学与一流学科建设；支持规范民办教育发展等。

（4）推进教育放管服改革，提高教育治理能力，增强学校办学活力。例如，浙江提出“最多跑一次”的改革要求，深入推进教育管办评分离改革，在省内推进宁波教育评估院、金华教育评估院、浙江省教育评估院等第三方教育评估机构建设，提高教育评估的独立性、科学性、权威性。

（5）改革人才培养机制，提高教育教学质量。例如，北京选取具备一定教学资源和课程设置能力的中小学校，探索走班制、选课制试验。建立在京部属高校与市属高校一对一、一对多等多种形式的结对共建联系，建设一批北京学院，为学生提供在多所高校中完成“一个主修专业+多个辅修专业”的学习模式。

（6）改革考试招生制度。例如，在广东，一年春夏两次高考的格局已经形成，全省高职院校均已参加依据“学考”成绩录取的分类考试招生的改革。

（7）深化人事制度改革，提升教师综合素质。例如，山东在教师管理体制、补充交流、待遇保障等方面不断创新，突破了教师编制“瓶颈”，推动了师资配置均衡，补齐了乡村教师短板。

（8）开展合作交流，提升教育国际化水平。例如，粤港澳三地高校已合作成立了10余个大湾区高校联盟，共计52所本科高校加入粤港澳大湾区高校在线开放课程联盟，首批上线课程达398门，未来将达数千门，面向粤港澳大湾区高校免费开放共享，学分互认。

1.背景

办好学前教育、实现幼有所育，是党的十九大作出的重大决策部署。2018年11月7日颁布的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》确立了学前教育公益普惠的基本方向。江苏省2012年2月颁布了《江苏省幼儿园收费管理办法》，2015年4月江苏省教育厅、财政厅、物价局联合下发《江苏省普惠性民办幼儿园认定管理办法（试行）》，相关政策举措走在全国前列。2018年底，全省普惠性幼儿园（公办园+普惠性民办幼儿园）占比达87.3%，约87.5%的幼儿在普惠性幼儿园就读。这表明江苏在量上提前实现“双8”目标。2019年6月25日《中共江苏省委江苏省人民政府关于学前教育深化改革规范发展的意见》提出，力争到2020年，建立广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。到2035年，建成覆盖城乡、布局合理、就近便捷的学前教育公共服务体系，提供更加充裕、更加普惠、更加健康的学前教育。

2.面临的主要问题

（1）普惠性幼儿园可持续健康发展问题

制约普惠性民办幼儿园发展的主要困境在于办园经费不足，难以实现可持续、健康发展。调查中多数园长反映，其中“保教费定价低，园所改扩建成本，房租成本高”是制约当前办园的共性问题。不少幼儿园收入达不到园所正常运营规范办园的标准。因此，就会出现通过压缩降低基本的、必要的办学成本的方式实现盈利或维持运转，直接影响到办园安全和儿童健康发展。

（2）普惠性幼儿园发展地区差异的问题

在调研中发现，各地区在落实普惠性幼儿园发展的政策上的财政奖补差异很大，普惠性民办幼儿园的生均贴补经费高至2300元左右，低则仅有300元左右，差距明显，各地基础各异，针对普惠性幼儿园的财政投入不一样，导致区域学前教育质量差异较大。

（3）普惠性民办幼儿园教师待遇及稳定问题

当前幼儿园教师的工资存在三个层级：在编教师（县级财政保障）、备案教师（人事代理教师，区或街道财政保障）和普惠性民办园教师（园所举办者承担），各级别之间的工资（待遇保障）差异因各地区经济发展水平达到2000元左右，由此带来的是不少普惠性民办园教师招聘难，培养难，流动性大，待遇低，没有人才竞争优势，严重影响办学质量。

3.问题解决思路

公益普惠学前教育的良性发展，是一个社会经济发展的宏观问题，学前教育问题不仅仅是教育系统内部所能完全解决的问题。必须认识到公益普惠学前教育的健康发展是一个系统工程，要有效解决上述政策实施中的问题，摆脱普惠性幼儿园发展的困境，需要在政府层面进行统筹，顶层设计，真正实现多部门的协同。

（1）顶层设计精准投入。对有质量的普惠性幼儿园（公办和普惠性民办）的办园成本进行核算，在成本核算的基础上，逐步缩小公办与普惠性民办园财政投入的差距，财政投入合理有效。相关职能部门协同通过核定办园成本，制定适宜各地区经济发展水平的有弹性的落地政策，制定收费标准以及补贴政策。在对学前教育成本核算的基础上，逐步缩小公办与普惠性民办园财政投入的差距。

（2）政策创新持续发展。探索将学前教育投入纳入税收，保障学前教育发展的财政保障。将学前教育投入纳入税收，学前教育质量与经济发展速度相匹配，保证质量持续提升。

（3）正视差异因地施政。根据地区发展的差异、人民对教育的需求，实现学前教育差异化的发展。目前对普惠性幼儿园与营利性幼儿园的比例都按照百分之二十与百分之八十的比例在执行。在政治经济发达的地区通过监管达到优质营利性民办幼儿园水平，这是受到追求高品质教育的人群的欢迎的。应该通过质量监控把控这些高收费幼儿园的办园方向，在全省总体的“双8”目标实现的基础上，制定有弹性的政策，满足高收入地区、高品质家庭对营利性民办幼儿园的需求。而在经济发展相对滞后的地区，应大力举办普惠性幼儿园，尤其是公办幼儿园，保证广大欠发达地区尤其是农村的孩子能享受普惠、有质量、有保障的学前教育。

（4）公平公正均衡发展。对于教师的聘用及待遇，要创造性地探索打破编制瓶颈、备案教师及普惠民办教师三级不同待遇的工资体系，通过严格考核机制，实现达标教师的不同地区的同工同酬待遇。幼儿园教师享受公平的工资待遇，教育的均衡发展才能得以实现。(www.daowen.com)

公益普惠的学前教育良性发展，需要遵循当下有特色的社会主义经济发展的规律，在江苏省当下的经济发展总量的基础上，政府、普惠性民办幼儿园举办者、享受公益普惠学前教育的家长三方共同担当，让每一位幼儿享有公平、公益、有质量学前教育，实现习近平总书记提出的满足人民日益增长的对美好生活的向往。

1.2020年全省基础教育阶段学龄人口预测分析

本研究的学龄人口预测数据以江苏省教育评估院印发的《江苏省2020年基础教育资源需求预警报告》为主要依据，充分考虑了“全面二孩”生育政策实施、外来务工人员随迁子女入学等因素，预测结果如下：全省小学学龄人口新增19.25万人，呈持续上升态势。全省小学招生人数比毕业人数增加108.21万人，呈大幅上涨态势。全省初中段学龄人口新增27.04万人，呈大幅增长态势。全省初中招生人数比毕业人数增加67.60万人，呈明显上涨态势。全省普通高中新增学龄人口24.47万人，呈急剧增长态势。全省普通高中招生人数比毕业人数增加19.13万人，呈上涨态势。

2.2020年全省基础教育阶段教育资源需求预测分析

本研究的教育资源需求预测按照江苏省政府颁发的《江苏教育现代化监测指标》（苏政办发[ 2016] 86号）中班额、轨制、师生比等标准进行分析。预测数据来源为江苏省教育评估院印发的《江苏省2020年基础教育资源需求预警报告》。预测结果如下：2020年解决新增学龄人口入学需新增小学134所，化解超班额办学需新增小学401所。依据省定小学办学标准（6轨36个班，40人/班）进行测算，2020年全省小学新增的19.25万学龄人口需配置标准小学134所。解决新增学龄人口入学需新增专任教师11324人，化解超班额办学需新增专任教师24626人。依照省定小学生师比17∶1的标准进行测算，2020年全省小学新增19.25万学龄人口需配备专任教师11324人，化解现有超班额办学需新增专任教师24626人，综合增量和存量部分，我省共需新增专任教师35950人。

2020年解决新增学龄人口入学需新增初中167所，化解超班额办学需新增初中80所。依据省定初中办学标准（12轨36个班，45人/班）进行测算，2020年全省新增的27.04万初中学龄人口需配置标准初中167所。解决新增学龄人口入学需新增专任教师22534人，化解超班额办学需新增专任教师11121人。

2020年解决新增学龄人口入学需新增普通高中114所，化解超班额办学需新增普通高中27所。依据省定高中办学标准（16轨48个班，45人/班）进行测算，2020年全省新增的24.47万普通高中学龄人口需配置标准高中114所。解决新增学龄人口入学需新增专任教师22246人，化解超班额办学需新增专任教师444人。

3.对策建议

（1）建立出生和入学需求动态监测机制。建立以教育部门为主导，卫计、财政、人社和发改等部门相配合的“朋友圈”，形成各部门协调联动的学位需求动态预警机制，在人口和学龄人口信息共享的前提下，各部门应协同、及时和有效地发布引导性政策，有效保障公共教育资源的充分供给。

（2）制定适应学龄人口变化的教育发展规划。制定教育发展规划应充分考虑各年份、各学段、各地区的学龄人口变化规律及特点。由于我省各学段达到人口峰值的年份不同，故在制定教育发展规划时，应加强九年一贯制以及十二年一贯制学校的推广和建设，以便适时、适度在学校或教育集团内部实现不同学段教育资源的共享，缓解各学段入学压力。

（3）因地制宜设定超班额治理时间。科学设定苏南、苏中、苏北不同地区的超班额治理进程。一方面，对经济基础较好、师资、校舍有保障的地区，必须按省相关规定，按时化解超班额办学情况；对师资、校舍无法充分保障的地区，建议设置“过渡期”，给予三年左右时间调整学校内部班额，待师资、校舍等符合省定标准之后，再行化解超班额办学。

（4）推进学校标准化体系建设。一是以标准体系建设为重点推动基础教育学校标准化建设。二是加大对薄弱学校的扶持力度，制定加强薄弱学校改造的规划和年度工作目标，使薄弱学校能够获得稳定发展的机会。三是建立和完善薄弱校与周边优质校之间教育资源共享、教育教学交流与合作及校际协同的机制。

（5）探索教师弹性编制和灵活用人机制。应根据不同年份教师缺口情况分配弹性编制，建立更加灵活的用人机制。探索教师“县管校用”模式，将部分教师的“所有权”归属县区一级，以便对教师进行区内调剂。建立“临时聘用教师机动库”，以招生困难学校富余教师为主要对象，建立“教师补给库”，通过培训提高教师素质，以应对教师缺口。

（6）完善江苏省教育投入体制。一是要尽快制定江苏省不同规模学校的基础教育生均经费支出标准和拨款标准。二是要厘清省级、市级和县级政府教育事权和支出责任，加强省级层面的统筹力度。三是促进社会资本与财政投入合作。四是联合住建、规划、消防等部门，开通学校建设项目“绿色通道”。

加快现代职业教育体系建设是党中央、国务院作出的重大部署，是深化教育综合改革的战略任务，亦是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

1.现代职业教育体系建设的内涵与价值

现代职业教育体系内涵主要体现在：一是对经济、产业、行业发展需求的适应性，也就是说随着经济、产业、行业结构和需求的变化，需要对职业教育体系进行相应的调整；二是体系上的整合性，即结构合理、各级各类教育协调发展且相互沟通衔接；三是终身性，强调服务全民终身学习，满足人民多层次多样化需求；四是多样性、灵活性和开放性，就是要构建多样、灵活、开放的技能人才培养途径，构建技能人才成长的立交桥。由此，它的完善不单单是教育部门的事情，而是需要多部门协作、多主体施教、多层次递进、多维度衔接的综合性教育系统。

近年来，随着江苏经济社会发展方式的转变，职业教育开始不断反思并调整发展战略，这对江苏完善现代职业教育体系提出了新的要求。一是加快转变经济发展方式，对现代职业教育体系建设提出新要求。二是建设强富美高新江苏和创新驱动战略，对现代职业教育体系建设提出新要求。三是办好人民满意的教育，对现代职业教育体系建设提出新要求。如职业教育如何践行以人民为中心的发展思想，如何办好面向人人的职业教育，如何办好高质量的职业教育等。

2.江苏现代职业教育体系建设的现状与问题

（1）建设现状

江苏职教体系与经济、产业发展需求较为适应。总体上，江苏职业教育人才培养规模与产业保持了良好的适应性，用人需求和职业学校人才供给的矛盾逐年有所缓解。

中职、高职、应用型本科衔接贯通的“立交桥”初步建立。2012年起，江苏优选示范性中职、高职、应用型本科院校开展中职与高职、中职与本科、高职与本科分段或联合培养等现代职业教育体系建设项目试点。

现代职教体系项目试点工作社会认可度逐年提升。江苏现代职教体系建设项目2012年在全国率先试点，人民群众最初对这些项目产生一定程度的怀疑，经过几年的努力，现代职教体系项目得到了人民群众的广泛认可，带动了全社会对职业教育认可程度的提高。

（2）存在的主要问题

一是在教育层次上，离满足人民群众接受更高层次职业教育的需求、满足行业企业对更高素质的技术技能型人才的需求还存在差距。二是在布局结构上，职业院校及其专业布局与江苏省经济特征的匹配度有待进一步提高。三是在办学模式上，中高职还没有实现育训结合、转型发展，融入终身教育体系之中，应用型本科院校转型之路任重道远。四是在制度设计上，政府统筹协调的职业教育创新发展与保障的制度体系尚未健全，职业教育投入水平参差不齐。

3.对策与建议

（1）实现职业教育与产业发展深度融合上下功夫、见实效。一是促进产教融合建设试点尽快落地，尽快出台江苏省产教融合型企业认定与管理办法；二是建立企业参与动力机制和责任机制，制定落实《<江苏省职业教育校企合作促进条例>实施细则》；三是建立教育部门与产业部门的协调沟通机制，及时发布产业人才需求报告，引导学校合理规划专业布局。

（2）在创新职业教育治理的政策有效供给上下功夫、见实效。一是把职业教育发展与长三角区域一体化发展和“一带一路”建设同步规划，落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》；二是出台更多有含金量的技术技能人才保障的配套政策；三是实行财政性经费与办学绩效、教育质量、本地就业率等因素挂钩的拨款方式。

（3）在完善贯通的技术技能人才培养体系上下功夫、见实效。一是继续扩大现代职教体系规模，中职学生总体升学率应达到75%为宜，本科升学率达到10%左右；二是推动本科院校转型，支持各地市设置1—2所应用型本科院校，实施“本科院校分类管理行动计划”；三是统筹建立省级学分银行，推动全日制与非全日制职业教育之间的沟通衔接，促进职业教育体系与终身教育体系相融合。

1.一流多元的高等教育体系是现代化高教强省的重要基础

建设一流高等教育体系，既要适应社会对知识和人才的需求，又要遵循高等教育发展的内在规律。其主要特征：一是平等的多样性，各类高校彼此平等，分类发展，各展所长；二是内在的高品质，各类高校虽然层次和类型多样，其基本质量品格具有互通性，应该共同卓越；三是活跃的“增长极”，各类高校需要因势利导，采取有针对性的政策，引导和激励某些类型高校率先发展，形成“井喷式”增长。建设一流高等教育体系，是大面积提升高等教育质量的重要基础。要突破传统的“重点建设”及“工程”“项目”建设思路，从全局和战略上进行整体谋划，聚力综合改革，聚焦体系建设，将目光从做强若干学校和学科，转向建设一流等教育体系。

一流体系是一流大学和一流学科的重要基础。纵观发达国家高等教育发展进程，在其提升办学水平的关键时期，往往特别重视创新体系、“重新设定框架”。办好普及化高等教育需要进行系统重构。建设一流高教体系的重点是推进高校转型发展。一方面要推动部分有条件的研究型大学向“创业型大学”转型，另一方面要统筹推进教学型大学特别是新建本科院校、独立学院和高职院校转型发展。

2.江苏高等教育体系存在的主要问题

目前，全省共有普通高校167所（含25所独立学院），高校数量居全国之首。其中，本科院校53所，高职高专院校90所（其中高职本科1所）。在校大学生超过200万人，其中在校研究生约19万人（数量第二），本科生113万，专科生68万。全省高等教育毛入学率达到58.3%，初步实现高教普及化。面对经济发展转型和高质量发展走在前列的新形势、新要求，江苏高等教育体系建设面临新的使命担当和机遇挑战。一是江苏高等教育人才供给总量和层次有待提高。二是高校及学科专业布局与江苏产业转型升级的匹配度有待增强。三是高校科技创新能力和贡献程度有待提高。四是高职院校“小、散、低、多”的问题十分突出。

3.建设具有江苏特色的一流高等教育体系的政策建议

（1）以新的机制推进“双一流”建设。以办学水平和特色为标志，持续实施江苏高水平大学建设工程，落实部省共建一流大学和一流学科的政策措施，形成2—3所一流大学、一批一流学科和20所以上高水平大学。完善高层次人才培育、引进、使用、激励等互相配套支撑的人才政策体系，打破身份、人事关系等刚性制约，坚持按需引进和以用为本，强化人才评估与审核，为留住和吸引优秀人才营造良好环境。

（2）建立一流人才培养体系。一方面，坚持“以本为本”，把本科教育放在人才培养的核心地位、教育教学的基础地位、事业发展的前沿地位，围绕核心素养和创新能力，建立本科教育体系。围绕产教融合，建立高职教育体系，支持行业企业参与人才培养全过程，积极探索现代学徒制、企业新型学徒制，支持发展一批品牌化、连锁化、中高职衔接的职业教育集团。另一方面，开启学生自主发展的“绿灯”，亮起学业警示的“红灯”。推行完全学分制，形成弹性制度供给。支持学生跨专业、跨学科、跨机构选修课程并承认学分。建立尊重学生兴趣与特长的转学转专业机制，建立全周期的学业预警制度及全周期的学业审核制度。

（3）加快推进高校转型发展。统筹全省高等教育资源，构建以研究型大学、应用型大学（学院）和高职院校（联盟）等多列“纵队”为核心的省域高等教育体系。进一步明确研究型大学、应用型大学和高职高专院校“三大类型”高校的目标定位，实行分类规划、分类管理和分类评价。

（4）优化高等教育层次结构。推进高等教育层次结构从“宝塔形”向“橄榄形”转变。要根据江苏产业发展对高层次人才的需求，适当提升博士研究生规模，加快发展专业硕士研究生教育，培养应用型研究人才，逐步使全省在校研究生、本科生、专科生数量之比由目前的9∶56∶35调整至15∶55∶30。

（5）加快建设一批育人“高地”。调整学科专业结构，完善省域高等教育规划机制，促进高教规划与产业发展规划、社会发展规划相协调，促进高校学科专业链与产业链的对接、人才培养与区域发展需求对接。

（6）优化高校区域布局。围绕高等教育事业发展目标，通过合并组建、新设增设、调整撤并、中外合作办学、二级学院独立办学和独立学院迁址办学等多种途径，不断优化全省高校布局结构。支持徐州、淮安、盐城等中心城市相关高校合并创办新型综合性大学。建议借鉴美国高校联盟或多校区大学系统的发展经验，加快创建新理念、新模式、综合性的淮海大学，以服务相关中心城市发展。

在现实语境中，编制是重要的组织标识，待遇是根本的从业保障。对于中小学教师来说，编内与编外、有编与无编，不仅社会地位大相径庭，而且经济待遇也是霄壤之别。编制问题直接影响着教师的招聘质量、队伍的长期稳定与教育教学质量。

1.编制已成为制约江苏基础教育高质量发展的主要瓶颈

（1）中小学生师比明显高于全国，编制倾斜明显不够。在全国32个省、自治区、直辖市中，江苏普通小学的生师比排在第23位，仅略高于黔、赣、皖、闽以及两湖、两广等9个省份；初中和普通高中的生师比分别排在第12位和第4位。如此高的生师比，与“向中小学教师队伍倾斜”的要求差得较远。

（2）对照教育现代化指标，现有中小学教师编制总量缺口很大。在校学生数持续走高，以小学为例，2012年江苏在校小学生数为4227557人，而2018年已经猛增至5604407人，需要净增小学教师72465名。2012年的编制总量完全不能满足事业发展需要，必然导致大量编外教师的形成。按照2018年的全省中小学在校学生数来计算，全省需调增中小学教师编制数74932名。

（3）代课、兼课教师普遍存在，备案制教师待遇整体偏低。据省教育厅统计，江苏截至2017年底有不在编的中小学代课教师10多万人。据教育部2018年统计数据，江苏仅小学就有代课教师11971名、兼课教师559名，占到整个在编小学教师的5%。

2.江苏中小学教师缺编缘于认识、核定、管理、投入等多重因素

（1）认识问题：教师编制安排重虑当前、轻思长远。根据我国当下党和国家机构改革方案，编制工作由党委统一领导、组织部门直接负责。因此，中小学教师编制多少、是否倾斜，完全取决于地方党委对中小学教育和中小学教师队伍建设的认识水平。

（2）执行问题：教师编制测算对照低标、不按高标。中小学的生师比分别是：小学17∶1、初中12∶1、高中11∶1。按照《中央编办教育部财政部关于制定中小学教职工编制标准的意见》规定，小学可以配备不超过9%的职员、教学辅助人员和工勤人员，真正的生师比应该为17.29∶1。全省不少地方在核算中小学教师编制时，不仅没有倾斜，反而是从严过严了。

（3）管理问题：教师编制使用强化分配、弱化效益。已有的教师编制按常理，在编就要在位，在位就要尽责。但实际使用过程中，较大数量的行管、后勤、教辅人员占据教师编制，教学工作量少甚至完全脱离教学岗位，是普遍现象。近十多年来的中小学教师编制严格管理，教师队伍整体年龄结构偏大，形成了虚假性缺编。

（4）经费问题：编外服务购买捉襟见肘、左右为难。使用备案制教师仍属于一种变相的纳入编制备案的政府财政供给人员，需要地方政府较长时间甚至长期持续的财力供给。苏南、苏中、苏北地区之间、城乡之间经济差异很大，如果将编外教师全部纳入备案管理，对不少地方政府来说，财政上有心无力。

3.解决江苏中小学教师编制问题需要观念、政策、投入、管理多管齐下

（1）强化党政主体责任，将相关决策部署早日落地生根。党政相关部门须落实主体责任，吸纳苏州使用备案制教师和盐城、淮安、南通等地市级调剂教师编制的做法和经验，制订出切实可行的实施办法，催动新政落地生根。

（2）建立统一编制标准，推进国定标准与省定指标有效衔接。省级编制、人力资源和教育行政部门要根据中央相关文件，组织开展全省教育人才需求性调研，制订适合江苏省情的中小学教师编制测算与管理办法。要充分体现向中小学教师队伍倾斜的要求。适当降低中小学教师编制核定的生师比。

（3）采取奖补多种方式，推动教育服务纳入政府购买体系。省级财政应采取“建立专项、县级配套、分片奖补”的措施，建立全省备案制教师使用奖补经费专户，以县域为单位、根据备案制教师使用数量，按照苏南地区以奖为主、苏中地区奖补并重、苏北地区全额或大多数拨付的方式，予以经费支持。

（4）推进综合改革，设计教师作为国家公职人员的编制管理制度。把推进教师编制管理综合改革，作为教育治理体系和治理能力现代化的一项重要内容，可以从省级层面上，打破现有事业在编用人制度，在现有事业编制无法新增的情况下，设计专门的中小学教师国家公职人员编制管理新体系。

（5）严肃监督检查问责，开展中小学教师编制使用专项清查。教育、人社、纪检监察等部门须采取雷霆手段，联合定期在全省统一开展专项清理行动，大力查处以各种形式挤占、挪用、截留中小学教师编制的现象。强力推进在编在位，高效发挥编制效能，切实提升教师编制治理体系和治理能力现代化水平。

课 题 号：19WT A 008

课题组组长：李洪天 王晓天

课题组成员：彭 钢 宋旭峰 黄正平 倪 娟 张 晖陈向阳 宗锦莲 张晓霞 马晓燕