孔繁斌

营商环境是企业发展的体制机制基础，是基于公共价值链的政府涉企职能与社会、市场互动而形塑的制度性公共品，也是城市竞争力的核心要素。打造最优营商环境，是政府投入最少、见效最好、企业获得感最强的有效举措。江苏作为我国改革开放的前沿省份，经济实力一直处于全国领先地位，其经济平稳较快发展离不开长期以来对于优化营商环境的重视。

早在2016年出台的《江苏国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）中，就从政策支持、制度设计、环境营造、技术升级等多方面对营商环境的优化提出了要求。《纲要》的出台为江苏优化营商环境提供了明确的政策导向，对《纲要》的贯彻落实也使得“十三五”期间江苏营商环境的改善取得了巨大突破。在《中国城市营商环境报告2018》中，南京以优异表现跻身中国城市营商环境综合排名前十。总体来看，优质的营商环境已成为江苏经济持续健康发展的助推力量。

在2018年的《政府工作报告》中，李克强总理强调，要“激发市场主体活力，着力优化营商环境”，《政府工作报告》从顶层设计层面进一步强调了优化营商环境的重要意义。2019年10月22日，李克强总理签署国务院令公布《营商环境优化条例》，从国家法规层面为优化营商环境提供了更为有力的保障和支撑。十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出：“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。”2019年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲更进一步指出，中国将营造国际一流营商环境加快出台外商投资法规。这一系列密集的举措，反映了党和国家对营商环境的高度重视和实践决心。

为响应中央号召和实现江苏经济发展高质量、改革开放高质量、城乡建设高质量、文化建设高质量、生态环境高质量、人民生活高质量的“六个高质量”发展目标，建设“强富美高”新江苏，江苏将进一步推进营商环境建设，对标世界银行营商环境评估标准，结合中国特色的发展实践和国情环境，建设新的营商环境评估体系，为江苏“十四五”时期营商环境的优化增优势，补短板、赋新能。

1.营商环境的内涵

基于世界银行、经济合作与发展组织、普华永道等诸多知名组织对营商环境的定义，大约形成了以下三类描述：第一，营商环境是影响企业全生命周期中活动效率和质量的法制监管环境；第二，营商环境是企业外部的政府、市场、社会、文化等多要素构成的外部环境总和；第三，营商环境主要是对企业运行成本的高低有显著影响的制度因素总和。

图17+1的营商环境示意图

本课题组认为，营商环境是企业发展的软环境，是基于公共价值链的政府涉企职能与社会、市场互动而形塑的制度性公共品，也是城市竞争力的核心要素。本课题组界定的“营商环境”是一个“7+1”的内容框架，主要包括政务环境、法治环境、政治环境、创新环境、人才环境、融资环境、敬商环境和国际化（如图1所示），其中政治环境、法治环境和政务环境属于第一圈层，创新环境、融资环境和人才环境属于第二圈层，敬商环境属于第三圈层，以及同时影响第一圈层、第二圈层和第三圈层的国际化环境。

需要注意的是，不同时期企业对于营商环境不同层次的需求是变动的，具体需求变动情况可见图2。

图2 中小民营企业营商环境需求分布

2.不同类型的企业对于营商环境的需求强弱

不同类型的企业（国有企业、民营企业和外资企业）对于营商环境的需求的分布和强弱存在差异。改革开放40多年来，我国大型民营企业和中小型民营企业所创造的民营经济，逐步从草根经济发展成为国民经济的重要组成部分，在增加财政收入、扩大就业和促进经济增长方面做出了巨大贡献。我们分析后发现，大型民营企业关注与企业发展息息相关的国家政策动向，对于政治环境、法治环境、融资环境、人才环境和敬商环境呈现出强需求，但对政务环境、创新环境和国际化的需求相对适中。中小型民营企业相对于大型民营企业而言，对于政治环境呈现弱需求，更多关注的是与企业运行密切相关的政务环境、创新环境、融资环境、人才环境等内容，而对法治环境、敬商环境和国际化等内容相对来说呈现出相对适中的需求。

表1 不同类型的企业对于营商环境需求强弱分布

3.营商环境的政策对象界定

在现代治理体系中，往往一个问题的出现会伴随着多种相关因素的附属角色的出现，从而使政策问题变得更加复杂。这就意味着对于公共政策的制定者而言，需要全面系统地考虑问题。对于公共政策的制定者来说，政策目标群体的界定至关重要，例如哪些市场主体需要优质的营商环境？优质的营商环境为哪些市场主体服务？根据本课题组前期的文本挖掘和多层次调研，本报告将分析重点聚焦于江苏中小民营企业群体。

“十三五”期间，江苏省委省政府按照中央的决策部署，勇于改革创新，深入探索推进优化营商环境的举措，为创业就业降门槛、为各类市场主体减负担、为激发有效投资拓空间、为公平营商创条件、为群众办事生活增便利。

在2018年11月13日召开的江苏全省民营企业座谈会上，江苏省委书记娄勤俭指出，要着力构建公平竞争的市场环境、亲清和谐的营商环境、简明有效的政策环境、公正透明的法治环境。江苏省在“放管服”改革中领先性的创新举措和驱动，显著地增加了市场活力和社会创造力，市场主体和人民群众的满意度和获得感有所提升，进而形成了优化营商环境的共识和动能，为优化营商环境提供了丰富多样的可能性。其中，“不见面审批”改革、“3550”改革、150项任务清单、南京“创新名城”建设、常州品牌营商环境等，已经成为著名的案例。

1.江苏“不见面审批”改革

2017年以来，江苏大力推行以“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”为主要内容的“不见面审批（服务）”改革，并于2018年11月30日被李克强总理称赞为江苏的一张亮丽名片。2019年9月，“不见面审批”发源地栖霞区行政审批局再次创新，创造了“不见面审批服务”应用与江苏政务服务A P P对接上线，实现了在线即可办理近500个事项的新目标。

2.江苏“3550”改革

2017年6月20日，江苏制定《关于全省推行“3550”改革的意见》，承诺开办企业证照3个工作日内完成、不动产权证5个工作日内完成、工业建设项目施工许可证50个工作日内完成。建立“一表两清单、两库一平台”为主要架构的“双随机”抽查机制，在全省13个设区市各选择1个县（市、区）开展县域综合行政执法改革试点，做到“一次检查、全面体检”。

3.江苏150项任务清单

2019年5月27日，为优化营商环境、激发市场活力，江苏出台《聚焦企业关切大力优化营商环境行动方案》，《行动方案》紧扣国家营商环境评价18个一级指标和87个二级指标，参照世界银行营商环境评价指标，结合江苏南京市、苏州工业园区优化营商环境的政策措施和实践经验，经系统综合集成为7类30条150项任务清单。

4.南京“创新名城”建设

在《关于建设具有全球影响力创新名城的若干政策措施》《南京市优化营商环境100条》《中共南京市委南京市人民政府关于支持民营经济健康发展的若干意见》等多层次政策的集中助力下，通过打造“科创企业森林”、畅通企业融资渠道、发挥企业聚才留才主体作用、构建专业化服务体系等多种途径的营造，以及在打造园区产业链、创新融资渠道、完善人才战略等层次，大力度、全方位助力营商环境的稳步提升。在系统化政策的保障下，南京市营商环境评价在全国名列前茅，企业的满意度也在日益改善。

5.营商环境“常州品牌”

常州市政府在2018年12月17日发布了《常州市优化营商环境实施方案》，将企业和群众办事便利度作为衡量标准，以市场主体期待和需求为导向，在“放管服”改革、优化政策、执法、司法、社会环境以及促进投资贸易便利化等方面，下达了系列任务。2019年8月16日发布的《常州市聚焦企业关切大力优化营商环境行动方案》，进一步将任务分工明确，而且责任单位明晰。常州市将营商环境的打造任务分为以下几大类：营造更省心的企业投资环境、营造更舒心的产业发展环境、营造更贴心的政务服务环境和营造更安心的市场法治环境，共包含80条具体的任务分工，形成了具有较强操作性的行动框架。

总体而言，江苏省在全国率先聚焦营商环境改革和建设，将营商环境改善作为驱动深化改革开放的重要抓手，采取了一系列具有突破性意义的改革措施。江苏省的改革坚持问题导向，在完成省市县“三级四同”标准化权力清单的基础上全面推进“不见面审批”改革，推动形成“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”的政务模式，构建“不见面审批+强化监管服务+综合行政执法”新型管理体系，其中的一系列改革创新举措在全国范围推广。从简政放权促进创新创业的行政审批制度改革开始，江苏取得了行政效率、企业服务方面的优良成效，形成了优化营商环境的基本框架，切实增强了企业的改革获得感。

从2018年的营商环境改革1.0版本的《广东省深化营商环境综合改革行动方案》到2019年2.0版本的《广东省进一步深化营商环境改革2019年工作要点》，广东省为探索形成“广东经验”在全国展示了特色明显的“广东蓝本”。

1.试点地区起步早，政策落实到位率高

2019年6月发布的《广东省进一步深化营商环境改革2019年工作要点》将试点改革持续作为其优化营商环境的重点，实际上在2017年，广东自贸区南沙片区就已经扮演了广州营商环境改革“试验场”和高地的重要角色。在2019年7月出台的《广州高新区（黄埔区）建设广东省营商环境改革创新实验区实施方案》中，进一步提出新的目标，即到2022年广州黄埔区的营商环境要达到国际一流水平。

2.税收、口岸、政商关系改革方案多管齐下

针对税收营商环境，广东出台了2018—2020年的三年行动方案，致力于解决纳税人办税（缴费）的堵点、痛点和难点。在优化口岸营商环境以促进跨境贸易便利化措施方面，广东省采取了公开服务热线、实现全天候智能通关、发展粤港多式联运等措施，并且大力推动了粤港澳大湾区口岸通关管理模式的改革创新，其中还包括香港赛马会马匹的通关监管措施等细节上的优化。对于政商关系的构建和亲商重商氛围的培育，广东的特色在于其不仅大力支持青年创新创业，还大力弘扬粤商精神，支持潮商、客商、广府商协会总部或永久会址的设立，着力增强粤商的向心力和归属感。

3.发挥优势，补齐短板，充分发扬改革创新精神

广东省一直强调，全省要营造的是“稳定公平透明、可预期的营商环境”，公平透明是较为常见的导向，而“可预期”却是一个很重要但常被忽视的关键点。又如，广东省的政务服务主要依托了“粤省事”等“智慧政务”平台，这与其建设“数字政府”的愿景相符，也为其他省份乃至全国提供了打造更完善的电子政务平台的一份经验。此外，广东还努力在“降成本”等方面降低企业的门槛和负担，提高投资贸易的便利度，鼓励集中在人工智能、云计算、大数据等前沿科技产业领域的投资；在绩效评价等方面突出政府责任的落实程度，对综合监管创新提出更高标准；在商事制度改革中增加和扩大便利度，维持商事登记主体数量的稳定增长等，以期深入挖掘广东的区域竞争优势。

上海市作为我国重要的经济、金融中心，一直把营商环境建设作为城市发展的一项重要任务。世界银行发表《2020’营商环境报告》正是以上海为代表性样本，将中国营商环境排名由2018年的第46位上升到第31位，提升了15位，连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。在这一显著提升中，作为样板城市的上海以占55%的权重为全国最终评定成绩的取得做出了重要贡献。

1.法治保障助力优化营商环境

上海市委全面依法治市委员会第一次会议审议通过了《关于建立上海市优化营商环境法治保障共同体的意见》和《上海市优化营商环境法治保障共同体实施细则》，使得法治环境与营商环境的优化相辅相成，良好的营商环境推动和倒逼政府部门政绩观的改变，使与营商环境相关的法律服务水平得到提升。

2.政策制度合力夯实治理基础

作为营商环境优化的基础性环节，政策落实和制度保证也是上海营商环境不断优化的推动力量。2013年以来，上海自贸区积极推进“以负面清单管理为核心的投资管理制度，以贸易便利化为重点的贸易监管制度，以政府职能转变为核心的事中事后监管制度”。2018年9月，上海发布了《上海市公共数据和一网通办管理办法》，通过政府立法推动公共数据资源的整合，加强业务的协同办理，企业办事最多跑一次，大大提高了企业的办事效率和便捷度。2019年3月出台的《上海市市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，保证了中小企业和新业态、创新型企业在发展初期有更加宽容审慎的制度环境。《上海市公共数据开放暂行办法》于2019年8月16日公布，并于10月1日开始实施，该办法对企业利用公共数据开展科技研究、咨询服务、产品开发和数据加工等提供了更实惠的政策。政策、制度的顶层设计和扎实落实，为上海营商环境的优化提供了良好的治理基础。

3.技术升级切实提升行政效率

营商环境改善的关键目标是提升政府行政效率、提高企业办事快捷程度。行政效率的提升离不开技术升级，上海以优化企业全生命周期服务为原则，持续推进“互联网+政务服务”，着力推进跨部门流程再造，如推出企业开办“一窗通”服务平台、建设项目统一数字化联审平台、竣工验收改为联合验收等。其中，共出台了43个专项政策和配套文件，开发或升级了20个办事系统。通过一系列改革创新后，在以地方事权为主的指标上，报告显示办事环节平均压缩了30.5%，办事时间平均压缩了52.8%。同时，上海市加速建设服务型智慧政府建设，全面推进一网受理，实现从“找部门”转变为“找政府”。

4.服务意识重视主体关切感受

政府对于企业的态度是营商环境好坏的直观体现，上海市始终秉持“店小二”精神优化提升政府服务，推出“上海市企业服务云”，为全市企业提供全所有制、全规模、全生命周期的兜底式服务。

根据2018年万博营商环境指数评价结果，浙江省硬环境指数位居全国榜首，得分81.31分。网络设施建设完善，宽带普及率全国第一，公共交通便捷，环卫设施完善，用水和燃气普及率均居全国前三；软环境指数得分76.68，位居全国第五。虽然在技术创新环境、金融环境、人才环境、文化环境和生活环境等软环境五大类指标中，浙江省没有一个指标名列榜首，但均居全国前五，与北京、上海、江苏、广东等地相比，其突出表现是软环境结构最为均衡。省会城市杭州市在最新发布的《2019中国城市营商环境指数评价报告》中位列全省前十。

1.持续深化“最多跑一次”改革，撬动多方面营商环境改革创新

《浙江省优化营商环境用电报装便利化行动方案》《浙江省优化营商环境办理破产便利化行动方案》《浙江省优化营商环境提升执行合同质效行动方案》等，均贯彻“最多跑一次”改革要求，精简政务审批流程，推行联合审批，最大限度释放改革红利。另一方面以“互联网+政务服务”的顶层设计为依托，积极推进一体化移动政务服务。

2.以“最多跑一次”改革为依托，系统性、全方位促进营商环境改善

多个地方政府制定了系统的营商环境改革策略。

3.完善评估体系，厉行优化营商环境监管

浙江省积极与第三方机构合作，旨在实现对营商环境实施效果公正无偏的评估。2019年8月5日浙江省办公厅发布的《浙江省人民政府关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管优化营商环境的实施意见》，从智慧监管、有序监管、公共公正监管、信用监管几个维度出发，保证优化营商环境在系统性地监管模式下卓有成效。

1.广东省营商环境改革经验对江苏优化营商环境的启示

首先，吸纳试点先行的经验，正确把握整体推进和重点部署的关系，尝试部署重点实验区。江苏以南京、常州、苏州等营商环境基础较好的城市为依托，在这些区域放宽对企业门槛的限制和培育投资环境等，以点带面地激发市场活力。其次，明确改革重点，改变均匀发力的现状。江苏可以在《南京营商环境100条》等总体政策的引导下，再对税收、知识产权、政商关系等还有较大发展空间的营商环境进行更具针对性的政策设计。最后，充分发挥创新性精神，在借鉴其他地区经验的基础上，充分形成自身的独有优势。比如针对人才问题，还可以在现有政策措施基础之上，再制定出更有利于吸引人才的优惠措施，解决好最基本的人才问题，包括青年创新创业和企业家安全与地位的保障等，才能在更大程度上向走在前列的地区看齐并与之竞争。

2.上海市营商环境改革经验对江苏优化营商环境的启示

首先，加强法治建设，形成多元主体合力。以司法机关牵头，出台相关法律法规，切实保障企业利益和市场秩序，做到全过程有法可依。发挥政府、人大、党委、政协、研究机构等多元主体合力，吸收来自不同主体的意见建议，及时发现营商环境中存在的问题并修正。其次，完善政策设计，提升制度保障。作为营商环境基础性因素的政治环境无疑对企业行为产生直接影响，政府出台相关政策做好顶层设计，并配合相应的制度升级保证政策落实，为企业打造良好的政治土壤，进一步落实“放管服”政策，为企业提供便利高效的审批流程，最大程度上便利企业行为，营造优良营商环境。最后，加大技术赋能，提升行政效率。在信息化时代，互联网、大数据、区块链等新工具的价值被深度挖掘，江苏省应抓住技术机遇，加快建设“智慧政府”，以新技术赋能为抓手切实提升行政效率。第四，提升服务文化意识，形成敬商环境。政府工作人员应始终保持“人民公仆”的作风，怀揣“为人民服务”的理念，积极接受来自企业和群众的监督，提升服务文化意识；积极出台相关政策打造容错机制，为企业创造宽容的营商环境；关注企业家心理、满意度和获得感，让企业切实感受到来自政府的重视，并在社会上形成敬商风气，吸引更多企业入驻。

3.浙江省营商环境改革经验对江苏优化营商环境的启示(www.daowen.com)

首先，依托于具体的改革项目，抓住营商环境改革的关键事项，从而撬动改革系统、有效地展开和推进。以南京市的“创新名城”建设项目为例，南京市于2018年开展“创新名城”项目，实施创新驱动发展的“121”战略，即建设一个具有全球影响力的创新名城、打造综合性科学中心和科技产业中心、构建一流的创新生态体系，反映了对优化营商环境的内在要求，比如集聚创新资源依托于产业发展、龙头企业带动、创新人才的聚集。“创新名城”的建设很大程度上还依赖于形成宽容失败的创新生态，这实质上对营商环境的多个方面尤其是政务环境、法治环境、融资环境、创新环境、人才环境等多个方面提出了更高的要求。资源高度聚集的“创新名城”的改革实践因而可以撬动营商环境多方面的改善。其次，要加强营商环境改革的监督和评估，对变革本身实施管理，任何一项改革措施的成功施行都有赖于在执行过程中的监督。一方面，省级政府与各层次下级地方政府尤其是直面改革的基层政府加强互动，避免上下级信息不流通带来的改革措施执行中的偏差；另一方面，要积极引入第三方评估，尤其是有公民参与的第三方评估，以此改进和提升社会公众对政府出台的政策的公平、公正感受，促进营商环境改革获得更广泛的群众基础和合理性依据的反馈。

主要问题之一是存在“新官不理旧账”现象。由于主要领导更迭，政府曾经做出的书面或口头承诺的项目协议难再生效，形成所谓的“人亡政息”“新官不理旧账”现象。例如，部分民营企业提到，以前领导会通过口头承诺的方式进行合作，但这种方式令企业家很不放心，希望政府以后可以提供更加规范的途径以保障民企投资项目的权利。

主要问题之二是集中整治过程中违背之前的契约精神，不合当下标准的企业直接被关停，没有相应地预留给企业整改的时间与配套方案。中央环保督察开展两年多来，收到很好成效，但也出现一些地方因为督察而直接对企业进行“一刀切”关停的现象。

主要问题之三是产业政策模式要更新。改革开放初期，中国计划经济管理体制面临变革，以选择性产业政策主导产业发展、产业结构调整乃至经济发展模式的选择，这一做法既能引进市场机制，又能保留政府对经济活动的干预，在一定的历史阶段发挥了重要的作用。但时至今日，选择性产业政策严重影响了企业之间的公平竞争，也影响了部分企业对营商环境获得感的总体评价。

企业家的人身安全和财产安全以及公平对待问题亟待获得关注。课题组发现，民营企业家特别是大型民营企业家在发生“祝义才事件”后，对自身的财产和个人安全问题有着强烈的关注；民营企业和国有企业在竞争过程中处于弱势，竞标时间、竞标技巧和竞标信任度都存在较大的落差；部分民营企业家反馈说，当前各合作方缺乏较好的契约精神，在合同执行过程中缺乏有效的监管与申诉途径。

研究发现，部分民营企业家提到，在基础性政务服务上存在信息孤岛的问题。例如，工商登记变更的模版存在多次变化，一不注意就会错过使用新的模版。基础性的政务服务信息可以放在官网更明显的位置以提醒企业，也可以使用多渠道告知企业。基础性的政务服务希望能够实现“内部通”，避免企业重复提交相似材料。研究还发现，由于改善营商环境的具体政策落地和宣传不够，导致企业获得感不强，例如南京的“321人才项目”就是如此。对于企业来说，如果在申请某些政策补贴的过程中，评审、申报、考察等环节会让企业觉得过程非常漫长并没有希望获得，企业可能会选择自行放弃申报。

基于风险控制的角度来看，国资监管要求每次投资都是保值的，结果导致金融市场上银行普遍不愿意贷款给民营企业，而且在这样的监管体制之下国有基金也没法投给民营企业。课题组在调研过程中发现，工业企业贷款的利率过高，办理信贷过程中抵押物评估等中介事项办理时间长收费高，企业还贷紧张需要过桥资金时申请政府性融资平台担保困难。

产业政策引起的创新氛围不够浓厚。例如，现在江苏的对标省份广东省深圳和广州大力布局未来产业，创建大型产业集群，在产业集群的布局和引导下，广东省的创新环境日益蓬勃。

社会宽容创新失败的氛围尚未形成。目前江苏整个社会宽容企业失败的氛围还是比较薄弱。例如，政府担心盲目投资会造成国有资本的流失，不敢贸然进行投资；参与创新创业的大学教授等拥有国家专利、知识产权的群体也会担心投资的失败，不敢更加积极地参与这个进程。

社会对于专利的保护尚未完善。部分民营企业提到，目前专利保护的氛围还是不够。企业在进行研发的过程中非常消耗企业的资源，希望加强对侵权企业的打击力度。由于知识产权纠纷是需要举证的，很多企业发现对方企业在侵权之后依然很难打官司，无法直接到对方企业取证，因此举证起来非常困难。即使举证成功了，当前企业侵权的成本较低，处罚力度非常低。整个社会尚未形成尊重知识产权的氛围，信用体系的建设尚未完成。

调查数据显示，在选择民营企业还是国有企业的时候，毕业生普遍觉得目前的环境下民营企业的发展前景不够明朗，毕业生及其父母都倾向于让毕业生去心理预期上更有保障的国有企业。

江苏人才流失情况对于优化江苏营商环境造成了较大的阻力。由清华大学经济管理学院互联网发展与治理研究中心等三方联合发布的《长三角地区数字经济与人才发展研究报告》显示，上海、杭州最吸引人才，南京、合肥、常州等地多流失人才。其中南京和常州都是江苏的重要城市，人才流失的现状亟待缓解。

敬商环境的核心是自由和尊重。当这两个观念真正深入人心的时候，优质的营商环境才有发展的土壤，优化江苏营商缓解的目标才能真正实现。自由是指民营企业在发展过程中免于政府的干预，尊重是政府对于民营企业和民营企业家在政治和文化上进行双重承认。

1.营造优良政治文明环境

政府应进一步转变观念和角色，树立责任意识和契约精神，做到以制度制约权力，保证政策实施的连续和稳定，让企业家安心，让产权人放心。通过健全责任考核制度将“旧账”纳入“新官”政绩考核指标，减少因政治迭代而产生的政策波动风险；完善监督体系和机制，内部监督与外部监督相配合，监督政府行为，确保政府依法行政。

营造优良政策环境，弱化传统选择性产业政策对市场公平秩序的干扰，保证各市场主体拥有公平竞争的政策环境；要继续深化“放管服”改革，进一步简政放权，依法降低准入门槛，简化行政审批事项，优化政务服务水平；要积极运用互联网、大数据等现代信息技术创新手段，改善行政管理方式，以精准施政为企业提供服务；坚持科学行政、依法行政，拒绝“一刀切”式治理，针对不同类企业情况设置不同配套方案，政企配合共同促进经济社会繁荣发展。

营造优良政治文化环境，主动有效地塑造“亲”“清”政商关系，给民营企业家以信心，给营商环境以活力，培育良好的政治文化土壤。

2.提升政务服务水平

第一，打破信息不对称，增强企业获得感。针对政务服务“信息孤岛”现象，政府部门应努力打通信息传递渠道，运用官网、双微、政务A P P等多种平台发布相关政务服务信息，便于企业家查询。同时应考虑到信息传递的保真性，将重要政策条款或操作准则以书面形式解释并列出，避免造成政策制定与执行间的偏差，给企业家带来不便。在政策宣讲方面，应投入更多资源和手段将政策宣传落到实处，打破政府与企业间的信息不对称，提升民营企业获取和借助政策的能力。

第二，打造一体化智慧政务平台，简化操作流程，实现信息共享。在对民营企业家的访谈中，我们了解到目前政务申请中仍存在一定程度“一长四多”现象，信息时代提升政务服务水平，营造良好营商环境，需要打造综合性一体化的智慧政务平台，实现政务服务的功能集成，降低信息搜集者的成本，政府部门通过后台信息的快速传递和共享的做法承担起搜索成本最小化的责任，利用线上平台进行无纸化信息提交和材料审核，最大程度上为民营企业家带来便利。

第三，推进政府信用建设，维护政府形象权威。营商环境的塑造不仅需要企业遵循契约精神，政府诚信建设也至关重要。营商环境的优化离不开政府诚信体系建设，政府应以良好的诚信观、持续的政务服务、严格的制约制度的建设，去吸引企业、留住企业。

3.构建公正透明有序的法治化环境

在基本方向上，应明确价值理念，继续着力建设法治政府，实现真正意义上的行政公平。目前营商环境中存在的法治问题，在根本上是由政府的法治化程度不足、相关法律政策不够完善以及社会整体的法律契约精神不高所导致。政府首先应加强对公务人员遵守法律法规的管理，从理念、动机到行为构建执法为民、公正司法的立体推进举措；其次，应通过在法制建设上的实际成效树立社会公众对政府的信心；再次，应不断培育和深化公众寻求规则支持的系统，从而为优化营商法治环境提供救济保障。

在对策选择上，应针对目前法治环境中显现的问题，区分主次、逐一突破。比如，目前在企业家的财产、人身安全和企业本身在合同面前的权益保障上，应通过分析既有案例并从中汲取经验，及时推进实质性和象征性的举措，为企业和企业家提供制度保障。此外，基于电子商务、商品流通、服务贸易、外商投资等企业经济活动的主要范围，应加快和精准地完善相关法律法规的相关条款并付诸实施。

以下三方面的问题应列入优先应对议程。一是企业家的财产安全和人身安全问题；二是政策法规给予民营企业公正待遇的问题，例如在对待各种经济成分的权益保护和义务履行上应一视同仁，在竞标时间、竞标技巧和竞标信任度等具体事项上不应有所倾斜；三是合同执行过程中缺乏有效监管与申诉问题，要通过政府、企业和第三方组织加强合作监管，要建立申述渠道使企业在面临合同违约等问题时有可依赖的途径解决矛盾。

1.实现融资渠道的多元化和便利化

拓宽融资渠道，就是要为企业提供更广泛的选择和更有效的行动平台。融资渠道不仅要在数量上有所增加，还要切实体现在质量上。在直接融资方面，政府应加大对科技资助的投入，同时鼓励中小企业引入风险投资。在间接融资方面，应加快信用担保机制的建设，并为企业搭建更全面的商品及贸易融资平台，鼓励企业采取融资租赁等方式获得长期融资。

围绕简化程序、节省费用的目标，尽量减少企业在融资过程中遇到的阻碍。在深化“放管服”改革的背景下，应当继续加快简政放权，提供更好的政府服务。在流程审批上，应当明确规定审批事项和时间。在相关费用上，也应当给予更多的兜底支持，使中小企业也能切实享受融资额度增加、成本下降的待遇。

2.全面落实创新驱动机制

本报告调查显示，江苏在良好创新环境构建方面，还存在诸如产业集群布局不够健全、缺乏整体创新带动力、未形成包容性强的创新容错氛围等问题，对专利及知识产权等创新成果的保护力度亦有待进一步的完善。为此，我们提出以下建议：

第一，以政府产业政策为引导，构筑创新型产业集群。步入“新常态”重要战略机遇期，环境的不确定性以及创新本身所具有的周期长、不确定性强、风险系数大、前期投入大且调整成本高等难题，都使得中小企业的创新需要借助外部政府产业政策的宏观调控和引导，形成创新型产业集群，形成规模效应和创新氛围，提升中小企业创新成功率。

第二，构建更“温情”的企业创新环境，营造更具“包容性”的创新文明氛围。政府有必要营造一个允许“试错”、对创新失败具有较大包容性的社会氛围，这不仅需要政府加大相关宣传工作，引导社会风尚，更重要的是要在一定程度上提供市场主体创新创业“兜底”性支持办法，比如出台针对二次甚至多次创新创业的政策支持，提供政府补贴、税收优惠等。

第三，“立法、司法、行政”三位一体，全方位构建知识产权保护体系。在立法方面，要加快综合性地方知识产权立法工作，明确保护对象，拓宽保护范围，确保法律边界清晰、知识产权执法有法可依。在司法方面，一方面要通过精简维权程序、打通维权渠道、提供法律援助等方式降低维权成本；另一方面也要通过加大惩处力度等方式提升侵权犯罪成本。在行政过程方面，切实通过“权力清单”“负面清单”等方式做到产权保护权责明晰，执法规范。加快社会诚信体系的构建工作，行政处罚与司法处罚并举，严厉打击侵权行为，营造法治可靠度高的营商环境。

3.完善更具竞争力的人才聚集机制

优良有序的人才环境是营商环境的重要组成部分，包括造就人才、吸纳人才、充分发挥人才作用的各种物质条件和精神条件。江苏在营造良好人才环境方面取得的成果显著，但仍然存在提升的空间。

第一，完善人才评估体系。人才的识别和评级是对人才市场规范有序流动的前提，政府应当建立起公正透明的科学人才评估体系，改变当前人才评价体系中存在的“重学历、轻能力，重资历、轻业绩，重论文、轻贡献，重近期、轻长远，重显能、轻潜能，重数量、轻质量”的“六重六轻”现象。

第二，优化人才激励和保障机制。物质激励方面最为直观地表现为薪酬水平，为了吸引高素质人才的流入，政府需要加大在人才引进方面的财政支持力度，同时，为了保证人才在政府、事业单位、企业之间的均衡分布，需要打破三者之间的编制壁垒，促进人才在三者之间的顺利流动。精神激励则主要体现为人才的“承认感”，这就需要在整体社会范围内形成更具“人文关怀”的就业环境，包括保护各类人才的合法权益、公平公正透明的晋升空间等。保障机制则主要是为人才提供户籍、住房、配偶工作、子女教育、家庭养老等优良公共服务。

第三，依托互联网大数据平台，加快新型劳动关系管理一体化平台的建设进程。这一平台是沟通劳动者和企业的桥梁，科学实时的劳动关系检测，有助于政府维护劳动力市场的供需平衡，引导和规范高素质人才的有序流动，为中小型企业提供完备的劳动力资源；平台的完善还需整合资源，对企业、劳动者而言，形成高质量提供政策宣传、信息速递、技能培训的“云服务”平台。

4.扎实推进产业链建设

作为全面建设创新机制的延续，优化园区产业链既能为创新机制提供动力、聚合资源要素，又对持续打造多层次的发展高地具有重要意义。对此，有以下几点值得关注。

第一，应把握方向、聚焦节点、区分重点领域，发挥优势区域的“虹吸效应”“外溢效应”和“扩散效应”。整体方向上，应以产业结构调整升级为总体目标，开展构建和延伸产业链的探索；中间节点上，应重点关注关键节点的关键作用；重点领域上，应该着力关注江苏目前亟待调整升级的产业。

第二，应进一步研究和分析各产业部门之间的链条式关联关系，从而在各个环节和阶段上寻求更有效的优化方法。最初或中间阶段的项目引进时，要对项目进行筛选，并与已有项目进行配套投入；进行项目整合后，要进行良好的分工合作，使之协调运行，在产业链内部以及产业链之间尽量做到有交叉但不重复；项目相对完备时，还应着重关注产业链中的各主体利益和产业链中的风险传导机制，减弱底层传导，避免整体传导。

第三，应加大力度搭建产业链的载体平台，充分发挥江苏城市间创新资源比较优势和互补性。产业链的环节和主体需要产业平台的载体支撑，全面增强创新环境的活力动力。今后应部署更多人力、物力搭建新型网络平台以及各类产业园、创业园、孵化园区等；进一步积极发挥产业集群的带动作用，形成规模效应和创新氛围，通过政府引导以实现提升中小企业创新成功率。

1.提供合理的、有制度预期的自由环境

合理的、有制度预期的自由环境与敬商新空间之间密切相关。一方面，依法保护民营企业的经营自主权和民营企业家的人身财产安全，严禁违反法定权限、程序对民营企业和民营企业家个人的财产实施查封、扣押等行政强制措施；政府及其工作人员不得违法违规和不作为、乱作为，公用企事业单位不得乱收费、行业协会商会及中介服务机构违法评比认证和强制市场主体不得接受中介服务等。另一方面，民营企业家在投资过程中需要有合理的制度预期环境，由于投资项目的周期和资金涉及诸多限制条件，只有在安全稳定的心理预期和制度信赖下，企业家才会有信心进行投资，民营企业的活力才能充分激活。

2.尊重民营企业的平等主体地位

创建尊重民营企业平等主体地位的信用支持体系，对于实现江苏敬商环境有深远的影响。经济史学家迪尔德丽·麦克罗斯基指出：“工业革命之所以发生，是因为西方人对商业与创新的态度有了巨变。”另一位经济史学家乔尔·莫基尔指出：“在任何历史时期，经济领域的变化都建立在民众信仰的递嬗之上，大多数经济学家都低估了这种依赖关系。”正是商业与创新得到尊重，经济领域的变化才顺利实现。

回应民营企业最基本的尊重需求在于保障民营企业的平等主体地位。真正保障各类市场主体平等使用生产要素、平等享受国家支持政策，建立健全知识产权侵权惩罚性赔偿制度和维权援助机制等，尊重并提供民营企业与其他市场主体同台竞争的机会。回应民营企业的更深层次的尊重需求，政府应当对民营企业和民营企业家在政治和文化上进行双重的承认，注重培育重商和敬商的政治文化土壤，引领社会形成敬商的新风尚，认可民营企业和民营企业家为高质量经济发展做出的贡献。

3.引领“敬商”社会文化氛围

作为推动社会发展的中坚力量以及创新创业精神的引领者，企业家是社会的宝贵财富。对企业家尤其是自动创业、自力更生的中小民营企业家而言，一个对其充满尊重与温情的社会，会使其最大限度地焕发创新创业热情，最大限度地激发全社会的创新创业活力和创造力。形成这样的社会氛围离不开政府在这方面的文化引领和价值塑造。具体而言，政府应在以下两个层面做出艰苦和长期的努力：

一是在治理文明建设层面，要摒除传统的“官本位”思想，塑造各社会平等主体间相互尊重的文化理念。步入治理文明高度发达的时代，不同社会主体间不再有贵贱之分，而是拥有平等的地位并彼此尊重。就企业和政府的关系而言，企业创造社会财富，而政府则为社会财富的产生创造环境，两者各司其职，没有高低贵贱之分。为此，政府需要进行思想观念上的重塑和再造，并在社会范围内进行“敬商”文化宣传以及开展相关主题教育活动。

二是在实践层面，政府要积极在服务型政府的建设中贯彻“敬商”理念。服务型政府建设需要政府完成从“管理者”到“服务者”的角色转变，在处理社会经济事务中，要以服务企业本位，以促进经济发展为第一要务。在日常企业管理服务中贯彻服务行政理念，营造尊商、敬商整体氛围，提供有利于企业家成长的文明土壤。

课 题 号：19WT A 006

课题组组长：孔繁斌

课题组成员：丁荣余 金世斌 刘 徽 黄承贵张乾友 丁 翔 杨黎婧 林 雪