陈英武

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新时期社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。作为经济大省，江苏已进入工业化中后期，在经济体量不断壮大、产业层次逐步提升、城市化水平持续提高的同时，也面临着发展不平衡不充分的突出问题。为深入贯彻落实习近平总书记视察江苏重要讲话精神，按照党的十九大对高质量发展的相关要求，省委十三届三次全会确立了我省高质量发展走在全国前列的目标定位，明确了“六个高质量”发展思路。其中，实现经济发展高质量是“六个高质量”的重中之重。而制造业作为实体经济的主战场，其高质量发展对我省加快构建现代经济体系、实现经济发展高质量具有十分重要的意义。

制造业高质量发展，是能够更好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的发展，也是创新驱动力大、企业实力强、产业结构优、生产效益好、绿色发展先进、资源要素支撑有力的发展。

创新驱动力大。实现制造业高质量发展，需要拥有以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的研发创新体系和知识产权保护有力、创新创业文化得到弘扬的创新创业生态系统，拥有一大批具有国际视野的科技人才和创新团队。

企业实力强。实现制造业高质量发展，需要拥有以终端产品企业和创新引领型企业等为龙头、单项冠军和专精特新小巨人企业等为骨干、独角兽等新生力量成群发展的企业格局，拥有一批具有国际影响力的本土品牌。

产业结构优。实现制造业高质量发展，需要拥有良好的产业供给体系结构，表现在产业结构中，先进制造业发展水平高，高新技术产业和以数据为关键要素的数字经济占比不断提高。传统产业转型升级、新兴产业突破发展和未来产业抢位占位，产业结构不断优化。

生产效益好。制造业高质量发展的重要标志是不断提高劳动、资本、土地、资源等要素的投入产出效率和微观主体的经济效益，以最少的生产要素投入取得最大的产出。实现制造业高质量发展，需要推动生产要素合理流动和优化组合，提高资源配置效率和整体经济效益。

绿色发展先进。实现制造业高质量发展，需要形成绿色发展的政策导向、体制机制和法律法规，建立健全节能和绿色标准，健全绿色低碳循环发展的经济体系，全面发展绿色产品、绿色工厂、绿色园区、绿色供应链。

资源要素支撑有力。实现制造业高质量发展，除了需要劳动力、资本、土地、能源等各类资源要素的不断投入和高效利用，更需要优化升级要素结构，加强金融、高端人才等新型高端要素导入，强化对产业发展支撑。

1.在提升创新驱动力过程中，提升创新活力、营造创新氛围越来越关键

随着创新意识的增强和创新资源的丰富，未来国家或地区之间创新能力的比拼逐步从加大创新投入等硬实力方面拓展到提升创新活力、营造创新氛围等软实力方面。长期以来，我省是全国创新活力最强、创新成果最多、创新氛围最浓的省份之一，但相较于广东、浙江等国内创新高地，我省科技成果的转化不够顺畅，创新潜力有待进一步发挥。在高质量发展阶段，我省需从提升市场主体创新活力、完善产学研深度融合的创新体系、营造活跃的创新氛围、聚集和培养创新创业人才等多方面发力，提升制造业创新驱动力。

表12017年江苏与广东、浙江及全国国家级科技企业孵化器发展情况

2.在提升企业实力过程中，培育龙头骨干企业等领军型企业和独角兽企业等新生力量越来越关键

制造业高质量发展离不开大中小型各类企业的协同发展。龙头骨干企业等领军型企业是促进我省经济稳步快速发展的强有力载体和支撑，对带动产业转型升级和整合产业链资源具有重要的引领和示范作用。独角兽企业等新生力量能够快速有效地聚集和整合技术、知识、信息、资本、人才等创新资源，对新技术、新业态、新模式发展具有重要的带动作用，是新时期经济发展新动能的典型代表。我省制造业龙头骨干企业数量位居全国前列，但有全国影响力的品牌企业和独角兽企业数量偏少。在高质量发展阶段，我省需进一步聚焦领军型企业和独角兽企业，加大培育力度，引导企业提高产业链、创新资源整合能力，促进企业做大做强。

表2 江苏与广东、浙江入围各类榜单的企业数

3.在产业结构中，数字经济比重不断上升并起到重要作用

数字经济是推动质量变革、效率变革和动力变革的加速器，是引领制造业高质量发展的新引擎。一方面数字经济可以帮助传统产业更准确地洞察潜在需求，提高产品和服务智能化水平，推动生产模式、管理方式和发展方式转变。另一方面互联网、移动互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能、区块链、A R/V R等数字技术是战略性新兴产业、未来产业发展布局的重点领域，推动数字技术实现群体性突破和规模化发展，可以为制造业高质量发展提供有力的技术支持和新的增长点。我省两化融合发展水平位居全国前列，数字经济发展迅速，但与广东、浙江等相比仍存在多方面的差距。因此，在高质量发展阶段，我省应大力发展数字经济，推动其与制造业深度融合，促进制造业产业结构优化和产业能级提升。

表3 江苏与广东、浙江数字经济发展情况

4.在提升生产效率和经济效益过程中，先进制造业与生产性服务业深度融合起到越来越重要的作用

随着新一代信息技术的广泛应用，全球制造业逐步由单一生产型向“生产+服务”型转变，先进制造业与生产性服务业深度融合的趋势更加明显。近年来，我省生产性服务业发展速度较快、新兴业态不断涌现，但仍存在着规模偏小、比重偏低、与制造业融合发展程度不深等问题。在高质量发展阶段，我省需要提高生产性服务业的供给能力，打通生产性服务业和先进制造业良性融合互动的关键节点，在深度融合中推动产业链重组整合、价值链提升跨越。

表42017年江苏与广东、浙江及全国生产性服务业发展情况

5.在提升绿色发展水平过程中，提高资源集约利用水平越来越关键

随着清洁低碳、循环生产、绿色制造等理念成为共识，资源集约利用水平逐步成为衡量一个国家或地区制造业发展质量和生态文明建设水平的重要标准。近年来，我省节能减排和污染防治取得实效，制造业绿色发展水平稳步提高，但与广东、浙江相比，工业发展的水资源消耗较大、污染相对较重。在高质量发展阶段，我省需要采取有效政策措施，加快引导企业科学合理利用要素资源，促进产业转型升级和资源要素集约利用。

表52017年江苏与广东、浙江及全国绿色发展情况

6.在支撑制造业高质量发展过程中，高层次人才、现代金融等新型高端要素起着越来越关键的作用

在过去相当长的一段时期内，我国制造业发展主要依靠劳动力、资本、土地等传统生产要素的投入，在产业规模快速扩张的背后，存在着发展方式粗放、质量效益偏低等诸多深层次结构性矛盾。在新一轮科技革命和产业变革发展的过程中，高层次人才、现代金融等新型高端要素对高质量发展的作用日益凸显。我省是资源大省，拥有较为丰富的新型高端要素资源，但与广东、浙江相比，高端人才资源依然紧缺，资本市场服务制造业发展的力度较低。在高质量发展阶段，我省需要进一步强化新型高端要素导入，提升高端要素对制造业高质量发展的支撑力。

表6 江苏与广东、浙江人才、金融要素竞争力情况

近几年，随着制造业由高速发展转向高质量发展，全国各地在政策上纷纷发力，探索制造业转型发展的着力点和新路径。我省也相继出台《关于进一步降低企业负担促进实体经济高质量发展若干政策措施的通知》《关于加快培育先进制造业集群的指导意见》等政策意见。相比之下，我省支持制造业发展的政策体系在政策引领性、协同性、精准性、高效性等方面有所不足，具体表现在：

一是从全省来看，在科技创新、产业发展、人才发展、金融等方面已形成支持制造强省建设的政策体系；但具体来看，在产业发展所需要的技术攻关、企业培育、人才引进、要素保障支撑等环节衔接不畅，力量分散，尚未形成合力。二是全省每年新政策密集出台，但政策连续性较差，且从近几年发展看，我省对数字经济、人工智能等前瞻性产业跟进不足，与广东、浙江相比，政策响应滞后。三是大部分政策初衷较好，但执行中存在政策断层、执行有偏差、效能打折的情况。四是缺乏高效的政策评估反馈机制，政策执行中的问题难以及时反馈和修正，导致政策扶持存在不够精准、与实际需求有差距的现象。

1.对标广东和深圳，促进创新驱动力提升政策力度稍弱

（1）广深对企业研发创新事前支持、事后奖补力度较大。加大企业研发创新事前补助力度。广东在全面执行国家研发费用税前加计扣除75%政策基础上，采取比照奖补的形式将入库科技型中小企业研发费用加计扣除比例实质上提高至100%。深圳实施六大领域战略性新兴产业扶持计划，对六大领域中符合认定标准的项目进行产业化信用贷款扶持和产业化担保贷款扶持，还对符合认定标准的项目以事前资助和事后补助等方式给予直接经济补贴发放。加大创新研发后补助。广东近两年改革科技创新券使用管理，以科技服务电商模式，委托第三方平台管理，实现全国使用、广东兑付，实施“全年常态化申领、季度集中兑付”，重点支持科技型中小企业和创业者购买创新创业服务。2018年获得地市级以上市新增孵化面积补助的孵化器、众创空间，广东省财政叠加补助。创新多种形式开展重点领域研发计划。广东改革科研组织管理和项目形成机制，采用定向组织、并行支持、悬赏揭榜等新型科研组织模式，率先面向全国开放申报。相比广深，我省在研发创新前期投入和后期奖补方面力度稍弱、重点研发计划项目组织形式有待创新。我省对科技型中小企业研发支持力度低于广东，重点研发计划项目组织形式较为单一，多为定向组织，项目组织形式有待多元化，组织模式有待创新。

（2）广深成果转化和科研项目部分领域创新性强，支持力度大。实施经营性领域技术入股改革。广东高等院校和科研院所可自主决定对其持有的科技成果采取技术入股方式开展转移转化活动。深化收益分配激励制度改革。《深圳市促进科技成果转移转化实施方案》中明确，科技成果贡献人员和团队的收益占成果转让收益的比例提升至70%以上。科技成果转移转化支持政策创新性和精准性强。深圳举办国际性科技悬赏赛事，对需求企业与参赛者于赛后三个月内签订技术开发技术转让或技术合作合同的进行资金补助。深圳将技术转移和成果转化项目分为实施技术合同资助项目、高校技术转移服务机构培育资助项目、促成技术交易服务资助项目三类精准支持资助。科研项目列支范围更大。深圳规定科研项目中劳务费不设统一比例限制，参与项目相关人员均可开支劳务费。相比较广深，我省科技成果转化方面和科研项目的激励机制有待进一步完善，支持政策的精准性和创新性有待提高。与广深相比，我省尚未从省级层面明确构建在高校和科研院所成果转化方面的单位和个人的股权激励机制，科技成果转移转化政策的精准性和创新性有待进一步强化，科研项目的管理机制创新有待进一步加强。

（3）广深新型研发机构的制度机制创新力度大。赋予新型研发机构自主审批下属创投公司投资决策权。广东对省市参与建设的事业单位性质新型研发机构，省或市可授予其自主审批下属创投公司最高3000万元的投资决策权。试点实施新型研发机构管理层和核心骨干持运营公司大股。广东允许新型研发机构设立多元投资的混合制运营公司，其管理层和核心骨干可以货币出资方式持有50%以上股份。在实现国有资产保值增值的前提下，盈余的国有资产增值部分可按不低于50%的比例留归运营公司。相比广深，我省新型研发机构制度体制创新有待加强。目前，我省从省级层面尚未实施事业单位性质新型研发机构运营管理体制改革，部分投资决策权有待下放，固有体制机制有待打破，研发创新的积极性有待充分调动。

表7 广东、江苏推进创新驱动力提升政策对比

2.对标广东和深圳，推进企业分类培育政策扶持不够精准

（1）广东集成政策叠加资源支持大企业综合竞争力提升。广东聚焦年主营业务收入百亿元以上大型企业，省委省政府制定出台《关于鼓励和支持我省大型骨干企业壮大规模增强实力的指导意见》，支持企业更高质量发展。政策叠加支持，在每年度广东省财政专项资金项目安排中，同一企业可同时申报多个项目，且已获得国家级政策支持的项目可继续申报省、市级多重支持。资源倾斜支持，大型企业投资鼓励发展类项目可享受省市用地专项保障、开放省内市场支持大型企业承担城市公共服务项目建设和运营、补助大型企业海外并购拥有核心技术和重大发明专利的科技型企业、倾斜支持大型企业引进创新科研团队和领军人才等。做实无事不扰、有求必应的直通车服务，在省网上办事大厅中开辟大型企业网上审批服务“绿色通道”；将大型企业纳入22个政府部门联动的省重点企业“直通车”范围；对每年度业绩下滑的大型企业开展“一企一策”专项帮扶；大型企业可优先试点省内海关保税监管创新制度，在海关各业务领域享受全过程、差别化的通关便利等。相较于广东，我省对于大型企业的扶持倾斜度和政策力度较弱。我省仅在省级的产业政策如《关于加快发展先进制造业振兴实体经济若干政策措施的意见》《关于加快培育先进制造业集群的指导意见》等中涉及龙头骨干企业培育，尚未有专门针对大企业的政策出台；在每年度专项资金申报中限制每个企业仅可申报一个项目，与广东政策叠加集成力度差距较大；尚未建立真正的大企业直通车服务、对大企业创造的发展条件和环境未体现出大企业在全省制造业发展中的主体作用。

（2）广东精准解决中小企业发展痛点问题。针对性推出“专精特新”企业专属金融产品，针对“专精特新”企业在科技创新、技术改造、发展壮大过程中的多样化需求，联合广东省中行创新推出“成长快贷”“高成长贷”“流量贷”等多元化金融产品。创新中小企业融资方式方法，建立中小企业信用评价体系以破解信息不对称难题；发展供应链金融、贸易融资、创新用款还款方式疏通融资堵点；降低改制上市成本、加大股权投资和并购重组支持力度、丰富债券融资品种，拓宽直接融资渠道；综合运用低成本资金和各类政策工具，降低融资成本。实施中小企业知识产权战略，创新面向中小企业的“一站式”处理机制；将知识产权违法违规行为信息纳入企业和个人信用记录，并实施严格限制和联合惩戒；推进知识产权质押融资；创新中小企业知识产权交易运营专业服务和产品；开展中小企业常年知识产权顾问、知识产权经理人培养等。相较于广东，我省扶持中小企业的政策针对性不强，在解决中小企业发展痛点问题上没有起到“雪中送炭”的作用。我省虽实施金融支持制造业提质增效行动，设立中小企业信用保证引导基金、小微企业创业创新发展融资基金、小微企业转贷基金，推出“小微创业贷”“苏科贷”等金融产品缓解中小企业融资难、融资贵的问题，但对于不同规模不同类型的企业分类设置金融产品扶持以及中小企业知识产权的保护方面相对偏弱，与广东差距较大。

（3）广东快速响应独角兽企业发展需求。快速响应支持，为适应高成长性独角兽企业发展需要，广东成立高成长中小企业发展促进中心，深圳于 2017年5月印发《关于建立高成长性企业快速支持机制的工作方案（试行）》，并成立高成长性企业快速支持领导小组，推动和引领高成长性企业加快发展壮大。按需精准支持，深圳按照年营业收入将高成长性企业分为一类企业（<2000万元）、二类企业（0.2亿元—4亿元）、三类企业（>4亿元），分类进行支持。相较于广东，我省省级层面至今未对以独角兽为代表的高成长性企业制定专项政策，政策响应不及时、政策适应性有所欠缺。在中小企业的培育方面，我省一直延续原有专精特新“小巨人”企业的扶持和培育政策，对新出现的新科技领域独角兽企业关注度有限，与深圳专门设立工作机制、领导小组和分类差异化培育相比，重视程度和政策引导力差距相当大。

表8 广东、江苏推进企业分类培育重点政策对比

3.对标浙江，抢位数字经济发展政策响应滞后

（1）浙江快速响应国家数字经济发展战略。2017年12月浙江省委经济工作会议明确提出将数字经济作为“一号工程”来抓，为全面建设数字经济强省指明方向。构建“1+X”领导工作体系。成立数字经济发展领导小组、集成电路、工业互联网等多个专项小组的“1+X”领导工作体系，统筹协调浙江省数字经济发展各个领域的重大决策、工作部署和监督检查。另外，经信厅等部门成立数字经济处室对接、承担省数字经济发展领导小组办公室日常工作。抢位出台系列政策文件。2018年出台《浙江省国家数字经济示范省建设方案》《数字经济五年倍增计划》等一系列指导性政策，2019年发布深化数字浙江建设未来三年路线图。同时浙江制定多个引领新方案及部分细分领域政策。与浙江相比，我省政策反应有所滞后。我省将数字经济作为智慧江苏建设四个重要发展方向之一。作为数字经济大省，目前我省缺乏数字经济发展专门领导组织机制，尚未出台综合性的数字经济政策文件措施，政策快速反应能力和探索性存在一定不足。

（2）浙江抢位构建数字经济发展体系。构建“3386”建设体系。提出以“三区三中心”建设为发展定位，重点突破八大重点领域，落实六大保障措施，形成浙江省国家数字经济示范省的“3386”建设体系。构建数字经济发展综合评价机制。2018年出台《浙江省数字经济发展综合评价办法（试行）》，发布了《2018年浙江省数字经济发展综合评价报告》，对2017年浙江省、11个设区市、89个县（市、区）的数字经济发展情况进行综合评估。相比浙江，我省数字经济发展体系构建迟缓。我省在数字经济细分重点领域的政策体系相对完善，出台了智能制造、人工智能、工业互联网、物联网等领域的专项政策文件措施。但数字经济整体发展顶层设计尚未成形，体系尚未构建，品牌和影响力、空间布局和发展重点、发展路径和重点任务、发展阶段指标评价体系等领域仍存在空白。

（3）浙江扎实推进细化实施数字经济战略。推进重大项目合作。建立数字经济重大项目库，健全领导联系重大项目机制，加大对数字经济重大项目的分类指导和整体推进。浙江省政府和中国科协签订省会合作协议，计划共同在浙江省建设国际数字创新创业中心等重点项目。2019年央企名企走进浙江大湾区专题对接会达成28个数字经济领域的重大合作签约项目，总投资303.4亿元。资金有力支持。浙江省从2019年起到2022年计划安排500亿元以上省级财政资金，加强对数字经济领域重大平台、重大项目、示范试点的支持。设立总规模100亿数字经济产业基金，并组织出资150亿元参股国家集成电路产业投资基金二期，积极争取国家重大基金支持。宣传示范推广力度大，举办2019浙江数字经济发展高峰论坛等活动，发布首批2019浙江数字经济优秀案例，宣布首批2019年浙江数字经济县区市优秀样本和浙江数字经济新锐企业样本。相比浙江，我省在省级层面数字经济发展的综合整体部署有待加快，力度有待加强。目前我省已在数字经济重点领域推进部署，推动智能制造试点示范，加快两化融合，推动人工智能、大数据、集成电路、物联网等重点领域集群式发展。但从数字经济整体发展角度和高度来看，细分重点领域的支持政策各自推进，较为分散，尚未形成整体联动和推进合力，尚不能充分发挥江苏数字经济大省的基础优势和产业潜力，尚不能充分带动产业间的创新协同和跨界融合。

表9 浙江、江苏推进数字经济政策对比

4.对标广东和上海，推动两业融合互动政策不够系统清晰

（1）上海提早布局，推动生产性服务业品牌化发展。谋划布局早，上海于2011年发动成立上海生产性服务业联盟，于2012年挂牌成立了全国首家生产性服务业社团组织——上海生产性服务业促进会。做强生产性服务业品牌，上海将生产性服务业视为最大的一块经济拼图，重点打造支持创新创业、与制造业深度融合、细分领域专业化发展的生产性服务业三大品牌。深入细化落实，上海市陆续出台《上海市生产性服务业功能区建设指引》《全力打响“上海服务”品牌加快构筑新时代上海发展战略优势三年行动计划（2018—2020）》等系列政策，在功能区建设、塑造上海服务品牌等方面深入推进生产性服务业发展。相较于上海，我省对于生产性服务业发展的目标定位始终不清晰，针对性政策举措较少。我省生产性服务业细分领域分管单位不一、条块分割较为严重，融合互动较少，对先进制造业与生产性服务业发展的关系深度剖析和研究不足，对生产性服务业的重视程度不足，在一定程度上影响了工业设计、金融等高端服务业的发展，从而也将影响先进制造业的高端化发展。

（2）广东和上海聚焦重点，将生产性服务业作为推动制造业转型升级的关键。生产性服务业内涵丰富，涉及范围广，上海和广东因地制宜，在生产性服务业的发展上各有侧重。做强产业链“微笑曲线”两端，广东重点发展研发创新平台、科技成果产业化、工业设计、检验检测认证、投融资、新一代信息技术服务、节能环保技术服务、现代物流、供应链管理服务、电子商务、品牌培育、生产性服务外包等12个领域，上海着力加强科技创新、投融资、品牌培育等高端服务业发展，推动产业链向价值链两端延伸。做强总部经济、枢纽经济，广东重点建设先进制造业总部基地，支持世界500强企业在粤设立区域性总部或分支机构、研发中心、结算中心、营运基地等，对新落户的总部企业，各地可根据企业贡献程度出台相应奖励措施。上海着力吸引和争取各领域国际组织在沪设立机构，支持跨国公司、国内龙头企业在沪设立各类总部型、功能性机构，提升国际经济中心服务枢纽地位。相较于广东和上海，我省在总部经济、枢纽经济、工业设计、投融资等生产性服务业领域短板突出，尚无明确政策聚焦。在总部经济方面，我省仅有苏州工业园区于2017年发布了《鼓励总部企业发展的若干政策意见》，省级层面一直停留在呼吁阶段，尚未有专项政策出台。在枢纽经济方面，我省在参与长江三角洲、长三角一体化、一带一路等国家区域大战略，发挥区位优势方面的重视意识不够，枢纽经济发展程度尚浅。在微笑曲线两端方面，我省在基础创新、创新成果转化等方面的扶持力度和扶持精准性有所欠缺，在品牌培育和价值链延伸方面尚未像上海一样有专门研究和专项政策支持。

（3）广东和上海关注融合互动，大力探索拓展服务型制造新业态新模式。推行总集成总承包等服务型制造业态模式，广东推动大型骨干企业发展总集成总承包、个性化定制服务、全生命周期管理、网络精准营销和在线支持服务等新型制造模式，以及远程检测诊断、运营维护、技术支持等维保服务，支持制造企业采用一体化模式开展总集成总承包服务，并按比例给予补助支持或按实际银行贷款给予贴息。上海发展先进重大装备、成套设备和高新技术、新兴战略产业领域的总集成总承包服务，以及重大装备融资租赁服务和中小企业融资担保服务。发展专业化生产性服务，广东支持有条件的制造企业设立独立的生产性服务法人机构，面向中小企业发展市场调研、产品设计、技术开发、节能环保、工程总包和系统控制等生产性服务，其用水、用气价格按母体企业价格执行。上海打造现代供应链服务体系、第三方电子商务服务平台、工业云平台、服务云平台，培育一批制造和服务一体化的综合性品牌供应商。相较于广东和上海，我省在推进制造业服务化发展领域的政策针对性不强，尤其在新型制造模式和专业化生产性服务方面与广东和上海差距较大。在传统制造领域，我省大力支持智能制造、工业互联网的发展，涌现出了南钢、徐工等一些制造业服务新模式和运满满等现代物流企业，但在新的信息技术服务领域，我省在扶持培育总集成商和系统解决方案服务商方面意识薄弱，尚未像浙江广东一样放开本地市场支持本土企业成长，缺少像B AT一样的大型服务商。

表10 广东、上海、江苏推动两业融合互动重点政策对比(www.daowen.com)

5.对标浙江，推进资源集约利用政策力度偏弱

（1）浙江出台了系统完善、创新性强、目标明确的资源综合集约利用的政策体系。政策体系较为完善。相继出台《关于全面深化企业综合评价工作的意见》《浙江省人民政府关于深化“亩均论英雄”改革的指导意见》《浙江省工业固体废物资源综合利用评价管理实施细则（暂行）》《2019年浙江省“亩均效益”领跑者行动工作方案》《全面推进“亩均论英雄”改革2019年工作要点》等系列政策，构建了较为完善的政策体系。政策创新性强且目标明确。创新性构建年度用地、用能、排放等资源要素分配与市、县（市、区）“亩产效益”绩效挂钩的激励约束机制，首次提出“设立投资强度和产出效益行业规范”等。相比较浙江，我省资源利用政策体系还不够完善，创新性稍显不足、亩均效益目标尚未确定。我省2017年出台《关于开展工业企业资源集约利用综合评价工作的指导意见（试行）》，重在建立综合评价制度、建立全省统一的系统平台等，差别化资源要素配置政策尚在进一步完善中。政策创新性有待加强，亩均税收等评价体系核心指标的目标有待在评价基础上进一步明确。

（2）浙江在资源综合利用评价的实施范围更大，推进速度更快，联动性更强。综合评价实施范围广，推进速度快，已完成各设区市、县（市、区）完成规上和用地3亩以上规下工业企业“亩均效益”综合评价；已实现用地5亩以上工业企业“亩均效益”综合评价和资源要素差别化配置“全覆盖”，发布《2017年浙江省“亩产效益”综合评价第一档企业名单》。计划2020年所有工业企业和规模以上服务业企业（不含批零住餐、银证保和房地产开发）以及产业集聚区、经济技术开发区（经济开发区）、高新区、小微园区、特色小镇（不含历史经典产业特色小镇）全部纳入“亩产效益”综合评价。联动协同性较强，推进省、市、县（市、区）、园区四级“亩产效益”综合评价大数据平台建设，联动推进“事前定标准、事后管达标、亩产论英雄”的“标准地”制度改革。相比浙江，我省资源综合利用综合评价范围有待扩大，推进速度有待加快，联动性有待加强。目前我省资源综合利用综合评价范围相对较窄，相比浙江较为迟缓。截至2018年底，苏南、苏中进展较快，小部分地区的数据归集等工作进展稍显滞后，电力、税务等部门的税收数据、用电量数据归集有待加快。另外，上下联动有待进一步加强，可逐步构建省、市、县（市、区）、园区四级联动机制。

（3）浙江创新性构建资源要素差别化配置机制，加大资源要素差别化配置和叠加运用。引导资源要素优化配置。浙江省级层面主要制定面向市县的规则、标准，引导资源要素在市县之间优化配置，构建年度用地、用能、排放等资源要素分配与市、县（市、区）“亩产效益”绩效挂钩的激励约束机制。市县层面主要制定面向企业和项目的规则、标准，根据企业“亩产效益综合评价结果”实施用地、用电、用水、用气、排污等资源要素差别化政策。发展网上资源要素交易市场，依托浙江政务服务网设立专项板块，促进存量土地、排污权、碳排放权、用能等指标跨区域交易。增量选优和存量提质统筹推进。增量方面，浙江出台《浙江省制造业行业新增项目投资强度和产出效益规范指南》，推广“标准地”制度，明确将投资强度、亩产、能耗、环境、建设等标准纳入土地招标拍卖挂牌出让条件。在存量方面，加快“低产田”改造提升，全面整治亩均税收1万元以下的低小散企业。相比浙江，我省资源要素差别化配置政策机制有待健全，政策协同性、精准性和创新性存在一定不足，实施力度较弱。目前我省差别化资源配置的政策内容较为笼统，较为单一，指引性不强，精准性不足、创新性稍弱，有待进一步丰富细化完善。差别化资源配置体制机制尚未完全建立，事前评价与事后资源配置的联动性不强。从实施力度来看，我省资源配置差别化政策实施力度范围尚未全省覆盖，仅苏州、无锡、南京等地出台政策，宿迁等部分地区处于评价阶段。

表11 浙江、江苏推进资源集约利用重点政策对比

6.对标广东和深圳，强化高端要素支撑政策吸引力差

（1）广东扶持先进制造业发展资金力度更大。专项资金力度大，2017年我省省级和13个地市工业和信息产业转型升级专项资金总和低于广东省级层面200亿元。按照同比例测算，同一个项目，企业可在广东省获得的资金额度约是江苏的10倍。撬动更多社会资本，2017年广东组建产业发展基金，按照1∶4杠杆比例实现基金总规模500亿元。2017年广东省出资200亿元设立先进制造业产业基金，并通过子基金带动共1000亿元投资规模，投向省政府重点鼓励发展的先进制造业领域。特色金融助力，广东先后出台《关于广东银行业支持制造强省建设的实施意见》《关于广东银行业促进经济高质量发展的实施意见》等政策，指导银行业保险业稳定制造业贷款规模、加大对企业技术改造贷款支持力度、实施差异化监管政策、创新金融产品及服务。相较于广东，我省支持先进制造业发展的资金政策力度较弱、金融对先进制造业发展的支撑保障作用不如广东。我省省级财政每年用来支持制造业发展的专项资金低于20亿元，不足广东的1/10；产业投资基金受限于制度和管理模式问题而效能打折；金融支持制造业的力度较弱、方式欠灵活，在缓解中小企业因承兑汇票而造成的资金链紧张问题上，广东政府部门通过支持城市商业银行设立票据贴现中心，开设窗口为中小企业办理贴现业务，缩短中小企业资金账款占用周期，而我省虽赴广东考察学习，但因协调困难，迟迟没有将票据贴现政策落实到位。

（2）广东人才引育用留政策更具吸引力。广东出台《关于进一步加强人才工作的决定》，通过实施“扬帆计划”“珠江人才计划”“孔雀计划”等一系列人才发展计划创造人才发展良好的环境，已成为全国制造业人才发展高地。分类培育、精准引才，广东按照先进制造业发展需求，对企业家、高层次专业技术人才、高技能人才和职业经理人、金融人才、创客人才等急需紧缺不同类别人才，灵活制定差异化人才引进和培育政策，实现精准引培。抢夺博士和博士后群体。广东出台《关于加快新时代博士和博士后人才创新发展的若干意见》，投入63亿元引进5万名博士和博士后。提升外籍人才签证和工作便利度，扩大外籍人才签证发放范围，简化外籍人才申请永久居留相关材料证明。人才安居保障有力。广东调进具有副高以上专业技术任职资格或取得博士学位和具有高级技师职业资格的，其配偶、子女、父母均可随迁入粤。深圳明确地铁站点500米范围内新出让的招拍挂居住用地，建设人才住房比例应不少于总建筑面积的60%；地铁沿线住宅用地优先用于建设人才住房。相较于广东，我省在人才引培政策的针对性和人才安居保障方面的政策吸引力不够，人才发展环境不如广东和深圳。在全国来看，我省在院士、千人计划等顶尖人才的招引方面力度较大，但这类人才兼职较多、任职偏少，为产业发展做出的贡献有限。我省对高级工程师、高技能人才、职业经理人等急需紧缺的专业人才和博士、博士后群体的关注度和争夺力度较弱，对省内高等院校培养出的毕业生留用政策吸引力不足。在人才安居保障方面，深圳市房价远高于我省，但人才公寓房的占比、质量以及服务均领跑全国，我省仅在市级层面和部分园区有人才公寓房政策，省级层面还未有专项政策。

（3）深圳优化营商环境政策改革创新更多。近年来，深圳一直致力于营商环境改革，《2018年中国城市营商环境评价报告》中，深圳位居全国第一。2018年，深圳对照世界银行指标评价体系，出台《关于加大营商环境改革力度的若干措施》，推出20项改革措施126个政策点。优化政务服务，深圳率先推出40余项“秒批”、300项“不见面审批”、商事登记“三十证合一”等。发布《深圳市政府投资建设项目施工许可管理规定》等，实施建设投资项目审批“深圳90”，政府审批办理时间房建类为85个工作日以内，市政类线性工程为90个工作日以内。优化贸易投资环境，通过放宽外商准入限制、突出深港金融合作、推进国际贸易便利化改革和通关监管改革，营造更加开放的贸易投资环境。切实为企业减税降费，深圳将减税降费列为2019年“一号工程”，创新出台“减税降费措施10条”、上线“微税务”，通过业务辅导、优化办税制度等，精准实现减税降费礼包送达企业及纳税人。相较于深圳，我省在政务服务和贸易投资等方面的政策力度偏弱，需要更大力度推进营商环境改革，打造制造业竞争软实力。我省虽然营商环境排名位居全国前列，但审批和行政服务与“深圳速度”相比还有不小差距。此外，在企业减税降费方面，我省更多是落实和执行国家政策，确保国家政策执行到位，政策创新较少，整体发展环境有待进一步优化。

表12 广东、江苏强化先进制造业高端要素支撑重点政策对比

在充分借鉴其他省市构建制造业高质量发展政策体系的基础上，根据江苏制造业高质量发展阶段对政策体系的新特点、新要求，聚焦创新驱动、企业培育、结构优化、效益提升、绿色发展、高端要素集聚等重点领域，对标广东、上海、浙江等先进地区，找差距、补短板，精准对接产业和企业需求，集聚高端要素资源，推动创新链和产业链“双链融合”，聚焦产业链终端和关键环节培育有竞争力的企业梯队，系统培育支持数字经济发展推动制造业数字化转型，以提质增效为导向进一步推动生产和制造互动融合，推动产业集聚集约利用，集百家之成，创自家之特，构建江苏制造业高质量发展政策体系，实现对先进地区的整体超越。

借鉴先进。在经济迈向高质量发展阶段，国内发达省份都纷纷发力，根据自身经济发展的特点和需要，先后出台了富有特色和创新性的制造业政策，如浙江的数字经济、广东的创新政策、上海的服务业发展政策，并取得了良好成效。江苏要集成超越构建制造业高质量发展政策体系，需要充分借鉴各地在优势领域的典型经验，尽快形成制造业高质量发展重点领域的政策体系。

创新优化。江苏一直高度重视制造业发展，先后出台了《关于进一步降低企业负担促进实体经济高质量发展若干政策措施的通知》《关于加快培育先进制造业集群的指导意见》等相关政策。但随着迈入高质量发展阶段，制造业发展呈现出新特点，必须对现有政策体系进行创新优化，形成更具协同性、更具连贯性、更具精准性、更具高效性、更具公平性的政策体系。

聚焦重点。集成超越构建江苏制造业高质量发展政策体系必须聚焦江苏制造业高质量发展的重点领域和薄弱的环节，如创新驱动力提升、数字经济发展、高端要素集聚等，精准发力，让有限的资源发挥最大的效用，通过重点领域和环节的提升，带动制造业整体提升。

协同联动。集成超越构建制造业高质量政策体系，必须注重各类政策、各类部门、上下层级间的协同与联动。省级各部门的相关政策要对重点领域和重点方向进行倾斜和支持，形成横向协同的政策合力。省、市、县（市、区）各行政主体要保持政策的一致性，发挥上下联动效应，形成全省“一盘棋”。另外，还要充分发挥专家团队、社会组织中介的作用，通过多方的努力，提高政策制定的针对性、实效性。

1.精准对接产业和企业需求，推动创新链和产业链“双链融合”

聚焦产业和企业创新需求，以构建企业主导的自主创新体系为重点，充分调动企业、高等院校和科研机构的积极性，加速重点领域科技成果转化，推动创新链和产业链融合。

（1）加大对研发创新活动的支持力度。支持企业瞄准国际先进技术，加大研发投入，加速新产品研发和更新迭代，研究制定覆盖小试、中试、集成应用和产业化示范等企业技术创新全流程的政策支持体系。落实好企业研发费用加计扣除等税收优惠政策，加大企业研发投入综合奖补力度，对企业研发投入给予5%—10%的奖励，逐步提高奖励额度上限。对企业技术创新成果小试、中试和集成应用等产业化项目给予资金补助、贴息或担保等支持。将科技型中小企业研发费用加计扣除比例实质提高到100%。加大创新研发后奖补力度，扩大创新券规模和使用范围，支持孵化器、众创空间等建设，省、市财政给予相应比例的补助。创新重点领域科研计划的组织形式，采用定向组织、并行支持、悬赏揭榜等多种类型的组织模式，吸引国内外有实力的科研机构参与。

（2）加大对创新成果转化的支持力度。着力创新体制机制，进一步增强创新主体的科技创新能力和成果转化力度，出台精准支持科技成果转化活动的支持政策，加速创新成果产业化、市场化。放宽对高等院校和科研院所持有的科技成果进行转换的限制，提高分配给高等院校或科研院所的科研负责人、骨干技术人员等重要贡献人员的技术入股股权或收益提成比例。对技术转移服务机构和相关项目，按技术交易收入给予相应比例的支持。定期开展高校、科研院所创新成果转化统计，并形成年度报告；将高校科技成果转化情况作为高校教师业绩考核和后续使用的重要依据。对应用首台（套）重大装备及关键部件的企业或单位，根据销售合同金额给予一定比例的奖励。

（3）支持新型研发机构和创新载体发展。在工程机械、物联网、生物医药等重点产业领域，多渠道多形式建设制造业创新中心、产业创新中心、产业技术创新中心等各类新型研发载体。对完成年度目标任务、通过评估考核的创新中心5年内给予累计不超过5000万元滚动支持；对建成国家级制造业创新中心的，再给予5000万元一次性奖励。放宽省市参与建设的事业单位性质新型研发机构的管理权力，给予一定的自主决策权。鼓励新型研发机构管理层和核心骨干持股，并对相应的收益分配作出合理规定，激发科研人员和核心骨干的积极性。

2.聚焦产业链终端和关键环节，培育有竞争力的企业梯队

建立省市县协同的领军型企业和独角兽企业滚动培育机制，集聚优势资源优先支持领军企业做强做优，解决中小企业发展的痛点难点，推动独角兽企业成群发展，尽快形成有竞争力的企业梯队。

（1）集成资源支持大企业做强做优。制定实施“百企引航”三年行动计划，推动龙头企业对标行业国际领军企业，加快技术创新，建设标准体系，构建营销网络。建立重点企业分级“直通车”服务制度，“一员一企”明确服务职责，“一事一议”强化政策支持。列入“百企引航”培育计划的龙头企业在相关的财政专项资金项目中，支持其申报多个项目，并支持其争取国家项目。在用地、市场、技术创新、人才引进、海关等方面，进行适当的资源倾斜和便利。支持列入“百企引航”培育计划的龙头企业同等条件下优先承担国家和省重大技术攻关项目。对龙头企业围绕强链补链实施海外高端研发机构并购、全球营销网络布局建设等按照并购额、投资额的一定比例给予奖励。

（2）及时解决中小企业痛点难点。制定实施“千企升级”三年行动计划，建立“专精特新”小巨人企业培育库，支持企业专注细分领域，加快技术进步和工艺革新，培育形成一批技术领先、产品质量优、市场份额高、配套能力强的“专精特新”小巨人企业，打造行业“单项冠军”。对列入“千企升级”培育计划的企业在研发创新、两化融合、技术改造等项目申报中给予优先支持。针对中小企业发展的融资难，出台专门的金融产品，支持企业开展科技创新、技术改造等活动，推动企业发展壮大。引导省科技成果转化风险补偿资金贷款支持科技型小微企业首贷，积极开展知识产权质押融资和投贷联动试点。

（3）培育独角兽等新型企业。在省级层面制定“江苏高成长性企业培育指导意见”，在明确高成长性企业定义的基础上界定分类标准，建立企业遴选、审定、扶持等一整套政策支持机制，针对不同类型企业在用地（用房）、融资、财税、人才招引等方面采取精准配套支持政策。以政府为主体，企业、创业者、投资人、科研院所、第三方机构等共同参与，开展“寻找下一批独角兽企业活动”，通过召开研讨会、“海选”、发布“排行榜”等方式，从众多高成长性企业中遴选一批具有潜力的发展对象，给予重点关注与支持。建立符合国际标准的江苏准独角兽企业排行榜，每年更新完善，引起包括投资人在内“伯乐”的关注。

3.系统培育支持数字经济发展，推动制造业数字化转型

以推动制造业与数字经济深度融合为主攻方向，加强数字经济发展顶层设计，强化数据、技术、人才和资本等要素支撑，配套推动数字经济发展的监督考评等。

（1）加强数字经济发展顶层设计。出台短期、中长期数字经济发展的指导性政策，明确发展具体目标，提出具体举措。将数字经济发展纳入省级各部门的重点工作范畴，建立省级层面的协同推进机制。建立省市联动机制，各地市建立相对应的推进机制和推进机构。各地市出台配套的数字经济发展推进工作方案。

（2）制定推动数字经济发展的配套举措。研究制定数字经济发展的指标体系，建立逐级统计和定期报送制度。构建可考核、能量化、动态性的考核评价体系，定期组织第三方机构对数字经济发展情况开展评估。建立数字经济发展重大项目库，加强对数字经济重大项目的分类指导和整体推进。建立与数字经济重点领域的国内外知名央企民企的互动合作机制。

（3）强化数字经济发展的要素支撑。对确定的优先发展产业且用地集约的数字经济项目，在土地供应上给予优先安排和一定的优惠。安排省级财政资金支持数字经济发展，探索建立数字经济产业投资基金，积极争取国家重大基金支持。鼓励金融机构、产业资本和其他社会资本设立市场化运作的物联网、大数据、人工智能以及其他数字经济细分领域的母基金。鼓励有条件的高等院校、职业院校开设面向数字经济的新学科，积极发展数字经济领域新兴专业。

4.以提质增效为导向，进一步推动生产和制造互动融合

打通先进制造业与生产性服务业良性融合互动的关键节点，发展服务型制造新模式，不断强化生产性服务业对制造业的有效支撑，推动制造与服务的协同融合，重塑制造业价值链。

（1）支持服务型制造等新业态新模式。鼓励制造型企业加大服务要素投入，加快经营模式创新和业务流程再造，大力发展集成总承包、个性化定制、专业化社会化服务、融资租赁等服务型制造新模式，以服务增效益。推动服务型制造智力支撑平台和产业推广平台建设，努力培育一批国家级服务型制造示范城市、示范企业、示范平台。对获批国家级服务型制造示范城市、企业、平台以及国家级工业设计中心的给予一次性奖励。支持金融机构创新适合服务型制造发展的金融产品和服务，支持重点工程和重大项目实施。

（2）支持生产性服务业企业和平台发展。支持总部经济、枢纽经济、工业设计、投融资等生产性服务业领域发展。统筹用好省级财政扶持产业发展专项资金，通过股权投资、P P P、贷款贴息等模式，引导和支持面向先进制造业集群的重要生产性公共服务平台、重大生产性服务业集聚区（功能区、示范区）基础设施建设和先进制造业尤其是装备工业国家工程研发中心、检验检测认证中心、重点实验室等落户江苏。生产性服务企业自用首次购买具有自主知识产权的研发设计、检验检测等大型先进技术装备，按首次购买实际财产类保费支出总额给予一定奖补。支持有条件的制造企业设立独立的生产性服务法人机构，面向中小企业发展市场调研、产品设计、技术开发、节能环保、工程总包和系统控制等生产性服务，省级财政专项对此类项目给予一定金额的补助。

（3）强化政策宣传和引导。持续跟踪国内外发达地区生产性服务业的发展，积极推动新技术、新业态和新模式在全省的应用。积极争取经费保障开展生产性服务业和服务型制造调查研究，加大对先进经验、典型案例的总结与分析。研究制定生产性服务业和服务型制造发展意见，编写生产性服务业和服务型制造发展年度报告。鼓励开展生产性服务业和服务型制造培训教育，在全省相关培训班、大讲堂、论坛、峰会开设生产性服务业和服务型制造专题。探索开展服务型制造主要模式、参考标准和评价体系研究制订和应用推广。

5.以系统评价和要素差别化配置为抓手，推动产业资源集约利用

以绿色化发展为导向，构建资源要素差别化配置机制，出台促进资源集约利用的系统性政策措施，不断提高制造业集约利用水平。

（1）出台系统性政策体系。在现有开展工业企业资源集约利用综合评价工作的政策基础上，细化具体举措，出台系统性的配套政策文件，构建年度用地、用能、排放等资源要素分配与市、县（市、区）“亩产效益”绩效挂钩的激励约束机制，提出工业亩均税收、全员劳动生产率、亩均增加值等年度目标任务。

（2）加大政策推进力度。扩大资源综合利用综合评价范围，从现有的工业企业扩展到各类园区等区域范畴和服务业企业。畅通电力、税务等部门间数据共享渠道，加快税收、用电量等数据收集，加快资源综合利用评价的进度。构建省、市、县（市、区）、园区四级联动的大数据平台，形成上下联动。

（3）构建资源要素差别化配置机制。推动资源要素在市县之间优化配置，实现年度用地、用能、排放等资源要素分配与“亩产效益”绩效挂钩。引导土地、资金等要素在企业和项目之间优化配置，根据企业综合评价结果实施用地、用电、用水、用气、排污等资源要素差别化政策，形成事前评价与事后资源配置联动。督促各市出台实施工业企业资源集约利用绩效综合评价差别化政策。

6.以优质的营商环境集聚各类高端资源要素

通过实施多渠道的改革，全面系统地提升营商环境，形成对人才、资本等要素的强引力，集聚更多高端资源要素为制造业高质量发展提供有力支撑。

（1）多渠道吸引高端人才集聚。充分运用互联网等技术突破地域障碍、降低智力成本，以平台运营、项目合作、任务承揽等灵活形式整合利用国内外人才资源。支持制造业创新中心等新型研发载体建立首席科学家制度，优先列入国家和省人才引进计划。重点产业领域引进海外顶尖人才（团队），其中的全职高层次人才视同在江苏工作，可单独申报省级人才工程或科研项目。对列入“百企引航”计划的领军型企业申报人才项目、人才需求开辟绿色通道，对领军型和创新型企业人才申报职称评审开辟专门通道，制定差异化的标准和条件。各市对企业高管、研发人才、专业技术人才等实行分类激励。

（2）不断降低企业发展成本。在降低企业发展成本、支持实体经济方面，加大政策支持力度，降低企业的税收、用地、社保、用电、运输、融资、制度性交易等费用支出。装备制造等先进制造业、研发等符合条件的现代服务业企业和电网企业在一定时间内未抵扣完的增值税进项税额予以退还。“三旧”改造土地、新增城乡建设用地优先保障先进制造业发展。支持高新技术、互联网、大数据、高端制造等领域企业间的用电交易。逐步扩大贷款风险补偿政策覆盖面，完善企业转贷应急机制，强化对中小企业融资支持。支持设立江苏省中小微企业小额票据贴现中心，降低中小企业融资成本。

（3）提供高效便利的公共服务。进一步优化贸易投资环境，放宽外商准入限制、对外金融合作、推进国际贸易便利化改革和通关监管改革，实施更开放、更便利的贸易政策。加大涉企政务信息公开力度，便利征信机构和金融机构获取企业信用信息。推动涉企工业数据归集共享，建立制造业高质量发展综合评价体系。建立全省性网上“中介服务超市”，加强对中介费监管，提高中介服务企业的质量和水平。

课 题 号：19WT A 002

课题组组长：陈英武：

课题组成员周毅彪 石晓鹏 李永明 吴国玖 从海燕曹念组 王春霞 王 清 俞晓峰