项目成本预算不仅直接关系项目成败(巧媳妇难为无米之炊)，而且事关项目所有相关利益主体的利益。所以项目成本预算的内涵既涉及项目成本预算主体(即是项目业主还是承包商的成本预算)和项目预算客体(即是项目哪方面的成本预算)，也涉及项目成本预算的内容和方法等。

(一)一般预算的概念

从国家预算管理的角度说，多数国家都有专门的预算法^[1]，各级政府必须依照该法去开展预算管理。首先弄清楚一般预算的概念，对于最终弄清楚项目成本预算的概念有重要作用。因为项目成本预算是一般预算中的一个特殊门类，所以我国政府项目的成本预算也必须符合我国有关预算管理的规定。

1.预算由预算收入和预算支出组成

按照《中华人民共和国预算法》规定，预算由预算收入和预算支出组成。因此，项目预算也一样必须有项目的收入预算和项目的支出预算，特别是政府项目的预算更是如此。因此不管是项目业主还是项目承包商，他们的项目预算都应该包括项目收入预算和项目支出预算(即项目成本预算)。实际上承包商的项目收入预算并不等于项目合同造价(此处的项目合同造价是指合同规定造价，与其他章的项目实际造价或项目造价有所不同)，因为项目承包商的收入还要加上项目实施中的索赔收入等，而项目承包商的支出预算则属于项目承包商计划安排项目所需花费的成本。对于项目业主而言，其项目支出预算也不等于项目合同造价(还有变更费用)，其项目收入预算则是项目投资总收入。任何项目预算只有包括了项目业主和承包商的收入和支出四个方面的预算，才真正能够起到预算的作用。

2.预算的根本作用是用于预算管理

人们制定预算的根本作用是借助它去开展预算管理，按照《中华人民共和国预算法》的规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据国家宪法，现特制定本法。”由此可见，预算具有计划分配资金、监督资金使用、开展预算管理、加强协调控制、保障收支平衡等一系列的职能和作用。项目预算同样也具有这些方面的作用，因为项目预算就是针对一项具体任务的收入和支出的计划安排。另外，这些也是项目成本预算与项目成本估算的根本区别所在。

3.预算具有严肃性但是可以调整

《中华人民共和国预算法》和最新由全国人大常委会第二十七次会议审议的《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》^[2]规定：“从中央到地方一直到单位的各级政府负责预算和决算的编制，预算、预算调整方案和决策的审查、批准、监督执行均归从中央到地方的各级人民代表大会管辖。”特别是对收入预算做了如下规定：“各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。”由此可见，预算具有严肃性但必要时预算是可以调整的。同样，项目预算也要有人进行审查、批准、监督执行和做必要调整。

4.预算必须留有足够的余地或预备费

根据《中华人民共和国预算法》的规定：“各级公共预算应当按照本级公共预算支出额的1%至3%设置预备费，用于当年预算执行中的严重自然灾害救灾、突发公共事件处理、重大政策调整增加的支出及其他难以预见的开支。”同样，项目预算也须有足够的预备费，以应对项目实施过程中出现的各种各样的灾害、突发事件和项目所需资源市场价格的突变等。这种预备费不同于项目估算中的风险性成本，因为项目估算中的风险性成本是项目具体活动不确定性的部分，而这种项目预备费是针对整个项目环境发展变化的管理储备。

(二)项目预算的定义

虽然人们可以借用上述政府预算的规定和理论去理解项目预算，但是项目预算毕竟不同于政府预算。有关项目预算的定义，首先必须区分项目收入预算和项目支出预算的概念，其次要区分项目业主预算和项目承包商预算的概念。

1.项目收入预算和项目支出预算的概念

任何项目都有项目收入预算和项目支出预算两种预算，本书重点讨论的项目成本预算具有广义和狭义两种概念。其中，广义的项目成本预算更多是一种项目收入预算，如项目承包商的工程造价预算就是一种项目收入预算。狭义的项目成本预算才是项目支出预算的概念，如项目承包商从工程造价预算中减去他们自己的利润和政府的税金等内容，才会得到他们自己的项目支出预算。当然，广义和狭义的项目成本预算概念之间有很紧密的相互关系，最主要的是项目收入预算(广义的项目成本预算)必须高于项目支出预算(狭义的项目成本预算)，否则这两种项目预算就无法起到应有的管理控制作用了。

2.项目业主预算和项目承包商预算的概念

任何预算和项目预算都有预算的主体，本书重点讨论的项目预算是项目业主和项目承包商这两种不同主体的项目预算。其中，项目业主和项目承包商的预算同样都包括项目收入预算和项目支出预算，而且项目业主的支出预算应该就是项目承包商的收入预算。项目业主的收入预算则是项目业主投资的总收益，而项目承包商的支出预算应该是其收入预算减去他们自己的利润和政府的税金等内容后得到的结果。因此项目业主和项目承包商的预算之间不但有很紧密的相互关系，而且还存在着完全不同的预算管理取向。这主要表现在项目业主多希望“少花钱多办事”，而项目承包商多希望“少干活多拿钱”，所以这两种不同主体的项目预算具有不同的项目预算管理和控制的作用。

(三)项目成本预算的定义

从动词角度，项目成本预算是制定项目成本控制标准的项目管理工作，即人们根据项目成本估算所作的项目成本的计划和安排工作。从名词角度，项目成本预算是人们制定的项目成本计划书，这种项目成本计划书是人们开展项目成本管理的既定目标及实施项目成本控制的基线和依据。有关这种项目成本预算的定义，有如下几个方面的说明。(www.daowen.com)

1.项目成本预算以项目成本估算为基础

项目成本预算编制的基础是项目成本估算工作所给出的项目成本估算文件和信息，人们是在项目成本估算基础上通过留出一定的“计划裕量”而形成项目成本计划。通常，不管是由项目业主自行实施还是由项目承包商实施项目，人们都需要根据项目的风险情况留出一定的项目成本的管理储备(或叫不可预见费)。这既包括项目业主自己的项目成本管理储备，也包括在总价合同中支付给承包商的项目成本管理储备。

2.项目成本预算是人们制定的项目成本计划

项目成本预算是人们仔细制定以便在项目成本管理中贯彻执行的项目成本计划和安排，这不但需要仔细地计划和安排且需要获得权威的审查和批准。按照现代成本或财务管理理论，任何项目若无成本预算就不能花钱购买任何资源，所以也就无法开展项目活动。因为项目必须在计划的时间里使用计划的资金去购买计划安排好的项目资源，而且人们在项目实施中必须严格执行项目成本预算的这种计划和安排。

3.项目成本预算是项目成本控制的基线和依据

项目成本预算不但包括项目成本总的预算，而且包括按项目实施时间先后给出的项目各个阶段和各项活动的成本预算，还包括合理的项目成本管理储备(或叫预备费)，从而使项目成本预算可作为项目成本控制的依据和基线使用。其中，项目成本管理储备必须针对具体项目所面临的不确定性环境与条件去确定，这部分项目成本不同于项目具体活动的不确定性成本(P＜1)，因为项目成本管理储备属于发生概率不清楚(P=?)的部分，所以只能按照一定比例去计划和安排。

(四)项目成本预算的特性

项目成本预算是项目成本管理的重要工作，它具有下述几方面的鲜明特性。

1.项目成本预算的规范性

项目成本预算的编制必须遵循一定的规定程序，这包括项目成本预算的编制、评估、确认和批准等程序步骤，然后项目成本预算才能用于执行、监督、控制和调整等。所以项目成本预算需要按照规范的格式、规定的方法和程序，并且由具有专业资质的人员去完成。同时，项目成本预算编制工作也必须严格执行国家、地方或行业的相关规定，如我国《建设工程工程量清单计价规范》规定所有国有资金必须依照国家规范的规定去编制工程项目成本，而对国家重大项目必须依照《中华人民共和国预算法》的规定去编制。

2.项目成本预算的科学性

这主要表现在四个方面：首先是这种预算中所使用的预测和估计的方法必须是科学的，以此去保障项目成本预测和估计结果的科学性；其次是项目成本预算编制方法必须是科学的，以此保障项目成本预算编制结果的科学性；其三是项目成本预算编制程序和组织要有科学性，以保障项目成本预算编制程序的科学性；最后是项目成本预算的审核要有科学性，以保障项目成本预算审核和批准结果的科学性。总之，项目成本预算与项目成本估算不同，它要求其过程、方法和结果都有很高的科学性、准确性与合理性。

3.项目成本预算的时限性

由于每个项目、项目阶段、项目工作包和项目活动都有明确的开始时间和结束时间，而项目成本预算中每一笔费用都必须对应具体的项目阶段、项目工作包和项目活动，所以项目成本预算中每笔费用都要有明确的使用时间。因此项目成本预算必须与项目进度计划进行全面集成的计划安排，项目成本预算必须对照项目进度去给出项目各时点上的实际预算成本和累计预算成本。这种项目成本预算与进度安排的两维坐标几何描述就是一种“S”状曲线，因为项目前期和后期阶段的成本预算较低而项目实施阶段的成本预算较高。

4.项目成本预算的集成性

如上所述，项目成本预算首先必须与项目进度计划进行全面集成。同时，项目成本预算还必须综合考虑其与项目目标和资源要素的集成问题。这包括：项目成本预算与项目范围计划的集成，因为项目范围越大则项目所需成本预算就越高，所以这二者必须合理地集成；项目成本预算与项目质量计划的集成，因为项目质量要求越高则需开展的项目活动就越多(即“慢工出细活”的道理)，项目成本预算就会越高，因此这二者也需要很好地集成。实际上，虽然任何项目都无法同时实现“多(范围)快(时间)好(质量)省(成本)”的目标，但是这些项目目标(包括项目成本预算)之间必须有很好的集成性。

5.项目成本预算的责任性

这是指项目成本预算是未来项目成本管理绩效的考核与追究责任的依据，项目实施过程中将按照项目成本预算实现情况去考核和奖惩项目责任者。所以在项目成本预算编制阶段，需要对其充分必要性、科学合理性和可行性进行论证与审批，然后在项目成本预算执行阶段进行严格的监督、评估、考核、报告和控制，最终在项目完成阶段组织好验收、评价和总结项目成本预算的完成情况并据此去开展问责和奖惩。所以项目成本预算编制中必须明确规定项目成本预算的具体责任者，以便对项目成本预算责任人的实际预算执行情况和结果去进行全面的追踪、监控、调整、问责和奖惩。