云南作为世界第一大外资流入国—中国的西南边陲省份，近年来凭借优越的地理位置和大力度的国家政策支持，在自身不断发展、打造更加良好的投资环境的同时，成为了外资流入的热门地区。2013年，外商在云南注册的企业数量为4 262家，投资总额为241亿美元，2014年注册的外商企业为4 064家，投资总额为253亿美元，在西部边疆几个省份中名列前茅，某些数字甚至超过了一些内地省份。^[12]

总体来看，与向外投资目的国80%均为东盟国家，尤其是GMS国家，以及投资目的领域主要是矿业及相关领域不同，在利用外资的数额方面，其一，东盟国家不是主要的资本输入国，这与东盟国家自身的发展状况有关。根据本书绪论部分对东盟国家向外投资的情况分析，东盟国家中只有少数几个，如新加坡、马来西亚和印度尼西亚有较强的向外投资的实力，自然专门针对云南地区的投资数额就不会多；其二，矿业及其相关领域并非接受外资的主要领域，虽然云南省矿产资源蕴藏丰富，特别是有色金属的藏量居全球前列，但与旅游和商务服务，以及房地产等领域相比，投资吸引力及回报力显得不足。

（一） 云南省利用外资情况

2013年，云南省全年实际到位外资 25.15 亿美元，同比增长近15%，已连续4年迈过了10 亿、15 亿、20 亿、25 亿美元四个台阶。全省利用外资呈现以下特点：一是云南省外资工作迈上新台阶。2013年是云南开展利用外资工作的第30个年头，一季度，全省累计实际利用外资突破 100 亿美元，截至年底达120.3 亿美元。入滇发展的国（境） 外世界500强企业近20家，拉法基、雅居乐、华致酒行、嘉华集团、恒隆集团等大型企业对云南省投资继续扩大。全省外资企业当年总资产近2 000 亿元人民币，从业人数10 万余人，年销售总收入800亿元人民币以上，年纳税总额近80亿元人民币；二是服务业利用外资比重扩大。2013年，全省各行业均有外资进入，第一产业利用外资规模较小；制造业等传统外商投资主要领域占全省到位外资的38.8%。第三产业仍是云南省利用外资的主要领域，占全省到位外资的60%。房地产业、租赁和商务服务业、批发和零售业等领域利用外资比重，占全省到位外资近五成。旅游综合开发及商业综合开发仍是外商投资云南的最大热点，索菲特、皇冠假日、希尔顿、艾美、喜来登、香格里拉等国际知名酒店品牌陆续进入云南，仅丽江市就吸引了包括新加坡悦榕集团在内的12家知名酒店品牌；三是外资来源地仍较集中。香港地区仍是云南外资主要来源地，实际到位外资17.4 亿美元，占全省总量近七成。省领导率团赴港澳地区以及东南亚国家开展经济合作交流活动的成效不断显现，香港地区对云南省投资继续扩大，新加坡等东盟国家对云南省的投资逐步升温，实际到位外资2.6亿美元，占全省总量的10.5%；侨商投资进一步加大，占全省总量66%左右；英属维尔京群岛等自由港实际到位外资占全省总量4%左右；四是部分州市引进外资增幅较大。从利用外资数量上看，省会昆明市继续发挥对全省利用外资的带动作用，全市实际到位外资近18亿美元，占全省外资总量的71.5%。保山市、德宏州实际利用外资均突破1亿美元。实际利用外资在5 000万美元至1亿美元的州市5个，同比增长67%；五是沿边开发开放对外投资吸引力不断增强。随着云南建设成为中国面向西南开放的重要门户、中国沿边开放的试验区和西部地区实施 “走出去” 战略先行区进程的深入，沿边州市在对外开放中的重要作用进一步显现，所具备的发展前景广阔，对外资的吸引力不断增加。2013年，保山、德宏、红河等沿边州市实际利用外资近4亿美元，同比增长11.2%，今后随着沿边开放水平的提升，沿边州市利用外资的规模有望不断扩大。^[13]

2015年1至4月，云南省共新批外商投资项目31 个，同比增长34.78%，合同利用外资1.956亿美元，同比下降13.1%；实际到位外资7.282亿美元，同比增长6.35%，完成全年外资28亿美元工作目标的26%。^[14]2015年前三季度，云南省共新批外商投资项目96个，同比增长12.9%，合同利用外资13.8亿美元，同比增长89.4%；实际到位外资16.1亿美元，同比增长4.47%，完成全年外资28亿美元工作目标的57.4%。数据显示，前三季度云南省利用外资投资结构进一步优化。实际到位外资中，房地产业总量占全省比重下降至39.3%，同比下降13.5个百分点；服务业投资增速较快，同比增长12个百分点，占比37%；制造业保持投资热度，占比18.3%，同比增长0.4个百分点，外商投资行业结构进一步得到优化。香港地区投资仍居首位，实际到位外资占全省总量的70%。东盟国家投资居第二，实际到位外资同比增长3.3个百分点，占全省总量的6.1%，其中，马来西亚和新加坡居东盟国家投资的前两位。^[15]

云南省 《2016年政府工作报告》 显示，2015年，云南省引进省外到位资金6 488亿元，直接利用外资29.9亿元。^[16]《2017年政府工作报告》 中的数据是2016年全年实际利用外资额增长了10%。

当前，外商投资云南有着多重机遇，首先云南的区位优势更加凸显。云南在中国与东南亚、南亚区域合作中的地位和作用日益提升，从 “养在深闺人未识” 的边陲之地一跃成为中国与东盟、南亚三大市场的连结点和中国西向开放的前沿。其次是政策措施不断强化，再次，云南投资环境也在进一步改善。近年来，云南省一批重大基础设施和产业发展项目相继开工，通关便利化、跨境人民币结算、与周边国家综合交通网络互连互通工作取得重大进展，中国—南亚博览会永久落户昆明，这些都将为外商投资云南及邻近地区创造更好更多的机遇。同时，云南经济进入发展快车道，GDP、固定资产投资和外贸进出口增幅均高于全国平均水平。在今后一段时期，拥有后发优势的西部地区将成为中国经济新的增长极，云南的区位、市场、成本、环境等比较优势将更加明显，对投资的吸引力将不断加强。^[17]

（二） 云南省对外投资情况

近年来，云南省向外投资增长显著。2010年，云南省对外经济合作实现快速增长，境外投资额达4.73亿美元。2014年1至11月，全省新批境外投资企业69家，对外实际投资91 920万美元，同比增长17.62%。截至2014年11 月底，云南省境外投资企业 （机构） 已达509家，对外实际投资累计达43.1亿美元。2014年，云南省对外直接投资行业领域拓宽，涉及国民经济行业分类的主要领域。1至11月全省对外投资共分布在国民经济行业分类的12个大类。其中，电力开发领域17 348.8万美元，矿产开发行业17 740.9万美元，制造业6 213.9万美元，农林牧渔业10 068.8万美元，建筑、批发和零售、租赁和商贸服务等第三产业实际投资40 547.6万美元。^[18]

越南、缅甸、老挝依旧是云南最大投资对象国。云南的境外投资中，对东盟国家的投资额所占比例已逼近八成。东盟各国丰富的资源优势，一直吸引着云南企业的目光，在其国内系列鼓励措施和政策引导下，云南正不断扩大对东盟国家的投资规模。2010年共有34家企业在东盟国家设立新机构，其中大湄公河次区域五国柬埔寨、越南、老挝、缅甸、泰国是云南省企业走出去的主体市场，2014年1至11月云南省在五国新设投资企业40家，占同期新设境外企业数的58%，实际投资共计61 652万美元，占同期实际投资的67.1%。

统计显示，能源、矿产已成为云南境外投资的主要领域。由于周边国家对电力等能源需求巨大，而技术、装备、设计、建设等又相对滞后，因此云南2014年对周边国家共完成水电项目投资2.2亿美元。此外，云南先进的矿产采集、筛选和冶炼技术也与东盟国家丰富的矿产资源相契合，使得矿产资源开发投资得到快速发展。以昆明钢铁、云南中寮矿业等为代表的矿产资源深加工企业逐步向外扩展，已对周边国家进行项目投资6 567万美元。

在对外投资的企业中，驻滇央企所占比例最大。通过云南独特的区位及通道优势，中央和省外大型企业具有向东南亚国家投资的优质平台，包括中电投 （云南） 国际电力投资有限公司、大唐 （云南） 水电联合开发有限责任公司等在内的企业，纷纷在云南周边国家实施水电项目。目前，入滇央企在周边国家实施的项目投资额，已占云南省对外投资的46%，成为云南境外投资快速增长的主力军。^[19]省属国有企业和民营企业平分秋色。2014年1至11月，云南能投集团、云南海投、云电投、云南中寮矿业等国有企业实际向外投资45 973万美元，占同期实际投资的50%；云锰集团、云南汉能光伏发电公司、昆明铂阳远宏能源科技公司等民营企业实际向外投资45 947万美元，占同期实际投资的50%。位于老挝万象赛色塔综合开发区的云南东岩实业成品油生产项目举行开工仪式，项目固定资产总投资约为13 161万美元，由云南东岩实业有限公司、老挝国家石油公司和老中联合投资有限公司三家合资组建的老挝东岩石化股份有限公司投资开发运营。

另外，对境外项目平台公司投资及境外技术研发基地的投资是新增长点，2014年1月至11月，云南省企业在这方面的实际投资额为18 454万美元，占比20.1%。其中，云南能投集团对香港云能国际投资有限公司实际投资9 168万美元，这是云南能投集团实施海外项目并购、上市、融资及贸易物流的运营平台公司；昆明铂阳远宏能源公司对美国、瑞典、德国的太阳能技术研发中心实际投资7 099万美元；云南汉能对美国、中国香港的光伏研发中心实际投资2 187万美元。

2015年1月至6月，云南省新批境外投资企业48家。对外实际投资56 890万美元，同比增长14%。截至6月底，云南省境外投资企业（机构） 已达580家，对外实际投资累计达49.89亿美元。^[20]

（三） 云南参与中国—东盟矿业投资制度的现状与问题

云南参与中国—东盟矿业投资制度是指调整云南参与中国—东盟矿业投资活动的法律规范的总和。广义的该制度事实上是融入国家层面制度，而不应有所区分的，故该制度应该是涵盖在前述与矿业投资相关的国际协议，以及各国的矿业外资制度中；该制度如作狭义解释，仅包括涉及云南省与东盟国家间矿业投资的相关安排。本部分仅就狭义解释所指的内容进行分析。

从国家形式来看，中国是单一制国家，国家集中行使外交权力，各行政区域在对外交往中拥有一定的权力，但被限制在地方的经济、科技、文化及社会工作管理等领域，地方政府在对外交往中，不论是发生在国际之间的活动，还是产生了国际影响的活动，在有利于本地利益的同时，不能与国家的外交政策相违背，并应始终能够为国家的外交目标服务。^[21]即地方政府可以签订在本行政区划内进行的对外经贸合作协议，但这些协议不得违反国家的相关制度。云南省在与东盟国家的交往中，可以以地方经济发展为目标，因地制宜地与东盟国家谈判安排相应的投资措施，但这类投资安排不得与国家制度相左。

近年来，云南省与东盟国家的投资安排更多地存在于云南省与某几个东盟国家之间的合作机制中，主要的是大湄公河次区域 （GMS）合作机制，以及孟中印缅经济走廊。

GMS合作机制是覆盖大湄公河次区域 （GMS） 的合作机制，GMS是指湄公河流域的6个国家和地区，包括柬埔寨、越南、老挝、缅甸、泰国和我国云南省，总面积256.86万平方公里，人口约3.2亿。1992年，在亚洲开发银行的倡议下，澜沧江-湄公河流域内的6个国家共同发起了大湄公河次区域经济合作 （GMS） 机制，以加强各成员国间的经济联系，促进次区域的经济和社会发展，实现区域共同繁荣。亚行作为参与方和出资方，主要负责为有关会议及具体项目的实施提供技术和资金支持。2008年6月，大湄公河次区域经济走廊论坛在昆明正式成立，经济走廊将以次区域 “三纵两横” 交通通道建设为基础，建设成产业、贸易和基础设施为一体的、经济较快发展的 “三纵两横”经济带。2011 年 《大湄公河次区域经济合作新十年 （2012～2022） 战略框架》 发布。“新战略框架” 提出了三个战略目标：推动次区域一体化进程，促进繁荣、公平的发展；在完善基础设施互联互通的基础上，为跨境贸易、投资、旅游等合作创造有利的政策环境；关注自然环境和社会因素，促进次区域可持续发展。就其内容来看，“新战略框架”已经属于GMS升级版范畴。在下一阶段，中国国家层面应以GMS 多边合作为基础，积极落实和推动 “新战略框架” 的相关安排及合作内容。

孟中印缅经济走廊是国家间建立的合作机制，但云南省由于自身特殊的地理位置，既是该合作机制的发起者，作为中国面向西南开放的前沿省份，又是该合作机制的直接参与者。从合作伊始，云南省省会昆明就是合作会议的经常举办地。2004年12月在昆明举行的第五次会议期间，四方共同在昆明设立了 “BCIM论坛协调办公室”，并确定了固定的联络员，建立了稳定有效的四方经常性联络沟通机制，争取在贸易、交通等领域实施一批实质性合作项目。此外，云南省在此合作框架下探索开辟交通联系方面有了突破性进展，开创了中印签署民航协定之后商业飞行的先河，促成了昆明与印度多个城市间航线的开通。不仅如此，在合作框架下，云南省还积极探索本地区省邦与城市间的合作，得到了国家层面的支持。

总体来看，云南省与东盟国家没有单独的投资合作机制，现有的合作机制较为笼统和零散，尚不成体系，且目前除了在该合作框架下存在交通方面的实质性合作成果之外，在投资领域尚没有形成相关的制度。究其原因，可以概括为两个主要的方面：

首先，从根本上说，云南省的综合实力水平在全国的排名比较靠后，由于地处偏远、交通不便、开发较晚、文化落后等原因，加上云南地区的气候宜人、自然资源丰富，历史上较少有过天灾人祸，是一方很适合人类居住的土地。云南人更满足于自己的小圈子，封闭保守、小富即安，很少到外面闯世界，被称为 “家乡宝”。与发达的省市相比，云南经济发展缺乏新思路新举措，尤其是少数政府领导，还没有摆脱旧观点的束缚，习惯于等、靠、要。思想观念落后的表现就是抓住机遇的意识不强，创新开拓的勇气不足，营造发展环境的措施不力，干事创业的氛围不浓。因此云南省失去了很多对外开放的机会。总之，云南省自身发展水平的局限影响了其与东盟国家间的合作进展，进而影响了有效的合作制度的确立与发展，目前的合作制度只是确定了合作的大框架和方向，并未对具体的合作方法和细节进行规定，更没有已经见明显成效的投资合作成果。

其次，云南与东盟国家间缺乏高层次合作机制和平台。2004年以来，广西南宁开始举办中国—东盟博览会及中国—东盟商务与投资峰会，为中国和东盟各国的客商进行经贸沟通、投资推介和实现经济互补提供了直接的平台。中国—东盟博览会不仅使西宁成为一个面向东盟开放的国际性城市，也助推广西成为区域经济合作的枢纽。2010年1月1日中国—东盟自贸区建成，博览会作为中国与东盟开放合作的平台作用将进一步得到发挥。相对于广西而言，云南缺乏这样的高层次经贸会议和合作机制，这不仅让云南在自由贸易区中的地位无法得到提升，还使得经贸双方缺失了互利交流的平台，而仅依靠传统贸易，云南将难以实现地位的提升和市场的开拓。

再次，国家与云南省两个层面制度的互动关系尚未发挥。一种是从国家层面展开的合作，它覆盖参与合作国家的各个地区，是合作的主体和主流。而云南省 （包括其他与东盟开展合作的中国内陆省区）与东盟的经贸合作，一方面属于国家层面合作的组成部分，需要遵循国家层面确定的合作宗旨方向和具体内容，另一方面则是不同国家毗邻区域所涉及省份开展的具体合作内容，这些合作不仅可以对该省的发展产生积极作用，而且对推进国家层面的合作具有重大的意义。^[22]

二者的关系应该可以概括为两点：第一，国家层面的合作制度是云南省层面合作制度产生的前提和基础。地区性的对外经贸交往必须服从国家已经达成的合作制度，只有政府在国家层面上制定了对外交往的基调 （这里的 “基调” 如作扩大解释，可以理解为在国家与国家或地区形成的合作制度之外，还包括国家单方面制定的区域合作战略。而在国家与国家或地区形成的合作制度缺乏的情况下，国家为了发展对外交往而制定的合作战略无疑成为发展地区性对外交往重要的遵循依据和推动力量。同时，这些合作战略也有形成相应的合作制度的可能。），地区才能在自己可自主活动的范围内进行相应的交流合作；第二，云南省层面制度的形成对国家层面合作的进一步深化具有促进作用。两个层面制度的现状是国家层面制度缺失，而省级层面制度不成体系，零零散散，恰恰体现两个层面制度之间应有的互动关系并未发挥作用，本应相互促进，现在却互相耽误。

（四） 云南参与中国—东盟矿业投资制度的未来发展

1.依托GMS经济合作机制整合制度。《“一带一路” 文件》 强调，要强化多边合作机制作用，相关国家加强沟通，让更多国家和地区参与 “一带一路” 建设。众多的多边合作机制，其中就包括中国—东盟“10+1” 和大湄公河次区域 （GMS） 经济合作。

自贸区合作与 GMS 合作的关系是：首先，从二者的性质来看，GMS合作层次比自贸区要低，其地缘性要强于自贸区，且其参与者不与自贸区要求是主权国家相同，而主要是地方政府。另外，GMS合作比自贸区更具有对外开放性和非歧视性，合作目标更小，程序更为灵活；^[23]其次，从二者的相互包容度看，GMS合作早于自贸区的建立，GMS合作为自贸区的建成提供了良好的前期经验，且GMS合作也是自贸区合作的重点领域之一。所以，GMS较之自贸区而言，是一个更具有针对性的小范围合作机制，说其是自贸区的合作机制之一并不为过。但是，对于云南省这个 GMS 的主要参加省份而言，应积极切实依托GMS经济合作机制整合相关制度，让投资东盟矿业领域活动有更为具体的制度可以适用。

对云南省来说，依托已有优势参与打造GMS合作升级版既是主动服务和融入 “一带一路” 战略的切入点，也是着力点，能够达到事半功倍的效果。为了更好地参与打造GMS合作升级版，助力云南省服务和融入 “一带一路” 战略，成为 “面向南亚、东南亚的辐射中心”，云南省有必要立即组织相关政府部门并委托相关科研机构编制 《云南省参与大湄公河次区域合作升级版规划 （2015～2024）》。规划应该涵盖以下内容：一是大湄公河次区域合作升级版的内涵；二是云南在打造大湄公河次区域升级版过程中的地位和作用；三是云南参与打造大湄公河次区域合作升级版的基础和优势、劣势；四是云南参与打造大湄公次区域合作升级版的路径和具体项目；五是云南参与打造大湄公河次区域合作升级版的保障机制等。^[24]其中，应将云南矿企投资GMS国家的合作办法纳入，将矿业投资领域作为升级合作具体的实施项目。

2.凭借 “孟中印缅经济走廊” 融入 “一带一路” 战略框架。“孟中印缅经济走廊” 是孟加拉国、中国、印度和缅甸四国的合作机制，但由于其与 “一带一路” 建设关系紧密，所以虽然其中只有缅甸属于东盟国家，但以此合作机制来发展云南与缅甸的矿业投资合作，进而覆盖整个东盟地区，是充分利用目前存在的合作机制，将云南省的相关制度融入国家新时期战略考量的途径之一。(www.daowen.com)

在 《“一带一路” 文件》 中，将中巴、孟中印缅两个经济走廊与推进 “一带一路” 建设的关系形容为 “关联紧密”，需要进一步推动合作，取得更大进展。两个经济走廊中中巴经济走廊是贯穿巴基斯坦瓜达尔港至中国新疆的从南到北的路线，地缘上不包括云南省，但云南省却是孟中印缅经济走廊中国的主要参与区域，且孟中印缅经济走廊本身也是由云南学界首先提出的云南与南亚国家合作的机制。所以，观察孟中印缅经济走廊与 “一带一路” 战略的关系，不难发现二者的目标宗旨均是发展中国与周边国家的合作关系，“一带一路” 战略实则是众多 “经济走廊” 的大一统。在投资制度方面，云南省的现有合作机制应加快整合，依托孟中印缅经济走廊，充分融入 “一带一路”战略中，发挥与国家 “一带一路” 战略之间的相互促进作用。

首先，从理论上讲，“经济带” 与 “经济走廊” 都是系统性的合作机制，应包含所涉区域内的经济合作制度。“经济走廊” 是一种新的合作机制，虽然它不是 “一带一路” 战略首先提出的，但该战略却丰富了该合作机制的内涵并使其系统化了。“一带一路” 作为全方位对外开放战略，正在以经济走廊理论、经济带理论、21世纪的国际合作理论等，创新经济发展理论、区域合作理论、全球化理论。“一带一路” 强调共商、共建、共享原则，超越了马歇尔计划、对外援助以及走出去战略，给21世纪的国际合作带来新的理念。其中经济走廊——中俄蒙经济走廊、新亚欧大陆桥、中国—中亚经济走廊、孟中印缅经济走廊、中国—中南半岛经济走廊等，以经济增长极辐射周边，超越了传统发展经济学理论，然后用 “经济带” 将这条条走廊规划整合，对地区经济合作模式作出了创新。因为 “丝绸之路经济带” 概念，不同于历史上所出现的各类 “经济区” 与 “经济联盟”，同以上两者相比，经济带具有灵活性高、适用性广以及可操作性强的特点，各国都是平等的参与者，本着自愿参与，协同推进的原则，发扬古丝绸之路兼容并包的精神。所以，孟中印缅经济走廊应将中国的主要参与地区——云南省与孟加拉国、印度和缅甸的相应地区的经济合作制度整合起来。

其次，从现实上看，云南应将现有的对外交往制度统一纳入 “一带一路” 战略的专项规划中，使其与国家层面的设计整合起来。云南凭借特殊的地缘区位和发展状况，这些年来已经获得了国家的多项政策支持，从西部大开发、沿边开发开放等优惠措施，到建设面向西南开放的桥头堡的定位，从中国—东盟自由贸易区、大湄公河次区域合作、沿边金融改革试验区，到孟中印缅经济走廊面向南亚东南亚的辐射中心，都与云南息息相关。云南省自身也存在与周边地区的合作机制，如K2K合作论坛等，如果能将这些机制叠加在一起，争取国家更多的支持，将它们有机地纳入 “一带一路” 战略中，特别是与云南省密切相关的孟中印缅经济走廊中去，不但能使云南在支持国家战略中具有明显优势，而且因为争取使这些现有制度能够与国家层面的设计相整合，与 “一带一路” 战略相应内容无缝对接，能够实现发挥其最大效应的目的。

代省长阮成发在 《2017年政府工作》 报告中提出，云南省应创新国际投资合作机制，推动 “引进来” 与 “走出去” 提质增效，加快培育具有云南特点和竞争优势的外向型产业体系。面对这一目标，云南应把握新时期 “一带一路” 建设的契机，利用自贸区升级谈判的成果，从机制整合和制度建设入手，积极融入到区域合作中去，发挥面向东盟的辐射中心作用，带动矿企投资东盟，为国家矿产资源供给和安全贡献力量。

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