（一） 完善境外矿业投资监管制度

虽然在完善自贸区 《投资协议》 时，可以要求资本输出国完善本国矿业境外投资的监管制度，但是笔者仍然将其单独作为完善自贸区矿业投资制度的路径之一，原因在于要强调无论有无国际协议给予的完善制度的义务，中国作为自贸区大国和主要的矿业资本输出国，确实负有义务从完善自己的境外投资监管制度入手，规范和监督所输出的矿业外资，在自贸区内树立良好的投资形象。中国企业到东盟国家投资的过程中，就曾因监管措施不到位而屡屡受挫。

以缅甸为例。中缅铁路并不是中国投资项目在缅甸的首次受挫，中国与缅甸合作的三大千亿工程均是一波三折，密松电站被搁置数年至今没有复工消息，莱比塘铜矿项目也被迫停工一年多，于2015年初才正式开工，相比较就只有中缅油气管道的建设相对顺利了。据统计，中国在缅甸投资额于2010财年 （当年4月至次年3月） 达到82亿美元的高点后，连续三年大幅下滑，2011财年减少约50%，2012财年再次减少约90%，2013财年则再次减少95%。与此相对应的是，日韩对缅甸的投资额却增长很快，以至于英国媒体 《金融时报》 称，中国官员应该好好问问，到底是 “谁弄丢了缅甸”。^[12]中缅铁路项目搁浅的原因，表面上看基本上有四：第一，缅甸一些公民组织反对声音较大，缅甸公民组织和铁路途经地区居民多次向缅甸政府抗议，称工程将给地方造成负面影响；第二，缅甸一些政党也称，议会未就该项目取得一致，发出中国可能借由基础设施建设 “干涉缅甸内政、威胁缅甸国家安全” 的警示；第三，中缅双方在缅甸的还款方式上尚有分歧；第四，日本巨额援助款的承诺，包括修建铁路等基础设施。究其背后的原因，除了日本的蓄意阻挠和一直令中国周边国家色变的 “中国威胁论” 的泛滥之外，仍然是缅甸政局的变动带来的不确定性以及中方企业在海外合作中的形象不佳所致。中国对缅战略偏隘地执行 “上层路线”，但却对 “上层” 的把握不到位，致使在不了解政局形式的情况下大规模入缅，与此同时，中国企业对缅甸社会变局和公民诉求缺乏了解，尤其在项目可研和尽职调查上的粗线条导致中国企业不注重当地百姓的利益。这一点应向做得好的西方跨国公司借鉴经验：投资前进行环评、社评和冲突评估。其中，冲突评估是单独进行的，并有专门的冲突风险管理工具来评估和监测冲突风险。在缅甸遭遇过同样阻力的，还有国际石油巨头法国道达尔修建天然气管道的项目，也曾受到了当地村民和NGO组织的攻击。为此，道达尔组建了专门的公关部门负责企业在当地的形象维护，这种沟通协调已经保持了十几年。^[13]

在2012年12月召开的第四届中国对外投资合作洽谈会上，国家发改委副主任穆宏发表主题演讲时表示，近年来，中国的境外投资一直处于逆势上扬的态势，在投资领域和范围不断扩大的同时，中国企业也更加注意企业的社会责任，未来中国政府将从政策法律等层面继续支持海外投资。^[14]新修订的 《境外投资管理办法》 于2014年10月6日开始实施，与2009年老法相比而言，明确将 “促进和规范境外投资，提高境外投资便利化水平” 作为立法宗旨，规定了 “企业应当要求其投资的境外企业遵守投资目的地法律法规、尊重当地风俗习惯，履行社会责任，做好环境、劳工保护、企业文化建设等工作，促进与当地的融合” 等充分考虑到投资目的地国利益的内容并且将原来的境外投资统一核准，改变为不涉及敏感国别和行业的只需备案，取消了境外投资达到一定金额必须经过核准的要求，体现出我国进一步推动境外投资的决心，但仍可以从以下几个方面进行完善：

第一，第一章总则的第一条，在规定制定的目的时，需要加入的立法目的是 “保护资本输入国的相关合法利益”，以明确该制度不仅仅是基于中国自身的利益，而且是在同时充分考虑了资本输入国的合法利益基础之上出台的，反映出大国的责任感和使命感；

第二，要求境外投资企业定期递交是否符合当地法律法规的报告。这是对境外投资企业在境外经营时的监督手段之一，要求根据在境外的经营期限定期递交报告，报告的内容涉及经营过程中适用当地制度的情况，如注册、税收、许可证的获得等环节，主管部门可以会同中国驻资本输入国的大使馆或领事馆对该报告进行审查；

第三，对境外企业的经营活动设立奖惩制度。对那些严格遵守资本输入国制度进行规范经营的境外企业，给予一定的奖励，如税收优惠等，相应的，对那些违反了当地制度，给当地造成损害的境外投资企业，制定惩罚措施，如取消对境外投资企业的外汇管制优惠等。

其次，在有中国企业有意向到国外进行合作时，相关部门可以利用已收集并加以分析的信息，引导中国企业开展详尽的可行性研究和尽职调查，并借鉴国外跨国企业的冲突评估办法，充分考虑东道国民众的切身利益，在政治风险和经济利益之间寻求新的平衡，学会如何协调民众、政府、反政府武装等各方利益，不仅要获得政府给的gov-ernment license （行政许可），而且要争取获得民间社会的social license （社会许可），让合作项目不仅能够顺利签署，最重要的是要实现顺利实施，尽量降低因对投资目的国认识和分析的不够透彻导致项目搁浅和流产的可能性。

（二） 加强对向外投资矿企的鼓励和支持措施

1.政府加强信息服务和资金投入。中国矿企到东盟国家投资，最重要的前提就是充分了解东道国的投资环境。投资环境的内涵很广泛，不仅包括明文规定并可查询的法律法规、规章和政策等，还包括实际的执法情况，以及当地的风俗习惯，但是由于语言问题及很多东盟国家法律政策的透明度不高，获取困难，并且某些国家风俗习惯或政治环境与我国大不相同。如印尼、菲律宾的某些地区宗教信仰复杂，穆斯林、基督教等宗教集中在一起，穆斯林工人在斋月期间停工，且当地有经常与政府发生冲突的游击队存在，如果中国投资人不了解这些情况，安排不好不同信仰的工人，或者处理不好与游击队的关系，其投资活动在当地是无法顺利进行的，^[15]所以，对东盟投资的矿企获取相关信息十分重要。

企业自身积极寻找信息途径之外，政府部门应利用自身优势资源，为向外投资的矿业企业提供必要的信息服务。如可在国土资源部下设“对外投资信息研究中心”。该中心在国土资源部、商务部、驻外经商处、中国贸促会及各种进出口商会的指导、配合、协调下，专门收集、整理对外投资项目所需的各种信息，为矿产资源企业对外投资提供咨询服务，包括宣传和介绍对外投资融资制度及审批程序，协助企业制订对外投资计划，协助企业编制对外投资立项建议书及可行性研究报告，对企业独自编制的项目建议书和可行性研究报告进行评估，为企业项目投资提供风险评估服务。

我国从2005年开始设立国外矿产资源风险勘查专项资金，由国土资源部统一管理，会同各省的国土资源部门共同审查。根据财政部和国土资源部2010年出台的 《国外矿产资源风险勘查专项资金管理办法》，该专项资金由中央财政设立，主要用于鼓励和引导地勘单位和矿业企业到国外勘查开发矿产资源，为获取矿业权而开展的前期地质矿产调查与评价、综合研究、信息服务和管理，以及已取得矿业权的矿产资源勘查和开发。专项资金重点支持地勘单位和矿业企业在国外开展国内短缺、国民经济发展急需的矿产资源 （不含石油、天然气） 勘查、开发项目。

专项资金管理存在的问题是：首先，石油、天然气不是该项资金重点支持的勘查和开发项目。从获得该项资金资助的项目来看，也是以金属矿产项目为主。这与我国能源类矿产对外依存度高，急需在国外建设生产基地的现状不相符合，而且能源类矿产勘查投入成本高风险大，更需要国家予以重点支持，所以应将石油、天然气等能源类矿产的勘查和开发项目列入重点支持的范围，或者另设专项资金以加大对国外能源矿产项目的审查和支持力度；其次，该专项资金资助的限额可以再提高。按照目前规定，国家资助的上限是中方投资额的50%，虽然能体现出国家与企业共担风险的决心，但是金额平摊显得过于死板，建议在特定情况下将资助上限调高：对于在与我国外交关系良好的国家进行的风险不大、前景好，所勘查和开发的矿产资源为优质和我国急需的，且投资企业技术力量雄厚，具有在该国投资的经验并与该国主管部门关系良好的项目，可以适当高于50%，以此来增加企业向外投资的信心，作好企业向外投资的后盾，推动我国矿企向东盟国家投资的良性循环。

2.运用经济杠杆推动矿企跨国经营。经济杠杆是国家或经济组织利用价值规律和物质利益原则，影响、调节和控制社会生产、交换、分配、消费等方面的经济活动，以实现国民经济和社会发展计划的经济手段。包括价格、税收、信贷、工资、奖金、汇率，等等。

能够运用在推动矿企跨国经营方面的经济杠杆主要有税收政策和金融政策。税收政策主要包括税收抵免、延期纳税、纳税时的亏损转回和纳税时的亏损结转。重点以鼓励、扶持大型企业的跨国经营活动为主。为了更好地帮助我国矿产资源企业在国际市场上实现套期保值、价格锁定，规避经营风险，增加我国参与国际市场竞争的实力，同时赋予大型企业在融资方面的自主权，增加大型企业的筹资和投资功能，金融机构应与矿产资源企业开展全面合作，建立战略合作伙伴关系，扩大合作范围和合作深度，支持矿产资源企业投资前景看好的矿产资源项目。^[16]

此外，在我国对东盟国家的矿业投资企业中，大型矿企占了大多数，根据有色集团向记者提供的数据显示，该集团目前在东盟的累计投资近60亿元人民币、承建项目合同额近3亿元。除了文莱，该集团在东盟10国中的9个国家都有投资合作。这一投资态势是很多其它“走出去” 中国企业所不能望其项背的。推动这些矿企的对外投资和经营是建设我国矿产资源海外生产基地的重要途径。同时，国家也应重视推动中小企业的 “走出去” 步伐，对成长良好的中小企业予以扶持，适当地给予其更加优惠的待遇，协调我国向外投资企业的结构。

[1] 钟雯彬：《公共产品法律调整研究》，法律出版社2008年版，第92页。(www.daowen.com)

[2] 联合国开发计划署发展研究中心组织编写，[美] 英吉·考尔等编，张春波、高静译：《全球化之道——全球公共产品的提供与管理》，人民出版社2006年版，第3页。

[3] 张建新主编：《国际公共产品与地区合作》，上海人民出版社2009年版，第266页。

[4] 钟雯彬：《公共产品法律调整研究》，法律出版社2008年版，第267页。

[5] 宋秀琚、史佳卉：“自然资源的永久主权原则与其全球公共物品属性：问题及思考”，载 《社会主义研究》 2011年第4期。

[6] [美] 罗伯特·吉尔平著，杨宇光、杨炯译：《全球政治经济学——解读国际经济新秩序》，上海人民出版社2006年版，第74～88页。

[7] 张宇燕、李增刚：《国际关系的新政治经济学》，中国社会科学出版社2010年版，第148页。

[8] “温家宝解和平崛起五要义重申中国永远不会称霸”，载http：//news.sohu.com/2004/03/14/15/news219431589.shtml，访问日期：2012年11月24日。

[9] World Investment Report 2013，载www.unctad.org，访问日期：2013年9月20日。

[10] World Investment Report 2012，载联合国贸易与发展会议官网，网址：www.unctad.org，访问日期：2012年9月20日。

[11] World Investment Report 2013，载www.unctad.org，访问日期：2013年9月20日。

[12] “中缅铁路搁浅背后：中国资本缅甸受挫”，载 http：//business.sohu.com/20140723/n402604476.shtml，访问日期：2015年3月2日。

[13] “专家称中缅油气管道苦果已现：对缅政局变动战略误判”，载 http：//business.sohu.com/20130617/n379018000.shtml，访问日期：2015年2月2日。

[14] “第四届 ‘中国对外投资合作洽谈会’ 在京开幕”，载http：//www.news.china.com.cn，访问日期：2011年11月12日。

[15] “东南亚的中国矿主”，载http：//www.china-aseanbusiness.org.cn/details.asp？id=7311，访问日期：2014年2月6日。

[16] 邓光君：“国家矿产资源安全理论与评价体系研究”，中国地质大学2006年博士学位毕业论文，第45页。