效益是指法律确保人们以较小的投入获得较大的产出，从而满足人们的需要的意义。^[23]效益本是一个经济学领域的概念，指的是投入与产出之比，也指最有效地使用社会资源以满足人类的愿望与需求。在被引入到法学领域之后，效益便成了法功利价值的基本要求。与秩序一样，效益也是法律价值之一，相比秩序的基础地位，效益应该是经济类法律制度所要达到的首要目标，自贸区矿业投资制度是国家间经济合作的法律制度，它首先要保障的必然是区域内矿业投资活动的发展，所以将效益这个法的价值作为设立自贸区矿业投资制度评价体系的目标基准。既然效益是要使用社会资源满足人们的需求，那么此处的效益基准就包含了满足自贸区国家对矿产资源持续稳定供给的需要，以及区域内矿业投资活动的便利化发展两个方面的内容。

（一） 矿产资源安全的要求

矿产资源是社会存在与发展永不可缺的必需品，它与材料、信息构成现代社会的三大支柱。矿产资源不仅是国民经济发展的基石，而且是衡量综合国力和人民生活水平以及国家文明发达程度的指标。保证稳定的矿产资源供应，过去是、现在是、将来仍是各个国家发展战略的优先领域。目前，世界已进入环境外交的新时代，矿产资源已成为环境外交的重要领域。研究矿产资源安全问题的意义在于，矿产资源战略问题一直是世界各国，特别是各大国普遍关注的一个重要战略问题；同时矿产资源安全问题当前也成为了国际外交舞台上的重要筹码，是引发军事冲突和战争的重要因素。矿产资源是关系国家经济命脉和国防安全的重要战略物资，是我国完成全面建设小康社会和第三步战略目标宏伟任务、实现经济社会可持续发展的重要物质基础，在现代化建设中具有举足轻重的地位。

1.资源安全的概念。矿产资源安全标准来源于资源安全的概念。资源安全是指一个国家或地区赖以生存的自然资源与生态环境在可持续地、足量地、稳定地并经济地满足社会与经济发展的同时，又处于良好的或免受毁灭性破坏的状态。具体来说，资源安全包含两个方面的内容：第一，资源能够保障人类社会经济的发展，但其特性却无法满足人类社会经济的无限发展。自然资源要能够在数量、质量、结构和功能上满足社会与经济发展的需求，但由于资源的不可再生性、耗竭性、稀缺性、地理分布不均等特性，某些资源的供给无法满足或无法持续稳定地满足一个国家或地区的社会与经济的需求或无限的发展。第二，资源的安全状态是在人类社会与经济发展和资源供给与生态安全之间寻求一个平衡点。这就要求自然资源在数量、质量、结构和功能上，不仅是稳定满足，而且是经济地、可持续地满足社会与经济发展的需求，这也要求人类在开发和利用资源的过程中，要保证自然资源基础和生态环境处于良好的状态或不遭到难以恢复的破坏。^[24]

2.矿产资源安全的概念与内涵。从经济学的角度看，矿产资源安全是一种状态，一种供需均衡状态。首先，矿产资源的供给和需求在均衡点相等；其次，均衡状态下的资源供给，能够满足国家经济建设和人民生活需要；再次，均衡状态下的矿产资源价格是国家经济建设可以接受的合理的价格；第四，这种均衡状态是一种动态的均衡，任何可能影响供给、需求和价格的因素都会破坏均衡，如政治因素、投机因素、技术水平、运输方式、消费结构，等等。最后，这种动态的均衡一旦被破坏，就会自动调整到另一个均衡点。当然，新的均衡点下的供给量、需求量及价格不一定能够满足国家经济建设及人民生活的需要，或者需要付出更大的代价 （除非是非经济原因的需求减少或投机导致的价格非理性降低）。^[25]

矿产资源安全即针对矿产这种自然资源的安全状态，一国能够在指定的时间、指定的地点、以合理 （可以接受的） 的价格和方式，持续、稳定、足量获得国家经济建设和人民生活所需要的矿产资源的状态，是一国或地区稳定、适时、持续地控制和获取矿产资源、保障国民经济当前发展、参与国际竞争和未来可持续发展的物质基础，影响到国家的政治、经济、国防、社会等各个方面。矿产资源安全的主要特征为稳定持续的供给、及时经济的获得和保障国家的经济安全。它不仅包括矿产资源开发与利用的安全，作为国家经济安全重要组成部分的相应矿产品市场、进出口贸易与行业发展战略的安全，还包括未来资源保障和相关行业发展的安全。

矿产资源安全是资源安全及国家经济安全的重要组成部分，是决定国家经济能否持续发展的重要因素之一。矿产资源安全问题产生的本质是由于它在国民经济中的不可或缺的地位以及矿产资源的特性所决定的。^[26]矿产资源是指在一定技术经济条件下，一切分布于陆地、海洋可供人类开发利用的天然矿物及岩石资源。它提供了人类所需的主要物质来源，人类正是在利用矿产资源过程中诞生与发展起来的。我国95%以上的能源和80%以上的工业原料来源于矿产资源，矿产资源产业支撑了占我国 GDP70%的国民经济的运转。因此，拥有矿产资源量的多少，尤其是人均矿产资源消费量是衡量一个国家综合实力的重要指标之一，反映了一个国家或地区的经济和社会发展水平。矿产资源长期以来是国际关系中的重要问题，是国际政治斗争和外交的焦点与重要筹码，矿产资源问题历史上一直是国际争端的根源之一。战略性关键矿产供应的不稳定，将会严重影响经济、社会的稳定性。以石油为例，在世界石油供应史上曾多次发生重大的供应中断事件，对石油进口依赖程度高的国家产生了强烈的负面影响，引起了经济社会的大动荡。美国民间著名的世界观察研究所在其报告 《全球预警》 中指出，“在整个人类历史进程中，获取和控制自然资源 （土地、水、能源和矿产） 的战争，一直是国际紧张和武装冲突的根源”。^[27]

国家矿产资源安全具有以下五个特征：

第一，资源供给的持续性：指无论在任何情况下，对于国家经济建设和人民生活所需要的各类资源，都能够保障持续供给。这是矿产资源经济安全的最基本特征；

第二，资源获得的经济性：一方面，以合理的价格获取需要的矿产资源是矿产资源安全的一个必要因素，因此为了保障国家矿产资源安全，我们就必须具有掌握或控制价格的能力；另一方面，针对开发利用矿产资源对环境造成的负外部经济性，资源获得的经济性还意味着对资源的可持续利用，即矿产资源的开发和利用不应对人类自身的生存发展与环境构成任何威胁，不会对后代利用矿产资源造成不经济的影响；

第三，资源供给的及时性：是指供给能够满足国家经济建设和人民生活对矿产资源的即时需求；

第四，资源供给的安全性：是指通过特定的运输渠道和方式保证矿产资源的安全运输，对于影响矿产资源有效供给的各种突发事件，如战争、经济封锁、不可抗拒的自然灾害等，能够进行有效控制或防御 （避险）；

第五，资源需求的稳定性：是指可预测的、稳定的需求将极大地提高矿产资源安全的可靠性。

因此，矿产资源安全状态要求国内自有资源足够丰富，本国开发利用水平高、资源利用效率高，而国内的需求在可预测的一段时间内保持稳定。如果短期内国内资源不能满足国内需求，能够从国外及时、安全、经济地获得足量的矿产资源。但是在国内矿产资源不能完全满足国内需求，且国外供给保障也有限的情况下，能够通过调整矿产资源的需求结构、提高矿产资源的利用效率、开发替代资源和非传统矿产资源等方式减少对特定矿产资源的需求，非常时期 （战争、政治风波或自然灾害等） 有充足的矿产资源储备满足对矿产资源的需求。^[28]

可见，矿产资源的重要地位决定了其持续稳定供给关系到国家的经济和政治安全，这与自贸区矿业投资制度设立的宗旨之一——满足对矿产资源的需求是一致的，故而考察自贸区矿业投资制度能否保障矿产资源的需求得到满足，从而稳定国家的经济和政治形势，来判断该制度是否完善具有合理性。(www.daowen.com)

（二） 矿业投资活动的便利化要求

作为经济一体化在投资领域的反应，便利化是国际投资活动顺利进行的必然要求。矿业投资便利化能否实现也是自贸区矿业投资制度制定的基本宗旨和完善的目标。运用投资便利化的内涵判断自贸区矿业投资制度能否实现区域内的矿业投资活动便利化，进而探讨该制度的完善途径具有可行性。以下国际组织的文件对投资便利化的规定，尤其是便利化的内涵及其要求，是设计投资便利化的具体评价标准的重要参考。

便利化 （facilitation） 的含义是简便化与促进，为……提供方便。^[29]投资便利化 （investment facilitation） 就是为跨国投资活动提供方便，使投资过程简便化。投资便利化的内涵是由国际组织的众多文件逐步确立的。

根据UNCTAD的解释，投资便利化需包括以下内容：（1） 减轻或消除市场扭曲的影响。市场扭曲是指市场没有按照正常秩序运转所带来的一系列问题，外国投资方面造成市场扭曲的原因可能来自一国外资法中的两个方面内容：其一是专门针对外国投资者的限制性措施，典型的如外资准入及在进入一国市场后经营方面的障碍；其二是给予或不给予外国投资者某种优惠措施或补贴的规定。改变或取消一国外资法中的上述两方面内容在一定程度上就可以起到减轻或消除市场扭曲影响的效果；（2） 提高给予外国投资者的待遇标准。在这方面，一国的措施可以包括很多内容，如将国民待遇、最惠国待遇以及公平公正待遇给予外国投资者等；（3） 为保障市场机制正常运转的市场监督。市场机制是市场通过竞争来配置资源的方式，是价格与供求、竞争与风险等市场要求的相互联系。为保障市场机制的正常运转，东道国需采取措施加强对市场的监督，如制定竞争规则、信息披露规则等。

亚太经合组织 （APEC） 在成立之初就背负着提高贸易自由化的使命。1993年西雅图会议将投资自由化便利化与经济技术合作并列为该组织的两大目标。1994年的 《茂物宣言》 中，表示要继续减少资金自由流动的障碍，致力于提高投资自由化，最终使组织内的发达成员在2010年，发展中成员在2020年实现贸易和投资自由化。^[30]1995年的《执行茂物宣言大阪行动议程》^[31]（简称 《大阪行动议程》） 细化了茂物目标的具体内容，详细描述了亚太区域内贸易投资自由化内容的四个部分：关税减让、非关税措施的减少或消除、服务的市场准入、投资的非歧视原则，并把贸易便利化和自由化放在同等重要的地位。《大阪行动议程》 中对实现投资自由化的重要途径的归纳为两个 “通过”，即通过逐步提高国民待遇和最惠国待遇，并确保透明度，使各成员的投资制度和整个组织投资环境自由化；通过合作和技术援助促进投资活动来实现上述目标。各成员应利用WTO协议的原则、APEC非歧视性投资原则及其他有关国际协议及在APEC内制定并通过的任何准则作为初步框架，逐步减少或取消实现投资便利化的例外和限制；探讨双边投资协议的扩大，包括采取措施增加投资制度的透明度；促进与投资环境相关的商业团体间可持续的对话机制等。^[32]贸易投资自由化目标的八个原则是：全面性 （Comprehensiveness）、与 WTO 一致性 （WTO-Consistency）、可比性 （Comparability）、透明度 （Transpar-ency）、维持现状 （Standstill）、同步启动、持续推进和采用不同的时间表 （Simultaneous start，Continuous Process and Differentiated Timeta-bles）、灵活性 （Flexibility） 和合作 （Cooperation）。全面性是指APEC便利化进程是全面的，以消除阻碍实现自由、开放的贸易投资的障碍；一致性是在APEC 行动议程之下采取的所有措施都应符合WTO 原则；可比性是在已经达到不同贸易自由化与便利化水平的成员之间努力保持总体可比性；非歧视性是APEC 经济体将在贸易投资自由化便利化进程中采用或尽量采用非歧视原则；透明度是APEC 成员都应确保法律法规和行政程序的透明度，建立和维持一个开放和可预测的贸易投资环境；维持现状是指APEC成员不使用可能使保护主义升级的措施，确保贸易投资自由化便利化的发展遵循一个稳定的进程；同步启动、持续推进和采用不同的时间框架是APEC成员在促进贸易投资自由化便利化的大方向下适用不同步但持续推进的时间框架；灵活性是允许APEC成员灵活处理投资自由化便利化进程中遇到的问题；合作原则要求各成员积极开展对贸易投资自由化便利化有意义的经济技术合作活动。

《大阪行动议程》 还进一步对自由化和便利化进行了区分，指出为了实现亚太地区自由、开放的贸易目标，自由化和便利化二者在此具有不可分割的性质，应该被一起看待。总的来说，贸易自由化是通过削减关税、非关税壁垒等手段实现国际贸易的自由和开放，贸易便利化是为了清除国际交易过程中的机制性和技术性障碍，减少交易成本和困难。但是，并没有文件专门针对便利化提出行动原则或框架，直到2001 年，APEC 的 《贸易便利化原则》 才作出规定，除了透明度、非歧视及合作等传统的并能够运用到贸易投资每一个领域的原则外，各成员应当可行和有效地简化有关规则和程序的原则。

2008年APEC提出的专门针对投资便利化的 《投资便利化行动计划》 （APEC Investment Facilitation Action Plan，IFAP） 对投资便利化下了一个简单的定义：最终结果主要引导投资有效流动和创造最大收益的行为，并明确透明度、简便化和可预见性是其中最重要的原则。^[33]APEC意识到：投资制度的不透明所造成的障碍的成本将比提升透明度的成本高许多。投资者在寻求一个稳定的投资环境，能提供国际惯例下对投资的保护，包括一个反应迅速、公正的投资争端解决机制。一个健全的投资便利化战略保证了所有的投资申请都受到迅速公平和合理的对待，投资便利化还要求建立和维持透明健全的行政程序来对投资进行全程管理，包括有效的反腐机制。最后，可利用的基础设施、高质量的商务服务、有才能的灵活劳动力和合理的财产保护制度都能提升投资便利化。

IFAP的主要目标是：加强地区经济一体化、提高各成员的竞争力以及可持续性的经济增长力、扩大繁荣以及就业机会和为最终实现茂物目标而准备。IFAP的框架性原则是：第一，提高投资政策的制定效率，增加管理中的开放性和透明度，帮助企业进行商业决策，提高其信心；第二，提升投资环境的稳定性和财产的安全性，加强对投资的保护以降低非商业风险。提高中小企业的融资能力，提供公正有效的争端解决机制，使工商业界对国内法律体系充满信心；第三，提高投资政策的可预测性和一致性，从而减少商业成本以提高竞争力，简化交易环节并树立商业信心，努力消除腐败，缩小腐败范围；第四，简化投资的规章制度，提高办理相关手续的效率，使投资审批过程更加快捷，减少企业的商业成本以建立更具吸引力的投资环境；第五，通过建立政府与外国投资人之间的咨询和对话机制，加强公私部门间的伙伴关系，并确保迅速解决争端；第六，用新科技改善投资环境。新科技可以改善投资过程中软件和硬件服务，降低商业成本并提高电子商务的安全性，鼓励企业投资新科技及进行相关人员培训；第七，对投资政策实行监督和评估机制；第八，加强国际合作，通过双边和多边的自由贸易协定鼓励投资便利化。^[34]

经济合作组织 （OECD） 在其 2006 年编写的 《投资政策框架》（policy framework for investment） 中指出了投资政策框架的原则与组成部分。

首先，投资政策框架有三个原则贯穿其中：政策凝聚原则，即不同政策领域和投资环境之间的相互作用都有着不可分割的联系；重视政策的制定与实施的透明度原则，即政府机构要对其各种行为负责；定期评估现在的和拟议的政策对投资环境的影响原则：将根据对所有投资者都给予公平对待的原则 （包括外国的或国内的，规模大的或小的投资者） 和投资机会公开原则，探求和帮助评估政府的政策是如何充分地支持已确立的良好做法，并要考虑到投资者经营所在地的更广泛的利益。这些问题都特别强调制度框架的变通性和周期性评估的作用，以便较早就能认识到新的挑战和迅速地采取应对措施。

其次，投资政策框架有十个组成部分：第一，投资政策。投资政策的质量直接影响到所有投资者的决策，无论这些投资者是规模大的或小的，国内的或国外的，透明度、财产之保护和非歧视性是投资政策的原则，这些原则是努力为所有的投资者创造良好投资环境的基础；第二，投资促进与便利的措施，包括激励性的措施，是吸引投资的有效手段，如果它们的目标是为了矫正市场的失败并根据可达到加强国家投资环境目的的方法制定的话；第三，贸易政策。与货物贸易和服务贸易有关的政策可以通过扩大获得规模经济的机会和促进全球供应链的一体化来获得更多、质量更优的投资，从而提高生产力和投资的回报率；第四，竞争政策。竞争政策有助于创新，形成对新投资有利的条件。良性的竞争政策也有助于将更广泛的投资益处传输给社会；第五，税收政策。每个政府为履行其职能都需要税收收入。然而，税负水平和税收政策的制定，包括如何实施都直接影响到企业的成本和投资的回收。良好的税收政策既能使政府实现公共政策的宗旨，又能帮助形成一个有利的投资环境；第六，公司治理。公司遵守良好的公司治理基本原则的程度是投资决策的一个决定性因素，它将影响投资者的信心、资本的成本、整个金融市场的运作，并最终影响到更多的可持续性融资来源的发展。公司治理的这些关键性问题都是决策者和其他方应该应对的；第七，促进负责任的商业行为政策。促进已得到认可的负责任的商业行为的概念和原则的公众政策，例如 《OECD跨国公司行动指南》 所推荐的，能有助于吸引那些对可持续发展作出贡献的投资。此类政策包括：提供可行的环境以便明确规定政府和企业各自的角色；促进关于商业行为准则的对话；支持私人主动对商业行为负责；以及参与有关支持负责任的商业行为的国际合作；第八，人力资源发展。人力资源发展是发现和抓住投资机会所需要的前提条件，然而许多国家在人力资源发展方面投资不够，部分原因是由于一系列的市场失败。那些能够发展和维持熟练的、适应能力强的和健康的人口，并且能够保证全面、大量地部署人力资源的政策有助于形成一个有利的投资环境；第九，基础设施和金融部门的发展。良好的基础设施的发展政策能够保证让贫乏的资源通往最有希望的项目和应对有限的私人投资瓶颈。有效的金融业政策有助于企业和企业家在一个稳定的环境中实现其投资计划；第十，公共管理。管理质量和公共部门的诚信是公共管理的两个方面，这两个方面不仅关系着所有投资者的信心和决策，而且关系着获得投资利润。尽管良好的公共管理模式并非单一，但共同所接受的公共管理的标准却有助于政府有效地承担其角色。^[35]

自贸区 《投资协议》 规定协议的目标是要建立一个便利的投资体制，促进投资便利化，关于投资便利化的要求包括简化投资适用和批准的手续，促进包括投资规则、法规、政策和程序的投资信息的发布，并且在各个东道方建立一站式投资中心，为投资者提供包括便利营业执照和许可发放的支持与咨询服务。

《东盟矿业合作行动计划2005～2010》 明确将便利化和提升矿业的贸易和投资作为该行动计划战略的首要位置，具体内容是：（1） 以提升矿业在区域内的合作、贸易和投资为视角来识别采矿、生产和选矿的机遇与障碍；（2） 设立机构或指定规则框架来提升矿产资源发展、矿产品及与矿业相关的服务及技术的贸易和投资，在每个东盟成员国内建立一站式矿业贸易和投资中心；（3） 在东盟的公共和私人部门建立灵活的伙伴协议，便利及加强东盟成员国、东盟对话伙伴和相关的国际机构间的合作；（4） 创造便利化的信息获得渠道，包括矿业和矿业为基础的工业中的采矿、发展、利用及有附加价值的活动信息；（5） 通过发展诸如东盟矿业信息库、东盟矿业网站等来共享信息，以期使矿业投资便利化；（6） 组织贸易和投资的活动、会议、研讨会、展览会、交流项目等来促进东盟内外的矿业投资。^[36]UNCTAD 《世界投资报告2012》 （World Investment Report 2012） 中指出，根据国际承诺，为了公共利益及尽量减少潜在负面影响，每个国家都有权建立外国投资准入条件，并确定外国投资的运行条件。依据每个国家的投资战略，投资政策应设立公开、稳定和可预测的准入条件。^[37]可见，外资的准入条件在国际承诺下可以自由建立，只是应满足公开、稳定和可预见性的要求。

总的来说，投资便利化是旨在为国际投资活动创造一种协调、透明和可预见的投资环境，简化并协调投资者在投资活动中所涉及的各种程序，包括减少投资者权利限制、提供信息服务与技术支持、减少与行政效率和腐败行为等有关的 “紊乱成本” 和融资便利活动及国际政策协调等极其广泛的范畴。^[38]基于投资便利化的内涵，评价现行自贸区矿业投资制度是否有利于区域内矿业投资的便利进行就有了依据，可以根据其具体内容来设定相应的评价标准。