1．东盟与中日韩紧急大米储备的现存问题

（1）在储备方面，东盟与中日韩紧急大米储备的现有储备远远不能满足各国需求，根据研究调查，目前的库存并不足以满足为了实现其粮食安全目标所产生的需求。目前东盟每天的大米需求量约为500000公吨，但东盟与中日韩紧急大米储备的实际储备仅为787000公吨，即储备只能满足东盟1．5天的消费量，[26]供求关系严重失衡。此外，就内部分配来看，东盟国家仅贡献87000公吨储备，其余大部分储备来自中日韩三国，储备量极不均衡。此外，对于一些国家来说，特别是中国和印度尼西亚，即使向中国发放释放700000公吨储备库存，根据研究，也仅能抵消国内一个月大米价格7%的上浮带来的影响，情况稍好的印度尼西亚也仅能抵消10%的单月上浮，然而，目前大米价格的上涨每年大约为31．5%，这部分冲减可以说微不足道。[27]因此，东盟与中日韩紧急大米储备仍需进一步扩大大米库存，以减少市场波动对价格的影响，更好发挥稳定粮价、维护粮食安全的作用。目前主要的储备都来自中日韩三国，而一些东盟国家作为世界上最大的粮食生产国和消费国之一，仍具有增加储备的能力，例如菲律宾政府表示一旦达到计划产量的增长就将增加东盟与中日韩紧急大米储备的供给量。但是，由于目前东盟与中日韩紧急大米储备项目的实施并没有显示出远优于其他粮食供给渠道的优势，大多数国家仍处于观望状态，仅出于外交目的而提供了较小数额的储备。[28]未来，为了不像之前的东盟紧急大米储备（AERR）一样无法产生实际效益，东盟与中日韩紧急大米储备有必要扩大储备。当然，其前提是显著提高各国的储备意愿，各国的粮食储备量仍有较大的商讨空间。更积极的储备同样会对东盟与中日韩紧急大米储备项目的运行产生正反馈，帮助东盟与中日韩紧急大米储备在面对紧急情况时能满足需求并消除恐慌。

（2）在财政支持方面，与大米储备一样，东盟与中日韩紧急大米储备的财政支持也主要来源于中日韩三国。[29]虽然与东亚紧急大米储备（EAERR）试点项目主要由日本政府提供财政支持不同，东盟与中日韩紧急大米储备的所有成员国都提供了资金支持，但就每年的运营成本贡献来看，中日韩三国每年大约提供75000美元，而东盟国家每年则仅提供6000—8000美元。[30]对于大米生产力有限而经济状况良好的国家，例如新加坡等，如果不能提高大米储备，则可以说服其考虑增加财政支持和捐助。[31]这部分捐助将不仅作用于支持东盟与中日韩紧急大米储备的有序运作，也可以作为三级项目的一部分，直接参与对粮食安全的保障，成为紧急财政援助的一部分，对区域合作提供支持。

在现存问题方面，东盟与中日韩紧急大米储备合作框架所面临的主要问题是如何进一步提升制度合作的水平以提升其有效性。奥莱沃·斯拉莫·斯托克（Olav Schram Stokke）把机制的有效性分为三种。[32]首先是机制通过影响行为体的选择来影响问题的解决。现有的粮食合作框架尚不能完全消弭成员国之间的粮食安全危机，其发挥的作用较大的局限于“应急管理和突发状况的小规模解决”，在应对区域性的粮食危机时仍然表现乏力；其次，斯托克认为机制可以影响问题领域内何为正确和恰当行为的认识，即机制可以通过影响行为体的认识来规避自私、理性行为，通过规范的改变来提升国际合作的水平。在东盟与中日韩紧急大米储备的案例中，参与各方由于自身国家实力的不同，所以在机制内部运作过程中的角色定位亦有不同。中日韩三国作为重要的“核心国家”，其国内粮食危机的解决很难完全依赖于地区性合作框架。因此，在合作互动过程中不同的角色认知不利于规范和认知的改变，这也是当前四方合作框架难以更进一步的重要障碍；再次，机制可以影响特定行为和目标的“认知显著性”，对于一个以解决粮食问题的地区性合作框架而言，各国的目标是区域内的粮食稳定还是区域内粮食问题的永久解决。不同的目标以及对目标的不同感知会影响行为体推动机制升级的动力。对于当前的四方粮食合作框架来说，其主要目标还是集中在解决短期内的粮食危机问题而非更大程度和范围上的问题解决。由此观之，更加有效的区域性合作机制需要被注入更加宏观的目标与合作愿景来助推。

此外，在一些其他具体的内容上，东盟与中日韩紧急大米储备对各国粮食安全的监控和评估方式还有待完善。如同在东盟与中日韩紧急大米储备运行机制中所述，一级项目中对于大米数量的协定主要来源于对未来粮食短缺的估计和预测，因此为了提升一级项目的效率，短缺估计的准确性极为重要，因此，东盟与中日韩紧急大米储备对粮食安全的监控和评估方式的进步将会提升对粮食危机预判的准确性并提高储备效率。此外，从大量的三级项目的施行可以看出目前东盟与中日韩紧急大米储备对于很多潜在的粮食危机的预判并不充足，提前部署的机会较少，多作用于事件发生后的援助，因此，在危机预判方面东盟与中日韩紧急大米储备仍存在较大的发展空间。随着科技的进步，通过高科技、新技术的辅助，这方面的问题将会逐渐得以解决。目前，东盟与中日韩紧急大米储备也在积极响应这一问题，在东盟粮食安全储备委员会第37次会议上，东盟与中日韩紧急大米储备秘书处除了报告本财年项目实施以及未来计划之外，也对粮食紧急情况检测和信息技术的发展进行了讨论、研究；[33]2019年12月18日，在泰国曼谷召开的“2019年泰国农业经济现状与2020年展望”会议上，东盟与中日韩紧急大米储备积极与各方专家研讨了大数据在农业方面的应用。[34]可以看出，近年来，东盟与中日韩紧急大米储备积极参与各类大数据等农业新科技相关的交流活动，积极将前沿技术引入农业监控中。如果能够拥有综合性和分析性的农业数据，东盟与中日韩紧急大米储备未来的粮食安全监控和评估将会得到长足的发展，储备的调用也将会更加科学、及时、合理。因此，东盟与中日韩紧急大米储备应该利用大数据技术建立亚洲乃至世界性的粮食数据库，对大米产量、消费量和库存量等进行信息汇总，提高粮食市场的透明度，减少价格波动的幅度。

除了科学的监控评估手段，东盟与中日韩紧急大米储备也应该加快紧急大米援助发放的谈判过程、协调过程以及响应过程。从历次粮食发放来看，大多数紧急大米的发放都在自然灾害或人为冲突发生后的3—6个月时间里才正式开始，甚至在2013年菲律宾受超级台风影响后的大米发放产生了18个月的延迟，[35]时效性差，援助效率低，无法及时对受紧急情况影响的国家和地区进行帮助，这与东盟与中日韩紧急大米储备建立的初衷相矛盾。因此，在未来，东盟与中日韩紧急大米储备也应该优化沟通、谈判、协调机制，加强大米应急发放的效率。特别是，现在东盟与中日韩紧急大米储备所使用的主要渠道是紧急情况发生后自动触发的三级项目的实施，虽然捐助性大米的谈判过程比一级项目和二级项目简单，但目前仍需要较长的响应时间，发放效率有待加强。这就要求在东盟各地区建立更多东盟与中日韩紧急大米储备的区域仓库，储存实物大米储备，以便出现紧急情况时可以迅速交付粮食。并且，进一步优化组织架构，引入自动触发机制，在紧急情况下加速库存大米发放到需要地区的过程，以加快应对速度，防止紧急情况反应的延误。

此外，在国际合作方面，东盟与中日韩紧急大米储备与泰国、日本通过不断的交流合作均达成了积极的合作关系，但与中国等国家的合作交流还不够密切。日本对参与东盟与中日韩紧急大米储备尤为积极，主要是日本通过帮助东盟国家来实现其战略利益，确立日本作为世界大米生产和贸易中心的地位，并且力图争夺该组织的领导权。[36]为了保障区域整体粮食安全，东盟与中日韩紧急大米储备应该积极与各国接触、沟通，与区域内大部分国家、地区达成长期的良性合作。中日韩三国与东盟国家在农业领域的资源互补、需求互补决定了各方必须要实现多方共赢的愿景。东盟与中日韩紧急大米储备应积极引导中日韩三国与东盟国家按市场需求和比较优势的原则来安排生产，从而深化产业分工和协作，促进农业结构调整，提高各区域按市场需求安排商品结构和调节生产的能力，也可以减少贸易波动，避免重复布局和恶性竞争，从而推动中日韩与东盟地区农业共同发展。并且，在此基础上，将粮农领域的功能性合作进一步扩展至基础设施建设、贸易投资便利化及人员交流等其他相关领域，通过带动其他领域的合作为整个地区进程的深化创造条件和基础。

为了加强和维持东盟与中日韩紧急大米储备的良好稳定运行，成员国也应该增强与该组织的合作与财政支持力度。目前的项目实施大多局限于日本、韩国对于缅甸、老挝、柬埔寨、越南和菲律宾的援助，其余成员国参与度不高，紧密性不强，为了保障区域安全，应该加大各国财政以及大米实物的合作支持。此外，早在2001年泰国就提出在泰国、缅甸、老挝、柬埔寨、越南这5个东南亚主要的大米生产国之间成立类似欧佩克的“大米卡特尔”，以控制国际米价。这样的构想与大米区域合作有明显的冲突，[37]如果“大米卡特尔”真的成立，东南亚其余国家也要支付溢价。[38]即使这个卡特尔由于与受到WTO等外部压力以及其内部难以达成协议的影响在一段时间内并不能落地实施，这种排他性组织的构想仍体现了东盟与中日韩紧急大米储备成员国内部的动机的不一致，这种动机的矛盾也导致了一些国家对东盟与中日韩紧急大米储备的支持度降低。

在项目实施机制方面，虽然一、二、三级项目的设定在理论上具有合理性和科学性，但在实际情况中，出于各自利益以及项目实施情况的考虑，仍是三级项目占有绝对优势，结合实际东盟与中日韩紧急大米储备可以对项目结构进行一定的调整和改善，一、二级项目的宣传合作以及模式的优化均有待加强。与此同时，在东盟与中日韩紧急大米储备的体系下，与公开市场交易相比，虽然其鼓励的双边直接贸易有效地避免了价格扭曲，但也使得潜在受援国与供应国的位置并不均等，供应国往往持有更大的话语权。

此外，东盟与中日韩紧急大米储备目前并没有有效的措施解决紧急大米发放所导致的新产生的潜在价格扭曲，在贸易关系密切的当下，各国大米价格的波动极易受到周边国家的供求变化的影响，东盟与中日韩紧急大米储备所支持的大量大米储备的发放将影响周边国家对于国际米价的评估，因此，东盟与中日韩紧急大米储备应该对项目流程进行深化完善，保证国际整体供求关系良好、稳健。

在协定方面，《东盟与中日韩紧急大米储备协议》目前并没有明确的对于不履行责任和义务的成员国的惩罚措施，[39]同时，为了保证各国利益和尊重各国法律法规，当事方可以处于国家安全和公共卫生等考虑单方面终止协议执行，在当事人遵守了《东盟与中日韩紧急大米储备协议》下的程序时，其也可以单方面无理由撤回协定。根据协议规定，当两个或多个当事方产生纠纷时，他们首先应该进行内部协商，若无法通过和平手段达成一致，则交由理事会协助处理。虽然，由于目前项目实施的主流是三级项目即捐助项目，至今还没有国家使用这种争端解决机制，但没有有力的惩罚措施以及自由度极高的单方面终止权利无疑会给东盟与中日韩紧急大米储备项目实施带来阻碍，应当适当添加惩罚机制同时优化争议解决机制，同时增加强制执行机制以约束当事方行为，减弱当事国的不对等地位。与此同时，不同国家履行其职责的能力也不尽相同，亚洲国家大多没有对粮食价格、储备和安全而制定的相关国家政策，因此，东盟与中日韩紧急大米储备不仅需要加强其自身的运营、管理能力，同时也要帮助推进各国关于大米及粮食储备的法律及政策的完善，增强法律约束力。各国能否如约履行责任是东盟与中日韩紧急大米储备稳健运行的一大重要前提。

国际合作的发生依托于具体的机制或制度，但根据类型学的划分，不同的机制或制度运营的合作水平也有所不同，其具体的表现为制度有效性的差异问题。奥兰·扬将制度有效性定义为：“从一般层面上看是用以衡量社会制度多大程度上塑造或影响国际行为的一种尺度。”[40]因此，国际制度的有效性关乎的是行为体多大程度上遵守国际制度以及国际制度对于国家行为体的约束程度。在上述粮食安全框架之中，虽然具有应急避险的初步合作模式，但其对于长期的贫困、饥饿以及粮食买卖等区域内的重大问题仍然束手无策。同斯托克一样，奥兰·扬也将国家制度的有效性作出了三种划分，分别是作为目标获得的有效性、作为解决问题的有效性以及作为集体最优的有效性。[41]根据不同的维度而言，现有的粮食合作框架仍需要明确其具体的目标，以目标导向进行制度改革与重构，进行更加具体的制度扩容，摆脱狭隘的角色框定与目标框定。同时，更加高要求的或者说具有区域意义的目标包含对象与期望两种身份，当前框架既需要各个国家根据更新的目标进行重构与再造升级，也需要注入新的执行力与任务导向精神。由于框架内各国经济发展水平与组织依赖程度具有差异性，因此角色障碍是框架有效性的最大障碍。各个国家需要在共同价值的基础上打造战略互信，为更加有效的合作框架奠定观念基础。最后，更深层次、更加科学、更加互信以及更加有效的合作机制必须是集体作用的结果，形成一种帕累托最优的状态。在针对各种突发问题、长期问题以及向其他议题领域外溢的时候，使得各个国家摆脱“施舍、援助与净支出合作”的陷阱，实现集体收益的增长。

从更加具体的角度而言，当前不断推进的全球化加强了东亚地区的贸易和投资活动，加速了东亚各国间经济的相互依赖，区域联系更加密切。同时，各国对粮食的巨大需求对粮食市场带来了更多的压力。即使基于农业科技的进步，粮食产量也在不断上升，粮食安全风险仍处于逐年增长状态。

虽然在富裕的国家和地区，大米已经不再是绝对的主要粮食供给，人们的食物更加多样化，但是在贫困地区大米仍占有重要地位，此外，大米仍在区域粮食安全中扮演重要角色。正如成立背景中所述，东盟与中日韩紧急大米储备并非东盟成员国建立的第一个紧急大米储备体系，通过前期的摸索尝试，东盟与中日韩紧急大米储备正式落地，其建立的主要目的是为了加强亚洲区域间粮食安全、稳定大米价格、提高农民收入和福利水平，维护和加强亚洲区域间发展与稳定。同时，作为一个区域间的组织，东盟与中日韩紧急大米储备不仅涉及贸易经济领域合作，同样也涉及各国政治安全、社会文化等问题，需要面对和处理各方暗存的民族主义以及多边关系问题。

东盟与中日韩紧急大米储备在合作原则上很强，而细节实施却不尽如人意。但是，即使东盟与中日韩紧急大米储备确实存在储备量小于需求、技术有待革新、利用效率差、争端解决机制有待完善等各类问题，仍有学者认为，目前，东盟与中日韩紧急大米储备激励成员国参与降低风险的行为本身比其实际规模重要很多，[42]即该体制的示范性效应的意义更加重大，该组织有限的储备金虽然不能够完全满足各区域粮食需求，但可以用来帮助加强粮食信息的透明度、使得区域合作更加多元、帮助解决国家内部农业生产问题以及消费结构失衡问题等。

在2008年全球粮食危机期间，东南亚一些国家采取贸易保护政策，限制本国的大米出口。但是，这种保护性贸易政策并不能消除长期以来的价格波动导致的对大米安全的不信任，例如一些传统的大米进口国（菲律宾、马来西亚等）仍在积极扩大本国生产以减少对国际大米市场的依赖。这种不信任感也会对进一步解决粮食安全问题产生阻碍，因此，东盟与中日韩紧急大米储备的成立将会有助于减轻这种不信任感，增强大米贸易信心，降低大米市场价格波动，维护区域粮食安全保障。

同时，大米作为一种商品，其市场具有天然的动态波动性，例如，由于印度干旱等偶然事件造成的粮食减产以及进出口商的恐慌造成了世界大米价格在2007—2008年间的飙升。特别是印度、越南、泰国、美国和巴基斯坦这前五大大米出口国占据了全球81%的大米出口量，因此，一旦这五个国家中发生产量不足的情况，由于贸易带来的连锁反应导致的危机发生的概率就大幅度增加。由于此前各国很难提供关于大米库存的准确数据，因此，使得对风险的评估变得尤为困难，而东盟与中日韩紧急大米储备所带来的信息透明度的加强无疑会减轻风险评估的压力。

从为了维持货币市场稳定而成立的国际货币基金组织的经验来看，国际货币基金组织的主要职责在于稳定汇率并具有保留和释放存量以稳定市场的权利，但与东盟与中日韩紧急大米储备不同，国际货币基金组织的主要目标不仅仅是解决危机而是通过调整储备金以约束各国货币量来预防潜在危机的产生，稳定全球经济结构。东盟与中日韩紧急大米储备同样拥有储备存量，而目前也面临着应对危机不及时、储备不足等显著问题，可以利用自成立以来收集得到的数据信息转化构建成危机评估模型，通过大米储备量调整而使得大米贸易市场达到均衡，直接作用于维护市场稳定而非应急调用，以预防危机的产生为核心目标，降低系统风险，也是一种可能的未来发展方向。

总而言之，东盟与中日韩紧急大米储备反映了东盟及中日韩三国在粮食安全上所建立的更大的合作的目标。尽管尚不成熟，但是东盟与中日韩紧急大米储备作为一种示范性机制，将会直接或间接地使得各成员国受益。东盟与中日韩紧急大米储备的完全实施是一项艰巨的任务，未来仍需要各成员国的财政、技术和政策支持。

[1]Paul Belesky，Regional Governance，Food Security and Rice Reserves in East Asia，Global Food Security，No．3，2014，p．170．

[2]Kunmin Kim，Paula P．Plaza，Building Food Security in Asia Through International Agreements on Rice Reserves，ADBIPolicy Brief No．2018－1（August），p．2．

[3]Kunmin Kim，Paula P．Plaza，Building Food Security in Asia Through International Agreements on Rice Reserves，ADBIPolicy Brief No．2018－1（August），p．3．

[4]The History of APTERR，https：∥www．apterr．org／history．

[5]The History of APTERR，https：∥www．apterr．org／history．

[6]Paul Belesky，Regional Governance，Food Security and Rice Reserves in East Asia，Global Food Security，No．3，2014，p．170．

[7]Kunmin Kim，Paula P．Plaza，Building Food Security in Asia Through International Agreements on Rice Reserves，ADBIPolicy Brief No．2018－1（August），p．3．

[8]The History of APTERR，https：∥www．apterr．org／history．

[9]Kunmin Kim，Paula P．Plaza，Building Food Security in Asia Through International Agreements on Rice Reserves，ADBIPolicy Brief No．2018－1（August），p．3．

[10]The History of APTERR，https：∥www．apterr．org／history．

[11]Acquisition of A Legal Personality of the APTERR Secretariat，https：∥www．apterr．org／news－events／16－acquisition－of－a－legal－personality－of－the－apterr－secretariat．

[12]What is APTERR？https：∥www．apterr．org／what－is－apterr．(www.daowen.com)

[13]Sally Trethewie，ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve（APTERR）：Cooperation，Commitment and Contradictions，NTSWorking Paper Series，No．8，March 2013，p．4．

[14]Kunmin Kim，Paula P．Plaza，Building Food Security in Asia Through International Agreements on Rice Reserves，ADBIPolicy Brief No．2018－1（August），p．4．

[15]Kunmin Kim，Paula P．Plaza，Building Food Security in Asia Through International Agreements on Rice Reserves，ADBIPolicy Brief No．2018－1（August），p．4．

[16]Paul Belesky，Regional Governance，Food Security and Rice Reserves in East Asia，Global Food Security，No．3，2014，p．170．

[17]Kunmin Kim，Paula P．Plaza，Building Food Security in Asia Through International Agreements on Rice Reserves，ADBIPolicy Brief No．2018－1（August），p．5．

[18]The RegionalWorkshop on Food Reserve Managementand Policies，https：∥www．apterr．org／news－events／25－the－regional－workshop－on－food－reserve－management－and－policies．

[19]FAQ，https：∥www．apterr．org／faq．

[20]The Signing of Inaugural MoC for the Implementation of APTERR Tier 1 Programme，https：∥www．apterr．org／news－events／88－11－october－2018．

[21]Small Discussions on APTERR－Related Issues in Myanmar，https：∥www．apterr．org／news－events／22－small－discussions－on－apterr－related－issues－in－myanmar．

[22]Discussion on Big Data DevelopmentWith the Chinese Delegation From CAAS，https：∥www．apterr．org／news－events／151－discussion－2．

[23]The Rice Inspection and Small Meeting in Lao PDR，https：∥www．apterr．org／news－events／121－rice＿inspection＿laos－2．

[24]FAQ，https：∥www．apterr．org／faq．

[25]The Rice and Rice Farmers’Day 2017，https：∥www．apterr．org／news－events／1－the－riceand－rice－farmers%E2%80%99－day－2017．

[26]Kunmin Kim，Paula P．Plaza，Building Food Security in Asia Through International Agreements on Rice Reserves，ADBIPolicy Brief No．2018－1（August），p．8．

[27]Sally Trethewie，ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve（APTERR）：Cooperation，Commitment and Contradictions，NTSWorking Paper Series，No．8，March 2013，p．9．

[28]Sally Trethewie，ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve（APTERR）：Cooperation，Commitment and Contradictions，NTSWorking Paper Series，No．8，March 2013，p．9．

[29]Sally Trethewie，ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve（APTERR）：Cooperation，Commitment and Contradictions，NTSWorking Paper Series，No．8，March 2013，p．10．

[30]ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve Agreement，https：∥aseanplusthree．asean．org／wpcontent／uploads／2020／01／ASEAN－Plus－Three－Emergency－Rice－Reserve－Agreement－22．pdf．

[31]Sally Trethewie，ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve（APTERR）：Cooperation，Commitment and Contradictions，NTSWorking Paper Series，No．8，March 2013，p．10．

[32]王明国：《国际制度研究的新进展：制度有效性研究综述》，《教学与研究》，2010年第12期。

[33]The Representatives From the APTERR SecretariatAttending the37th Meeting of ASEAN Food Security Reserve Board（AFSRB），https：∥www．apterr．org／news－events／50－the－representatives－fromthe－apterr－secretariat－attending－the－37th－meeting－of－asean－food－security－reserve－boardafsrb．

[34]Attending A Seminar on Thailand’s Agricultural Economy and Big Data，https：∥www．apterr．org／news－events／152－seminar．

[35]Kunmin Kim，Paula P．Plaza，Building Food Security in Asia Through International Agreements on Rice Reserves，ADBIPolicy Brief No．2018－1（August），p．8．

[36]Sally Trethewie，ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve（APTERR）：Cooperation，Commitment and Contradictions，NTSWorking Paper Series，No．8，March 2013，p．12．

[37]Sally Trethewie，ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve（APTERR）：Cooperation，Commitment and Contradictions，NTSWorking Paper Series，No．8，March 2013，p．9．

[38]Ibid．，p．11．

[39]Kunmin Kim，Paula P．Plaza，Building Food Security in Asia Through International Agreements on Rice Reserves，ADBIPolicy Brief No．2018－1（August），p．5．

[40]詹姆斯·N．罗西瑙主编：《没有政府的治理》，张胜军等译，江西人民出版社，2001年，第187页。

[41]Oran R．Young，International Governance：Protecting the Environment in a Stateless Society，Ithaca：Cornell University Press，1994，pp．140－162．

[42]Jose Ma．Luis P．Montesclaros，It’s Not the Size，But How it’s Used：Lesson for ASEAN Rice Reserves，https：∥dr．ntu．edu．sg／bitstream／10356／82083／1／CO15047．pdf．