上述实证结果表明，日本对粮食安全的维护成本在粮食增产方面的效果不佳。一方面，日本在农业生产方面面临严苛的自然资源条件约束，粮食生产面临更多困难；另一方面，日本的农业保护政策在维护国家粮食安全的同时也不可避免地存在激励不足等问题。但对国家利益而言，支持农业发展、维护粮食安全始终是日本政策的重要内容，甚至是一种“制度惯性”。因此客观剖析日本应对粮食安全问题的对策，分析其中的经验教训是很有必要的。

从资源禀赋来看，日本的农业相较于其发达的第二产业与第三产业存在“比较劣势”。首先，受制于国土面积、地形等因素，日本可供农业生产的土地并不充足。其次，日本处于板块交界处并且四面环海，多发地震、台风等自然灾害，这些自然灾害也给农业生产带来了不小的冲击。国内农业生产资源匮乏导致了日本对粮食进口有着非常大的依赖。[15]日本是世界上最大的粮食进口国，同时也是典型的实行农业保护的国家，长期以来对外实施进口限制，对内实施重点农产品的价格调控。从1961年颁布的《农业基本法》到1999年的《新农业基本法》，农业政策的改革不仅是国际国内多重影响因素的反映，而且体现了日本对其农业保护政策的调整。[16]在保护本国农业的同时，为了提高粮食的自给率，日本进行了多方面的努力。

稻米是日本传统的主要粮食作物，为防止稻米价格大起大落，早在1921年日本政府便制定了《米谷法》。政府通过控制粮食的收购、加工、销售、贮藏，调节粮食的供求，从而达到稳定价格的目的。[17]1931年，日本政府对《米谷法》进行了修订，由政府制定标准米价以及米价的上限和下限。修订后的《米谷法》还添加了对进口米实行申请许可制，以稳定国内稻米价格，防止大量进口冲击国内市场。1931年日本将米谷的进口税提高了一倍，关税政策保证了《米谷法》的实施。[18]为了确保国民粮食供给及稳定国民经济，日本在1942年制定了《粮食管理法》及其实施细则等配套法规，经过反复修订，在调节粮食生产和流通方面发挥了重要作用。

在第二次世界大战后，日本国民经济由于战争的破坏，农产品一度十分缺乏。但是日本农业恢复发展得很快，其原因包括工业的带动效果，更重要的是政府采取的一系列保护农业发展的政策。日本战后粮食安全战略和政策的历史演变可分为六个阶段：增加粮食生产的阶段（1945—1955年）；基本口粮实现自给、小麦和饲料粮依赖进口的阶段（1955—1970年）；农业结构调整的阶段（1970年至今）；粮食生产支持政策调整的阶段（1955年至今）；严格限制大米进口的阶段（1995年至今）；海外农业开发的阶段（20世纪70年代至今）。[19]

二战结束后，由于战争的破坏，日本陷入严重的粮食危机，迫使日本政府不得不采取措施来应对国内的粮食匮乏。一方面，为满足城市消费者的粮食需求，政府采取“强制征粮政策”，以低于市场价的价格收购农民的稻米，再由政府低价出售给城市消费者。[20]另一方面，为调动农民开展农业生产的积极性，解决粮食危机，确保劳动力的再生产，日本开展了土地改革。二战前，占日本人口68%的农民是佃农，而3%的地主却控制着大量的土地。农地改革自1946年初开始，到1950年夏基本完成，大体经历了四年半时间。

1946年，日本国会通过并正式颁布了《农地调整法改正法案》和《创新自耕农特别措施法》，[21]这两个法案通常被称为农地改革方案。农地改革方案规定：土地产权的变更只能通过国家而不是私人买卖进行；[22]调整农地委员会中自耕农和地主的比例；改革期限由五年改为二年。[23]农地改革是自上而下的土地改革，作为改革的成果之一，1952年日本政府颁布了《农地法》，[24]通过法律的形式将农地改革后形成的自耕农体制加以固化。农地改革后，日本农村发生了多方面的变化：第一，农村阶级关系发生了巨大变化。农民从地主剥削制度下被解放出来，可以自由地进行生产，成为独立经营的农民。据统计，农地改革推行期间，大量地主的土地被征购，475万户农民获得土地成为自耕农。[25]自耕地最后占到日本总耕地的88%。[26]这为日本战后农业的振兴打下了基础。第二，广大农民拥有了自己的土地，大大提高了他们从事农业生产的积极性，为农业技术的创新和农业生产的发展提供了可能，加速了农业生产现代化的进程。在日本农村开展土地改革的同时，1947年11月，日本国会通过的《农协法案》授权农民可以在自愿基础上组建农民协会，来维护农民的利益。[27]农地改革体现出日本政府较好地处理了改革与稳定的关系，即打破垄断，促进竞争，通过政治、经济、社会结构的分权，使农业在民主化基础上向前发展。土地改革为日本后来的农业发展打下了坚实的基础。

1959年4月，日本成立了“农林渔业基本问题调查会”，在广泛调查和研究的基础上，该调查会完成了《农业基本问题和基本对策》的研究报告。[28]日本政府以此为基础制定了《农业基本法》，并于1961年6月21日公布实施。[29]主要内容包括优先扩大那些劳动消耗少而又最有利的农产品，减少收益低的农产品的生产（如小麦、大豆等）；扩大农产品进口以稳定农产品价格，尽量达到供求平衡等。《农业基本法》虽然收到了一定的成效，但是也暴露出一些问题。

经过酝酿，1970年2月，日本政府正式提出“综合农业政策”的基本方针，[30]其核心是调整稻米生产和主张“国际分工论”。[31]它纠正过去过分强调“国际分工”、依赖粮食进口的偏差，通过生产政策、价格政策和储备政策等手段，在保障一定数量进口的前提下，采取奖励和资助等措施，鼓励农民水田改旱田，扩大小麦和粗饲料的种植面积，以提高这些农产品的自给率。综合农业政策收到了一定成效，小麦的自给率从1975年的4%提高到1980年的10%和1985年的14%。[32]但饲料自给方面没有起色，仍主要依赖进口。

20世纪80年代以后，国际上出现“全球一体化”倾向，在这种形势下，为适应国际化的要求，日本农业政策也发生新的变化，扩大农产品贸易自由化势在必行。1986年，日本国际协调经济结构调整研究会发表了《前川报告》。该报告认为日本在农业方面要“推行符合国际化时代要求的农业政策”，改革农业结构政策，将市场机制引进价格政策，“除主要农产品外，凡是国内外差价显著的农产品都要扩大进口，力求缩小国内外差价，使农业更加合理化、效率化”[33]。《前川报告》发表后的第二天，内阁会议便通过决议，主张压缩国家财政对农业保护的负担，缩小国内外农产品差价；根据国际价格和国内供求情况制定新的农产品价格政策。与此同时，日元出现持续升值的趋势，农产品的国内外差价更加扩大，在日本国内，出现一股削减米价、扩大自由化的潮流，但由于农协系统和农村地区选出的国会议员的坚决反对，政府的农业政策暂时没有做出重大变动。

1994年乌拉圭回合谈判以日本农业扩大国际贸易和扩大市场开放的要求而告终。由于日本农业缺乏竞争优势，并且国内粮食价格长期高于国际市场价格，如果完全开放国内市场，必将危及日本国内的农业生产，并损害农民的利益。为此，日本政府不得不在外部开放和内部保护之间寻求平衡，在贸易谈判中，日本政府承诺对稻米政策实行有限度的调整。[34]1995年日本的进口配额（最少准入量）为42．6万吨，以后每年增加0．8%，到2000年增加到85．2万吨（占消费量的8%）。[35]基于日本国内粮食生产和流通中出现的问题以及贸易自由化开放市场的压力，日本政府在1995年出台了《关于主要食粮的需求及价格安定的法律》（简称《食粮法》），构建了以市场为主导的粮食流通体制，政府在稻米流通中的主要作用是制定并公布关于稻米供求平衡和价格稳定的基本方针和确保应急供应。同时，为稳定国内农业生产，保障农民利益，减少入世影响，日本政府积极制定应对措施，力图将贸易自由化带来的冲击控制在最低限度。(www.daowen.com)

表5－1　日本进口大米量以及其占消费量的比重

资料来源：根据相关资料整理

日本政府一方面按照世界贸易组织的要求，逐步开放本国农产品市场，另一方面也在世界贸易组织允许的范围内，利用世界贸易组织的“绿箱政策”[36]，对农业基础设施建设、科学技术研究、农业知识普及等活动给予政策支持和财政支持。由于地理环境的限制，日本山区耕地面积较大，占全国耕地面积的40%左右，但山区及半山区的农业发展远落后于平原地区，为了提高这类农户的收入、促进山区的农业发展，日本政府对条件不利的山区实施政府直接资助。在属于削减对象范围内的“黄箱政策”方面，根据世界贸易组织减少国内支持的要求，同时缓解财政压力，日本政府取消了对自由流通米出售的限制，修改了直接从事大米收购和流通的做法，执行新的粮食储备制度，以减少政府补贴额度。

2010年3月，日本内阁通过了《到2020年度粮食·农业·农村基本计划》，准备将日本的粮食自给率从2008年度的41%增加到2020年度的50%。实施这一计划的基本理念是：将粮食安全作为国家最基本的责任和义务，确保粮食的稳定供给；将粮食、农业、农村政策定位为日本的国家战略地位；创建全民支持农业、农村的社会。拟采取的政策措施包括：确保粮食稳定供给的政策实施，确保食品安全与取得消费者的信赖，建立可持续发展的食品产业；建立可持续发展农业的政策实施，导入农业劳动者收入补偿制度；通过农业、农村的“第六产业”[37]增加收入，即实现生产、加工、销售一体化，确立地区品牌，促进出口等；加强技术研发，重视环保问题和知识产权问题。2015年3月，该计划又进行了修订，提出确保粮食供应稳定、可靠的基本原则是强化国内的农业生产，并且与粮食进口和储备适当结合，以确保歉收和进口断绝等意外事件发生时能够提供国民所需的最低限度的食物。[38]为此，日本政府高度重视耕地保护，于2010年12月实施新《农地法》，[39]旨在推出相关扶持政策，促进农业可持续发展，重点确保土壤保护、农田防灾、农业用水稳定、应对极端气候出现等一系列与粮食安全相关的方面。

与此同时，为了缓解粮食安全的压力，除了出台一系列粮食安全政策，日本很早就走上了海外屯田的道路。总体而言，日本的海外农业开发有两个主要特点：第一，采用合资或与当地联营的方式来与东道国合作，东道国提供土地和劳动力，日本提供资金和技术。东道国政府和日本的投资比率一般为51∶49；[40]第二，日本不直接在海外农场大规模种植大豆、玉米和其他作物，而是与当地农民签订采购合同，借助订单农业、合同农业的方式来确保日本国内的农产品供应。

日本在拉丁美洲的土地开发长期以来一直受到关注。日本移民最早的目的地是拉丁美洲。到目前为止，包括巴西和秘鲁在内的拉美国家仍然有许多日本移民后裔。19世纪末，为解决日本农业和农民的贫困问题，日本与墨西哥签署协议，让日本人移民墨西哥进行农业生产。1899年和1908年，日本公司分别向秘鲁、巴西派遣了农场工人。在20世纪20年代和30年代，日本人又将注意力转向巴拉圭和哥伦比亚。[41]特别是1973年美国对日本颁布的大豆出口禁令，使得日本政府进一步认识到粮食进口依赖和进口国单一的威胁。为此，日本政府积极鼓励本国企业赴海外开展农业投资，并通过放宽对外投资限制、对走出去的农业企业提供补贴、定期发布海外农业投资信息等方式实行政策扶持。[42]

近年来，日本外务省、经济产业省、农林水产省等政府部门，国际协力机构（JICA）、国际协力银行（JBIC）、日本贸易保险（NEXI）以及日本贸易振兴机构（JETRO）等金融机构和社会组织多次召开多方会议，就完善海外农业开发模式展开商议。[43]目前，日本在全球各地拥有1200万公顷的农田，面积大致相当于日本国内农田面积的3倍。[44]除巴西外，日本还与俄罗斯、乌克兰等地的农场签订了玉米和大豆等饲料作物种植协议，[45]为日本市场提供稳定的农产品供应。

如今，日本农业也走出了一条属于自己的特色化道路。在社会生产总过程中，日本把重点放在生产的“质”而不是“量”上，土地资源的不足使日本更加重视农作物的质量。日本农林水产省公布了粮食信息追溯法，要求在流通中实行信息的记录和传递。稻米流通过程建立的信息溯源查询系统，即从稻谷原产地、收获、糙米加工、储藏，大米生产的日期、质量、生产商等信息都可通过包装信息标签（二维码）和网络信息进行追踪查询。流通过程中通过集装袋的垫板号码也能够直接搜索到大米的产地、年份、品种、等级等信息，便于进行大米物流和质量信息追溯管理。同时，日本重视提高农业技术，提高亩产值，以保障本国粮食供给。更令许多以农业见长的国家羡慕的是，日本过去并没有牺牲土地可持续发展的能力来换取发展，而是通过研发肥料的培育和精耕细作技术的保护，使日本农业土壤仍然保持在一个肥沃的状态，为今后可持续发展打下了坚实的基础。在消费环节，日本强调以消费者为导向，为本国农产品创造了许多机会，并依靠将本国优势的第三产业和第一产业结合，用先进的服务业带动农业产业的发展，延长了产业链，创造出许多高附加值的乡村旅游产品。与此同时，日本政府对于粮食监管投入了很大的精力，各级粮食市场趋于完善，并对外资进入本国粮食相关行业设立了非常高的门槛，牢牢地掌握了本国在核心领域的主导权。