韩、美经济矛盾日积月累，贸易不平衡和农产品开放问题等矛盾日趋尖锐，双方贸易代表为此进行了多次会谈，但始终没有达成一个双方都满意的协议。亚洲和美洲是韩国的主要进口来源分布区域，它们共同为韩国提供了73．41%—85%的进口农产品。美洲国家的市场份额主要是由美国提供的，美国早在朝鲜半岛南北分裂时就开始独占韩国市场，它在那里的优势由来已久。由于新兴的大米输出国家之间的竞争激烈，美国对韩国大米市场占有率相对下降。1995年美国向韩国输出的大米为330万吨，到了2000年变成了280万吨。不过它仍然是占据韩国大米市场1／3份额的最大出口国，其势力不可小觑。

谷物是韩国进口的最大宗农产品。美国、中国和澳大利亚是三个最大的出口国，对韩出口量占韩国总进口量的份额超过75%，最高时为91．4%，而且美国具有绝对优势，市场份额最高时曾达到83．4%。韩国在1967年到1982年之间进口了大约800万吨的大米，其中65%是从美国进口的。而在1983至2002年，韩国出现了100%的大米自给、不需要进口大米的情况。这导致美国失去了巨大的出口市场，美国为管理大米库存所耗费的大量费用，也使美国认识到韩国大米自足给自己出口所造成的压力。

1993年7月，美国总统克林顿访问韩国时，向金泳三总统提出农产品开放问题，要求韩国在开放大米市场方面拿出实际行动。对此韩国政府表示，韩国政府推行新经济政策的目的是实现经济的自由化和国际化，今后双方要摆脱影响两国经济发展的制约因素，促成乌拉圭回合谈判达成协议。

1993年底乌拉圭回合农业协商谈判的达成，让韩国国内市场的开放加速。在乌拉圭回合关于农业的谈判协商过程中，韩国强调该国农业落后，大米是韩国人的主食，并且韩国农民经济收入的来源主要是大米，迅速地进口自由化可能会造成深刻的政治、社会问题。所以，韩国政府在进口开放方面一直坚持“例外认定”的立场，即韩国虽然同意外国农产品的大量进口，但对本国大米行业基于国家利益和国家战略的考虑，仍采取有所保留的措施和保护政策。经过韩国的努力，在乌拉圭回合农业协商规定中韩国被看作发展中国家，未来韩国可以通过关税化宽限以及逐渐市场过渡的方式，来部分开放本国的大米市场。此时韩国在关税削减幅度和履行期限上居于有利的地位。这一时期韩国粮食的进口情况如表4－2所示。

表4－2　加入WTO前后韩国粮食进口情况（1994—1996年）（单位：万美元）

资料来源：农林水产食品部，《农林水产食品主要统计》，1996年，1997年。

但在2001年的多哈部长级会议上，韩国要求逐步开放农业市场的倡议被其他国家否决，韩国国内农产品市场的全面开放成为定局。“随着全面开放的最后期限日趋临近，韩国政府一直在与美国、中国和泰国等大米出口国协商，希望延长韩国全面开放大米市场的宽限期。”[6]按照世贸组织多哈回合谈判的议程，韩国政府必须就开放国内的大米市场做出决定，并且与其他的大米生产国和出口国进行协商和谈判。在这种情况下，“韩国要么谋求另设宽限期，继续限量进口大米；要么开放大米市场，用高关税来阻挡境外大米。而韩国则希望另设10年宽限期，通过小幅增加大米进口额度的办法守住大米市场防线”[7]。但是，美国却要求韩国政府必须按照世贸组织的规则来开放该国的大米市场。

随着贸易自由化和经济全球化的深入，韩国开放大米市场的压力越来越大。开放大米市场一直是韩国国内广泛关注的议题。韩国的农业生产大部分是小规模、高成本的小农体制下的家庭农场，这使韩国的大米品质优良，但价格昂贵。并且，该国农民传统的、分散的种植方式所造就的高成本，使韩国国内生产的大米价格大约为进口大米的4倍。但“多年来，韩政府一直推行‘稻米增产政策’，鼓励农民提高大米产量。随着农业科技的发展和农机化程度的不断提高，大米产量逐年增加，而市场消费量却跟不上步伐，供求平衡被打破。为稳定米价，维护农民利益，政府每年定期、定量收购秋粮。长期推行的护农政策使韩国米农坐享优厚待遇，忽视了农业市场发展的内在需求和潜在规律”[8]。之前为了保护该国农业部门和农民的利益，政府除采取各种优惠政策和扶持政策之外，还处心积虑设置高关税和各种贸易壁垒来减缓外国大米对韩国市场的冲击。(www.daowen.com)

在美国的压力下，韩国逐步放开外国大米进口的限制，但这种举措受到了韩国农民的坚决抵制。种植大米的韩国农民担心，外国廉价大米的进入将带来韩国国内大米价格的快速下跌，会极大地威胁自己的家庭生计。因此，韩国农民近些年常常爆发关于增加进口大米的抗议活动。而韩国政府之所以在开放大米市场方面犹豫不决和小心谨慎，主要是因为受到来自农业部门和农业利益集团的压力。2004年韩国国会通过的《关于大米关税化延期的批准动议案》导致的直接后果就是，农产品的补贴大幅削减、农产品的进口量不断增加，所有这些都触动了韩国农民敏感的神经，保住饭碗和维护利益的本能促使他们不断进行抗争。其中很重要的一支力量就是韩国农协。韩国农协自1961年组建以来经过50多年的建设和发展，已成为保护和推动本国农业与农村经济发展的重要组织，被韩国国民称为“国民的生命库”。作为公共服务机构，韩国农协自然成为承载政府各项涉农政策的平台。政府的农业财政资金、农产品价格安定基金均要通过农协组织下达。农协根据农民成员的期待和要求向政府反映情况，提出建议和要求，调整有关政策来保护韩国农民的利益。

而从韩美关系来看，韩美同盟一直是韩国开展双边关系和对外关系的基础，也是韩国最主要的外交关系，但韩美同盟关系的发展受到粮食问题的极大困扰。尽管韩美农业贸易额在2007年已高达350亿美元，但其占韩国市场的份额却在减少。一方面与韩国多年来对于农业的大力保护，对于农产品进口征收关税较高有关，另一方面与其他国家农产品相继进入韩国市场并且展开激烈的竞争有关。韩美在自由贸易协定（FTA）谈判中争论的焦点之一就是韩国国内农产品尤其是大米市场的开放问题。韩国对本国粮食安全问题的忧虑和担心则阻碍了韩美两国深层次的经济往来，同时也阻碍了两国战略伙伴关系的拓展和深化。

为此，韩美双方进行了多次贸易谈判。韩美自由贸易协定第三次谈判于2006年9月6日在美国西雅图进行。韩国外交通商部通商交涉本部表示，在本次协商过程中，韩国希望与美国拉近协议内容里的意见差距，并就关税减让方案、服务和投资保障等方案进行正式协商。在与美国进行关税减让方案的协商中，韩国要求美国废除纤维和工业品的进口关税，把农产品等敏感商品排除在开放目录以外或长期性的逐步废除农产品的进口关税，但美国要求韩国，最晚将在10年内撤销对本国农产品（包括大米）的关税。[9]美方此举是在间接要求韩国，对农产品也应无例外的在10年内撤销关税。

2007年，韩美双方经过多次博弈和艰苦的谈判，最终达成了自由贸易协定。在谈判进程中，韩国政府开展多方面的工作，在双方谈判的焦点——韩国国内农产品市场的开放议题上，韩国政府面对其国内农民利益集团的抵制和抗议，迈出了艰难的一步，并做出大胆而又明智的决断。“自2006年6月至2007年4月韩美正式签署自由贸易协定为止，双方先后进行了8次协商谈判。在协商过程中，韩国主张的逐渐开放策略与美国坚持的全面开放立场形成了尖锐的对峙，特别是围绕农产品、汽车和纺织品等问题进行了激烈的讨价还价，但还是最终达成了协议。”[10]在农业方面，美国的完全贸易自由化与韩国的部分排除要求之间存在着较大的差距，美国没有在大米市场开放议题上达到预期的目的，韩国进口美国牛肉问题也未能纳入协定，仅承诺适时合理开放。韩国其他的农产品除了少数即时开放外，均设立2—15年的过渡期限。

韩美自由贸易协定也许是一个双赢的结局，因为韩美各自声称得到了自己想得到的东西。从美国角度看，之前美国所有产品的平均关税率为4%，韩国则为11%。在韩美自由贸易协定生效日的未来10年到15年内，除了排除开放的大米等极少数产品外，两国94%的产品都将陆续免除关税。从韩国角度看，韩国保护了自己的大米市场，这被视作挽救了韩国数百万农民的生计。其他对韩国农业会带来损害的农产品如黄豆、奶粉、蜂蜜、水果等都实行部分关税配额。通过这次韩美自由贸易协定谈判，韩国经过激烈的讨价还价，顶住了美国要求韩国更大幅度开放农产品市场的压力，将立即废除农产品关税可能造成的每年2万亿韩元损失降低到可能只损失不到1万亿韩元。根据韩国对外政策研究院的一份报告，韩美自由贸易协定可使韩国国内生产总值每年增长14万亿韩元（约147亿美元）。[11]

但是韩美自由贸易协定在韩国备受争议，尤其是执政党和在野党的意见分歧极大。反对者主要包括两个部分，一部分是农民和以农协为代表的团体，另一部分是反美人士。他们认为，韩美自由贸易协定最终会破坏韩国农民和穷人的生计。韩国农林水产食品部在一份报告中估计，自由贸易协定将使韩国种植业、养殖业和渔业在今后15年减少约合105亿美元的产值。[12]在韩美自由贸易协定中，大米虽被排除在最终的谈判之外，但作为交换，韩国同意降低40%的美国牛肉进口关税，并承诺不再拒绝美国牛肉的进入。

自由贸易协定给两国带来了经济收益，但并不意味着每一个产业每个人都能从中获益。该协定给两国带来的收益不可能平均地在各产业间分配，这会更激发那些因自由贸易协定市场开放面临着更激烈竞争的产业部门反对政府政策的改变。对韩国而言，农业部门的利益将会受损。尽管韩国农业享受政府的补贴，缺乏竞争力，但农民依然对韩国的政治有着很大的影响力。虽然韩国的农业、林业和渔业的产出仅占韩国国内生产总值的5%，但在韩国的国民议会中代表这些人利益的议员占有较大比重。因此农业部门是韩美自由贸易协定谈判的主要阻力。韩国在乌拉圭回合和多哈议程中对农业谈判的立场一直受到批评。韩国如果不对农产品市场进一步开放就会在国际贸易谈判中处于孤立的地位，韩国制成品出口也会失去进入其他市场的机会。目前韩国政府对农业的改革在参照欧盟的做法，将农业从关税保护转向收入支持，但还是遭到韩国国内农民的反对。政府为缓和农民的反对情绪，推出了“贸易调整援助”（Trade Adjustment Assistance，TAA）计划，其实质是对因实施自由贸易协定而受影响的农民进行补贴。[13]但政府的这份补贴，会使其财政预算支出的压力大大增加。