韩国农业和粮食政策的目标是伴随其国内农业环境的变化而不断调整的。从总体上看，韩国农业和粮食政策的目标以20世纪80年代为界，可以划分为前后两个阶段，这两个阶段的差异比较明显：前期主要注重数量的供应，即提高粮食产量，增加农民收入，实现粮食的自给自足；后期在前期工作的基础上，强调质量的提升，即优化产业结构，强化产业素质以实现农业的现代化。“从政策基调来看，前期政策具有较浓厚的保护性特征，后期政策更多地体现鼓励竞争的趋向。”[1]

韩国在建国初期，急需防止社会再次陷入混乱以及解决民生问题，而要解决民生问题，首先要做的就是粮食增产。为此政府实行了农业增产三年计划（1949—1951年），之后又实行了农业增产五年计划（1953—1957年）。此时的粮食增产计划主要是通过扩大耕地面积、增施肥料、改良种子、改良耕种法来实现。1950年2月16日，韩国政府颁布了《粮谷管理法》，此后韩国的粮食管理和价格管理都通过政府收购来进行调节。在收获季节，政府通过收购来防止粮食价格下跌，保护农民利益。

在20世纪60年代，韩国粮食增产主要通过普及新品种、扩大半机械化生产、实行高米价[2]等政策手段来实现。1965年到1971年政府实行了粮食增产七年计划。从1971年开始为提高大米的单位产量，政府培育并普及了新品种，达到主要粮食的自给。并且为了改善农产品的交易条件，政府从1962年开始大幅提高收购价格。政府的粮谷收购价格由原来的只有市场价格的20%提升到接近或略超生产成本。从1968年开始，政府对主要粮食进行了价格双轨制度改革。价格双轨制即韩国政府高价购买农民手中的粮食，再将这些粮食以较低的优惠价格卖给城市居民和下层民众。通过这种途径实现全国物价的稳定，尤其是粮食价格。

70年代韩国政府出台了农业机械化计划，即借助韩国工业化的成果来提高农业的生产效率。为此，政府制定了对农机和农资的生产厂家以及农民给予长期低息贷款的融资政策。并且为确保该优惠政策能有法可依，政府还颁布了一系列法案将这种支援纳入法制的轨道。

通过这一系列的努力，在世贸组织成立之前的十几年时间里，韩国粮食生产条件得到了根本性的改善，农业生产水平和生产效率不断提高，粮食价格保持稳定。80年代由于连年的丰收，韩国大米产量在1987年和1988年达到高峰，超过了600万吨。[3]大米库存的急剧增加，加大了韩国政府的财政压力。80年代末由于大量的库存积压，人们对粮食自给放松了警惕，把重点放在了农产品的经济效益方面，大量的农田转而种植水果和蔬菜等经济作物。关于韩国农业人口的比例和粮食自给率情况如表4－1所示。

表4－1　韩国农业人口比重和粮食自给率变化（单位：%）

资料来源：韩国统计厅的各年度资料汇编，http：∥kosis．kr。

图4－1　1965—2015年韩国农业人口比重变化(www.daowen.com)

资料来源：韩国统计厅的各年度资料汇编，http：∥kosis．kr。

90年代初期，世贸组织乌拉圭回合谈判的开展促使韩国重新设计其农业发展规划，因为国内农产品市场的开放要求加速其农业结构调整的速度，面对日益增强的农产品国内市场的开放压力，韩国农业的重心转移到了农业产业的结构调整上，进一步提高其农产品的竞争力度。基于此，韩国政府出台了许多农业政策，这些政策的总体目标仍是以提高韩国农业的生产效率和农产品的竞争力为重点，来适应世贸组织成立之后其农产品市场对外开放的新变化。这一点正如一位中国学者所说：“在乌拉圭回合谈判进行中的1989年，为应对即将到来的农业开放时代，韩国政府就发表《农村发展综合对策》这一指导性的文件，提出扩大政府投资、改善韩国农业结构的一系列构想。1992年又将这一构想具体化，制定《农村构造改善对策》，提出在1992年至2001年的10年间投资42万亿韩元进行农业结构改善的计划。”[4]1994年，韩国金泳三政府面对国际形势的变化，确定农业政策的目标是强化农业的国际竞争力和构筑适应世贸组织协商的农业基础。

为此，韩国政府公布了“农渔业振兴计划”。该计划力图向农民提供用于结构转型和调整的资金来支持水稻等农业部门的开发。鉴于大米是韩国民众的主食和韩国主要的粮食作物，政府专门出台了旨在调整大米生产体系和市场体系的“大米产业促进综合计划”。该计划包括增加对农业设施的投资，培养专业的农民，建立农业企业，扩大农场规模，建立大米加工中心，鼓励农民与私营加工商直接订立农产品购销合同等。[5]政府财政支援的目标从保障农民收入转移到强化农民的竞争力，而农业生产的主体则要从小农逐步转变成面向国内外市场的现代农民。所以韩国农业政策改革的方向是从原来以“保护”为核心的农业政策，逐渐过渡到以“强化竞争力”为核心的农业政策。随后继任的韩国各届政府又制定了更为庞大和细致的农业投融资计划，用于重点扶持农民收入的增长，调动农民从事农业和粮食生产的积极性，从而稳定农业经营。

从以上韩国政府实行的粮食政策中，我们可以看出以下两个特点：

其一，韩国的粮食政策一直以大米为中心。韩国的主食为大米，虽然农产品市场的开放速度非常迅速，但是政府一直投入大量的资金支持国内农民和大米产业。而除了大米以外的其他粮食作物，由于消费结构的变化和市场开放等原因，其栽培面积和生产量急剧减少，但是政府没有采取相应措施来防止这一现象。

其二，为了米农的利益和大米产业的发展，政府采取了各种政策手段，其中最重要的政策是在粮食管理法制定以后实行的收购制度。同时随着韩国加入世贸组织和进一步开放农产品市场，为了保护米农的利益和维护本国的粮食安全，结合结构改造和降低价格等国内农业政策，韩国又采取了关税壁垒等贸易政策，与美国展开博弈。