人类社会的各方面活动均需要进行调节与控制，大至一个国家的社会活动及经济活动需要控制，小至一个企、事业单位的业务活动和收支也需要控制。控制，即驾驭、支配之意，它能使人类的一切活动处于掌握、支配之中，不超出一定的范围和界限。从当代管理学角度来解释，所谓控制，即操作、管理、指挥、调节的意思。任何组织都非常希望在一种有条不紊的高效率的方式下开展业务活动，提供可靠的财务会计信息和各项管理信息供自身和其他方面使用，它们需要一些控制来尽量减少决策的失误和工作中的缺陷。当这种控制在组织系统内部实施时，通常称其为内部控制。内部控制是指组织为了提高经营效率和充分有效地获取和使用各种资源，达到既定的管理目标，而在内部实施的各种制约和调节的组织、计划、方法和程序。其实质是一种管理控制，是有效执行组织策略的必备工具。

内部控制的主体包括内部控制设计、执行和考核评价的主体，是单位内部的行政领导、职能部门及其有关工作人员。内部控制的客体是单位内部的经济、业务管理活动。为了控制客体，即控制单位内部的一切生产经营活动、财政财务收支活动和各种行政业务管理活动，就必须针对其具体环节建立内部控制制度，制定一套相互联系、相互制约的程序和方法，使之能严格地按照计划规定的预期目标有秩序、有效率地进行。内部控制以责任、牵制、程序、手续等项制度为控制依据，建立健全合理的组织机构，明确部门和个人的职权范围及其责任界限，规定授权处理程序及相互联系、相互制约的办事手续和方法。内部控制的主要目的是为了领导、组织、协调、监督企事业单位和机关团体内部的各项管理活动，使其认真贯彻执行管理部门制定的方针政策，准确、可靠地取得各种管理信息（资料），确保财产安全、完整，不断提高经营管理水平，如期实现管理目标。

内部控制体系的建立、执行、检查、测试和评价是现代管理学和现代审计学共同关心的问题。因此，内部控制学属于新兴的边缘学科。

1992年的美国全国虚假财务报告委员会下属的发起人委员会（简称COSO）报告中认为，内部控制是为达成某些特定目标而设计的过程。即内部控制是一种由企业董事会、管理层与其他人员执行，由管理层所设计为达成营运的效果及效率、财务报道的可靠性和相关法律的遵循提供合理保证的过程。该定义反映出的基本观念是：内部控制是一种“过程”，讲求的是结果，而非结果本身；内部控制是一种受“人”影响的过程，是由“人”执行，并非仅是政策手册与表格，而是来自组织内每一个阶层的人；内部控制只能为企业管理层与董事会提供“合理保证”，而非绝对保证；不同类别的内部控制相互配合，以一种、多种或重叠性的类别达成多项管理目标。

2008年，我国发布的《企业内部控制基本规范》认为，内部控制是由企业董事会、监事会、经理和全体员工实施的、旨在实现内部控制目标的过程。

实际上，内部控制的全过程就是单位内部的管理人员，在实现单位目标中借以保证获得资财以及有效地利用资财的管理过程，其实质就是有效地执行经营策略的一种管理控制。在延续不断、反复发生的过程中，管理人员在特定的环境和期限内，按照内部控制的要求，以最经济有效的方式去完成作业任务，实现整体经营策略和目标，这就是内部控制的作用。我们还可以把内部控制看成是经济管理当局用以规定和指导其经营活动的各项制度的一个组成部分，它涉及经营单位包括财务、会计收支事项在内的一切经营活动，具有很强的管理功能。有了良好的内部控制，不仅能使行政领导依赖各级经营管理者，上级单位信赖下级单位的管理人员及职工，而且各级管理人员及职工也能充分理解和执行上级的意图，进而取得良好的经营效果。因此，无论是企业的领导者，还是政府机关的负责人，都该应高度重视内部控制，建立和健全内部控制制度。

近代内部控制产生于18世纪产业革命以后，它是企业大规模化及资本大众化的结果。20世纪初期，西方资本主义经济得到了较大发展，股份有限公司的规模有了扩大，生产资料的所有者和经营者相互脱离。美国一些企业在非常激烈的竞争中，逐步摸索出一些组织、调节、制约和检查企业生产活动的办法，为了防范和揭露错误，按照人们主观的设想，建立了内部牵制制度，使经济活动及经济事项的处理均要经过两个或两个以上的部门或个人，形成制约机制，减少错误和弊端的发生。20世纪30年代，世界性的经济危机迫使很多企业为求生存和免遭破产厄运而将内部牵制的范围进一步扩大到所有的业务管理活动。50年代以后，由于世界经济竞争的激化，促使内部控制扩展到企业内部的各个领域。内部控制的存在与发展，并非仅仅是外部审计人员的主观意愿，而是经济组织本身及其管理部门的需要；内部控制不仅是一切审计工作的基础，而且是一切企业管理工作的基础。管理部门都不愿意看到由于错误、舞弊或根据不可靠的财务信息及管理信息作出决定而遭受损失；内部控制正是这样一种工具，它帮助管理部门尽可能地实现企业有条不紊和高效地运作，以保证经济组织达到既定的管理目标。

长久以来，内部控制一直是世界最高审计机关组织各会员国所关心的焦点。自1974年各会员国大会上讨论内部审计的需要与内部控制系统的重要性以来，内部控制便随着政府管理层的日益复杂而备受注目。由于业务上的复杂性，使得管理层无法逐项复核每位员工作业的正确性。因此，许多政府机关便开始寻找一种更经济、有效且可控制赤字与负债的方法。这些方法通常包括旧有组织架构的重整、原有作业程序的检视、赋予管理者更大的权限以及加强使用自动化技术等。德国联邦政府在20世纪90年代中期就意识到对管理部门支出进行内部控制的必要性，认为采用内部控制是管理现代化的起点，并把效率成本控制作为公共管理部门预算管理的工具。在竞争日益激烈的市场经济条件下，在科技、资讯日新月异的环境中，在企业、事业及政府部门中设置内部控制，正是出于自身永续经营和发展的需要。

（一）出于实现企业化条件的需要

凡组织机构的成员，使用现代化整体经营管理的观念、原则及技术，制定理智化的决策，协调与使用该机构所拥有的资源，有效地追求合理目标的实现，就是企业化经营。要实现企业化经营，必须具备管理知识现代化、管理制度整体化、决策过程理智化、经营目标合理化、行动方案及控制制度有效化等企业化条件。

现代化的管理知识，除了包括会计、统计及数据处理等一般性知识外，还包括营销、生产、财务、组织关系、研究发展等五大机能的知识。现代化管理的知识范围毫无例外地也包括控制方面的知识；不仅包括会计控制、统计控制、电脑控制等信息资料控制的知识，还包括营销控制、生产控制、财务控制、组织控制、研究发展控制等机能控制的知识。

整体化的管理制度包括两个方面：第一，要求单位将计划、组织、领导与控制等管理机能的做法书面条文化或惯例化，构成管理手册或管理惯例等管理制度，供各级主管（上至厂长、经理、下至班长、组长）共同遵行，以利于例内行事（按规定行事，无需请示）及例外决策（无规定可行，必须请示）；第二，书面化及惯例化的管理过程应该前后贯通，密切配合，为实现共同的管理目标而努力。每一项管理制度都是某一种管理职能的体现。根据这一特征，管理制度可分为计划制度、组织制度、领导（指挥）制度和控制制度等五种。由此可见，控制制度是整体化管理制度的重要组成部分，是控制职能的具体而规范的体现。

理智化的决策过程包括：诊断问题发生的原因；思考解决问题的对策及限制因素；评估各对策的优劣；确定解决问题的真正目的；抉择——对策；试验此对策的可行性。以上决策过程，乃为系统方法，它不仅可以解决目前遇到的麻烦性问题，也可以解决未来性的改进问题。所谓决策，即思考对策或办法，以解决目前或未来问题的用脑行为。这里所指的问题，即期望与事实间的差距，这种差距有的属于麻烦性问题，有的属于改进性问题。无论是什么样性质的问题，要么发生在组织机能（生产、营销、财务、人事、研究发展），要么发生在管理过程（计划、组织、领导、控制），但都必须借助控制过程去检测、发现和调节，事实上，决策过程是属于控制过程中的纠正偏差的阶段。由此可见，决策离不开控制，它不仅要依赖于控制信息的反馈，而且存在于控制的调节之中，理智化的决策过程，取决于优良的控制品质。

合理化的经营目标不仅是指一个单位在一定时间内，应有期望经由各种行动所完成的理想境界或事务，而且这种目标既不能估得太高，也不能估得太低，估得太高，会形成一厢情愿，欲速而不达；估得太低，又会使人偷懒诿过、丧失进取心。没有目标的经营，会使各级经营管理人员陷入无效的忙乱之中，无可适从；然而，按照不合理的目标去经营，同样也会造成无效或低效劳动。只有合理化的经营目标，才能指导大家正确使用各种资源，激励大家奋发图强，增强凝聚力；才能评估领导的努力和职工的表现，衡量经营活动的成效；才能创造良好的声誉及崇高的精神意境。由此可见，合理化的经营目标是内部控制的依据和目的，但要达到这一目标，则有赖于控制制度的健全及有效措施的落实。

有效化的行动执行方案及控制制度包含两层含义：第一，指根据经营目标而制定的行之有效的行动方案；第二，指监测方案执行的各种有效控制工具或方法。如果一个企业单位没有长远目标，就会失去进取的机会和动力；但有了长远目标，若没有将目标化为具体可循的行动方案，也一样会坐失时机，有劲使不上。所以，在组织经营中，有了目标，还必须有实现目标的行动方案及控制措施，否则，内部控制就会失去作用。目标应与方案、措施连贯，否则，就会失控。组织经营应该区别例行性质与专业性质，分别设立方案、专案；内容务求理智及合理，各方案、计划应该经过核定、修正，而后层层汇编，围绕达标形成整套经营方针，为组织计划及预算提供依据，以便最高管理人员掌握整体营运活动，各级主管人员做好授权工作开展业务活动。组织设立的目标、策略及行动方案，是各级主管部门设定自我控制的基础，因为他们及有关职工已经知道了自己应该做什么，应该做到什么程度。不过，人非圣贤，在执行中难免有差错，加上未来环境具有不确定性，原来的计划在执行中就有弹性修正的必要。因此，任何单位都必须借助于控制工具，以保证既定目标的实现。各级主管部门除了对部属进行指导及意见沟通外，还必须健全内部控制制度，对总方案的执行进度、个别方案的执行进度、各种预算的执行、个人工作计划的完成及绩效进行控制，使经营行为与绩效不至于偏离目标。由此可见，离开了控制，再科学的行动方案也将不会有效。(www.daowen.com)

（二）出于实施现代化管理的需要

内部控制是企业单位进行现代化管理的客观要求和可靠保证。现代企业规模日益扩大，各种专门的技术业务需要处理，成千上万的员工需要组织，企业领导人及管理层不可能事事施行个人直接监督。凭借个人的领导和组织，不可能指挥好企业的经营管理活动；凭借个人的观察，不可能发现与评估经营活动状况及其成果。要想使企业业务部门有秩序和有效率地进行生产、经营活动，只能依赖于严密的内控技术来协调、组织，控制各部门活动，调整、处理各部门和经营管理人员的关系。有了严密的内控制度，企业领导人和管理当局就能及时、准确地了解情况、掌握资料，如了解有关部门相互协调、执行经营决策、遵纪守法等情况，并了解企业财务状况及经营管理效率、效益状况，使管理当局既能了解过去，又能明白现在的处境，以便于控制企业，指挥企业。

现代化的生产对企业经营活动的计划、组织和管理提出了越来越高的要求。企业的经营管理者要达到预定的目标，提高经营效率，从而提高企业的竞争力，就需要建立一系列的控制制度，对企业各职能部门的经济业务活动进行组织、制约、考核和调节。从这个意义上讲，企业内部控制是现代化生产发展的产物，同时，科学而严密的控制措施又是企业进行现代化管理的可靠保证。我国进行现代化建设，发展生产力，要提高企业的管理水平和经济效益，仅仅依靠宏观控制是无能为力的，应该按照宏观控制的要求来健全和完善内部控制。

（三）出于纠正单位不正当行为的需要

内部控制对于及时发现和纠正单位背离目标、计划及各种法规等不正当行为有其特殊作用。因此，在我国各单位内部实施健全的控制，同样是出于纠正不正当行为的需要。现代企业应拥有崇高的道德操守，企业行为应符合社会的标准，企业的管理应具有较高的透明度，管理层与企业所有者之间应有良好的沟通渠道，并有明确的责任分担。

目前，我国不少单位法制观念淡薄，风险管理意识不足，权力过于集中、监督机制不健全，缺乏有效的责任追究机制，高层管理漠视内控及程序不健全，甚至“用人一句话，花钱一支笔，办事一挥手”。有些单位的一把手权力过大，无视单位内部党委、党员和群众的监督体系，随意处置集体财产。假公济私、以权谋私，账外设账、假造信息、胡乱投资、非法支付、决策失误、非法敛财、不讲原则、破坏监控等不当行为层出不穷。要实现社会主义市场经济，增加效益，支持经济增长，保护投资者利益，改善投资环境，每个单位势必要健全法规，制定管理守则，以确保单位和管理层履行其管理责任。首先，明确单位管理架构，进行权力分配以及相互制衡，最为重要的是要减少少数人独揽大权的机会；第二，完善内部控制，以确保信息真实、完整和合法，建立有效的监察机制，如强化稽核和内审制度；第三，提高管理层的责任性和增加管理的透明度；第四，制定一套对管理层能产生正确鼓励作用的工资机制，通过教育改变单位管理道德操守的观念。

（四）出于国际资本市场大力强化内部控制的需要

安然、世通等财务舞弊和会计造假导致企业破产案，严重地冲击了美国乃至国际资本市场的正常秩序。究其结果，内部控制存在缺陷是导致企业经营失败并最终铤而走险、欺骗投资者和社会公众的主要原因。因此，许多国家通过立法强化企业内部控制，内部控制日益成为企业进入资本市场的“入门证”和“通行证”，我国境外上市企业纷纷花巨资聘请海外机构设计内部控制制度，以适应境外上市的监督要求。

（五）经济健康发展迫切呼唤加强内部控制

内部控制作为公司和政府治理的关键环节和风险管理的主要举措，在企业发展壮大中和政府廉洁高效建设中具有举足轻重的作用。从我国的现实情况来看，无论是企业还是政府，管理松弛、内控弱化、风险频发、资产流失、损失浪费、依法腐败等问题还比较突出。为了引导企业进一步加强企业内部控制，1999年修订的《中华人民共和国会计法》第一次以法律形式对建立健全内部控制提出原则要求，财政部不仅组织了有关加强企业内部控制的专题研讨会，而且随即连续制定发布了《内部会计控制规范——基本规范》等7项内部会计控制规范。之后，财政部会同国务院有关部门于2006年7月15日在此北京正式成立了我国企业内部控制标准委员会，这是一个划时代的标志，标志着经国务院批准，由财政部牵头、多个部位通力合作打造中国企业内控平台的决心，它也标志着具有中国特色又与国际接轨的一个内控时代已经来临。2007年年初，标准委员会完成了《企业内部控制规范——基本规范》和17项具体规范的征求意见稿工作。审计署、国资委、证监会、银监会、保监会以及上海、深圳证劵交易所等也从不同的角度对加强内部控制提出明确要求。更为重要的是2008年，五部委正式颁布了《企业内部控制基本规范》；2010年，又颁布了配套指引，共同构建了中国企业内部控制规范体系。

（六）出于落实贯彻政府管理的需要

前国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上作《政府工作报告》时强调：“要完善公司治理，健全内控机制”；2004年年底和2005年6月，国务院领导连续两次就强化企业内部控制问题作出重要批示，其中，2005年6月，在财政部、国资委、证监会联合上报的《关于借鉴〈萨班斯法案〉完善我国上市公司内部控制制度的报告》上作出批示，同意“由财政部牵头，联合证监会及国资委，研究制订一套完整公认的企业内部控制指引”。由此可见，建立健全单位内部控制也是为了贯彻政府管理要求的必要。

由于内部控制处于管理中的中心地位，又贯彻于管理的全过程，所以，它是影响单位成功的关键因素，是实现单位管理目标的根本保证；同时，内部控制又是风险管理的主要措施和公司治理的重要内容。

实行内部控制，也是出于现代审计立法的需要。内部控制素质比任何其他因素更能决定审计的形式；评估内部控制制度之后，才能明确实质性测试的性质范围和内容。如没有健全的内部控制，制度基础审计便无法开展。