美国之所以能广泛实行次级制裁，与其美元作为国际货币和其掌握了全球金融支付结算系统密切相关，也因如此，从应对次级制裁的角度，我国需要构建多元的外汇储备结构和自己的支付结算系统。

在外汇储备上，我国应降低美元在我国外汇储备中的比重，适时地增加黄金、欧元、日元、特别提款权的比重，避免因美国冻结我国外汇资产产生的重大损失，同时适度减少美债的持有量。我国一直是美债的最大持有者，基于目前美元国际信用的不断下降，基于维护国家利益的需要，并且在国际社会纷纷抛售美债的趋势下，可以适当减少对美债的持有量。但是，目前也不适合大额抛售美国国债，因为这种行为不仅无法对冲美国次级制裁在金融领域的威胁，还可能导致剩余美债资产缩水，更严重的是会被美国视为金融战的主动发起方，届时我国将面临贸易战、金融战的双重压力，形势严峻。

中国宜培育人民币跨境支付系统（CIPS系统），建立人民币独立的支付清算体系，躲开CHIPS、SWIFT对交易信息的监测，突破美元结算的限制和壁垒，从根本上打破美元的垄断。在CIPS系统开发之前，我国采用的是中国现代化支付系统（CNAPS系统），它从2002年10月开始试运营，一直担任着人民币支付清算的重任。但是，它过于依赖SWIFT报文系统传递跨境清算信息，中国又缺乏对SWIFT的话语权，因此，中国的监管机构很难对人民币支付数据进行检测和处置。因此，我国开始大力培育CIPS系统。该系统是由中国人民银行组织开发的独立支付系统，它区别于传统的清算行模式^[50]、代理行模式^[51]与NRA（即境内非居民账户）模式^[52]，不依赖于SWIFT，而是直接连接境内外直接参与者，处理人民币贸易类、投资类等跨境支付业务。截至2019年，CIPS二期已经全面投入使用，参与机构、覆盖范围都在不断地增加，作为我国金融体系建设的重大战略，预设中的CIPS不仅可以打破SWIFT的垄断，遏制美国次级制裁的野心，维护我国金融安全，更重要的是它是人民币国际化进程中重要的一环，是我国抵御美国金融次级制裁的坚固铠甲。在当前形势下，中国也应加快该系统的建设。

【注释】

[1]孙才华.健全应对美国经济制裁风险机制.中国金融，2018（21）：90.

[2]特别指定国民和被拦截人员名单（SDN名单），包括特定目标国家的个人、公司和非特定国家的个人、实体（恐怖分子和毒品活动者），这个名单是目前美国经济制裁政策中最核心的名单。

[3]以伊朗制裁为例，相关活动包括：代表SDN 清单中的伊朗人士或其他任何根据第13846号行政令第1（a）条被列入SDN清单中而被冻结财产的人士；与伊朗国家石油公司、伊朗国家石油公司旗下总部位于瑞士的投资公司（但向其出售、提供石油精炼产品且产品公平市场价值不超过100万美元或者12个月累计不超过500万的情况除外）；从伊朗购买或以其他方式获取、销售、运输石油及石油产品；或从伊朗购买或以其他方式获取、销售、运输石化产品。

[4]Drury A C.Sanctions as Coercive Diplomacy：The U.S.President’s Decision to Initiate Economic Sanctions.Political Research Quarterly，2001，54（3）：487.

[5]美国发动经济制裁在全球占比最高付出成本和代价也非常沉重.（2018−09−09）［2019−06−05］．https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1611123978388665347&wfr=spider&for=pc.

[6]驴象之争30年中的美国经济政策变迁.（2016−11−06）［2019−05−20］．http：//app.myzaker.com/news/article.php？pk=581effc21bc8e0cb2d000081.

[7]回首百年，美国的八次贸易战.（2018−08−13）［2019−05−20］．https：//www.sohu.com/a/246796558_380091.

[8]孙才华．如何在美国经济制裁“夹缝”中生存？法国能源巨头道达尔的经验．（2019−01−14）［2019−05−20］．http：//suncaihua.blog.caixin.com/archives/196603．

[9]See Trading With the Enemy Act（TWEA），50 U.S.C.§ § 1−18.Https：//www.treasury.gov/resource-center/sanctions/ Documents/twea.pdf.

[10]See International Emergency Economic Powers Act（IEEPA），50 U.S.C.§§ 1701−1706.Https：//www.treasury.gov/ resource-center/sanctions/Documents/ieepa.pdf.

[11]杨永红.次级制裁及其反制——由美国次级制裁的立法与实践展开.法商研究，2019（3）：165.

[12]See Cuban Liberty and Democratic Solidarity（Libertad）Act of 1996，22 U.S.C.§ § 6021−6091.Https：//www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/libertad.pdf.

[13]See Iran Sanctions Act of 1996，50 U.S.C.§ 1701.Https：//www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/ Pages/iran.aspx.

[14]Rodman K A.Sanctions at bay？Hegemonic decline，multinational corporations，and U.S.economic sanctions since the pipeline case.International Organization，1995，49（1）：119.

[15]杜涛.欧盟对待遇外经济制裁的政策转变及其背景分析.德国研究，2012（3）：23.

[16]“阻断法令”是1996年欧盟颁布的《欧盟理事会第2271/96号条例》的简称，是用于阻止外部其他司法管辖区的法律在本司法管辖区内生效的法令。

[17]美国对古巴原产货物的贸易限制以及可能拒签签证并将非美国公民排除在美国领土之外的措施，违反了美国在《关税与贸易总协定》和《服务贸易总协定》下的相关义务，United States – The Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act，WT/DS26。

[18]See EU Forces Dispute Panel on Cuba Trade，FIN.TIMES（London），November 21，1996，p.14.

[19]Vaughan Lowe A.US Extraterritorial Jurisdiction：The Helms—Burton and D’Amato Acts.The International and Comparative Law Quarterly，1997，46：386.

[20]李曼，杨婷.美国炒作伊朗核问题的真实意图.科教文汇，2006（3）：62.

[21]Comprehensive Iran Sanctions，Accountability，and Divestment Act of 2010，Public Law 111−195，As Amended Through Public Law 112−239，Enacted January 2，2013.Https：//www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/ hr2194.pdf.

[22]黎萌.美国单边金融制裁制度研究.武汉：武汉大学，2019：37.

[23]联合国安理会设有专门制度管理委员会，每个制度由一个制裁委员会管理，委员会主席由一个安理会非常任理事国担任。每个制度下都有对应的制裁名单，现有9个监察小组、团队和专家组为制裁委员会的工作提供支持。

[24]参见联合国安全理事会官方网站：https：//www.un.org/securitycouncil/zh/content/resolutions.

[25]联合国安理会第1696号决议（2006年），https：//www.undocs.org/zh/S/RES/1696%20；第1737号决议（2006年），https：//www.undocs.org/zh/S/RES/1737%20；第1747号决议（2007年），https：//www.undocs.org/zh/ S/RES/1747%20；第1803号决议（2008年），https：//www.undocs.org/S/RES/1803%20；第1835号决议（2008年），https：///www.undocs.org/S/RES/1835；第1929号决议（2010年），https：//www.undocs.org/zh/S/RES/1929%20。(www.daowen.com)

[26]待遇制裁指针对特定国家、实体和个人原本所享有相关权利的限制和禁止性制裁。

[27]《联合国宪章》第41条：安全理事会得决定所应采武力以外之办法，以实施其决议，并得促请联合国会员国执行此项办法。此办法得包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交关系之断绝。

[28]该决议有关经济制裁的具体规定是，“防止提供金融服务，其中包括保险或再保险，或向本国领土、经由本国领土或从本国领土，或向本国国民或依照本国法律组建的实体（包括海外分支机构）或本国境内的个人或金融机构，或由这些人或实体，转让任何金融或其他资产或资源，如果有情报提供合理理由认为这类服务、资产或资源可能有助于伊朗的扩散敏感核活动或核武器运载系统的研发，包括冻结本国领土上或今后进入本国领土，或受本国管辖或今后要接受本国管辖的与此类计划或活动有关的任何金融或其他资产或资源，并依照本国授权和立法加强监测，以防止所有此类交易。”

[29]姜琪.简论国际法上的管辖权制度.当代法学，2001（5）：46.

[30]詹尼斯，瓦茨.奥本海国际法（第9版第1卷第1分册）．王铁崖，译.北京：中国大百科全书出版社，1995：327.

[31]Robert Morrison v.National Australia Bank LTD.，130 S.Ct.2869，2877（U.S.2010）．

[32]杨永红.次级制裁及其反制——由美国次级制裁的立法与实践展开.法商研究，2019（3）：175.

[33]王淑敏.国际投资中的次级制裁问题研究——以乌克兰危机引发的对俄制裁为切入点.法商研究，2015（1）：165.

[34]Jeffrey A Meyer.Second Thoughts on Secondary Sanctions.Social Science Electronic Publishing，2009，30（3）：905.

[35]赵秉志.国际区际刑法问题探索.北京：法律出版社，2002：147−149.

[36]Elagab O Y.The Legality of Non−Forcible Counter−Measures in International Law.Oxford：Clarendon Press，1988：196.

[37]《联合国宪章》第2条：“本组织系基于各会员国主权平等之原则”；“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立”。

[38]See UN General Assembly Elimination of Coercive Economic Measures as a Means of Political and Economic Compulsion，A/RES/51/22，27 November 1996，para.3−4.

[39]Clagett B M.Title III of the Helms−Burton Act is Consistent with International Law.The American Journal of International Law，1996，90（3）：435.

[40]2006年6月，包括中国长城工业总公司在内的4家中国企业因向伊朗导弹计划提供帮助，被OFAC列入次级制裁名单。2012年1月，中国珠海振戎公司因违反美国对伊朗制裁禁令与伊朗完成5亿美元的汽油交易而受到美国严厉的次级制裁。2012年，中国的昆仑银行被美国财政部指控与伊朗进行了数百万美元的交易并为其提供金融服务而受到次级制裁。2017年，北京中科电子有限公司、大连贸易有限公司等10个公司和3个人因与伊朗、叙利亚、朝鲜的贸易交往出现在美国制裁的名单上。

[41]有学者研究了26个要求信息持有者违反其所在法域法律提供信息的美国法院案例，发现在其中23个案件中，美国法院在决定是否命令诉讼当事人违反法令时，考虑了阻断法令的执行历史，不要求信息主体提供违反严格执行的阻断法令的信息，结论是加强阻断法令阻断效果的方法是严格执行阻断法令，see Hoda M J.The Aérospatiale Dilemma：Why U.S.Courts Ignore Blocking Statutes and What Foreign States Can Do About It.California Law Review，2018，231（1）：233−250.

[42]制裁法以及出口管制法包括1979年《出口管理法》（Export Administration Act of 1979）、1988年《出口管理条例》（Export Administration Regulation）、2018年《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act of 2018）。美国对于违反出口管制法的组织机构，将采取以下一种或几种惩罚措施：剥夺出口权、禁止从事相关行业、对每次违法处以罚款甚至对企业法人追究刑事责任。

[43]证券相关法律包括1933年《证券法》（Securities Law）、1934年《证券交易法》（Securities Exchange Act）、1940年《投资公司法》（The Investment Company Act）、1968年《威廉姆斯法》（The Williams Act）、1988年《内幕交易和证券欺诈实施法》（Insider Trading and Securities Fraud Enforcement Act）、1995年《内幕交易私人诉讼改革法》（Insider Trading Private Litigation Reform Act）、1998年《证券诉讼统一标准法》（SUSA）等。

[44]1977年《反海外腐败法》的管辖范围包括在美国任何证券交易所或柜台交易机构上市的公司，任何美国国民、公民、居民，任何受美国联邦或州法律管辖的实体，以及任何主要营业地点在美国的公司，从而导致大量的外国企业被纳入监管。

[45]2013年《外国账户税收合规法》要求外国金融机构向美国政府提供其美国客户的账户信息，否则将对该金融机构来源于美国的收入课以重税。

[46]《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》第29条规定：“境外上市外资股股东与公司之间，境外上市外资股股东与公司董事、监事和经理之间，境外上市外资股股东与内资股股东之间发生的与公司章程规定的内容及公司其他事务有关的争议，依照公司章程规定的解决方式处理。解决前款所述争议，适用中华人民共和国法律。”

[47]最高人民法院颁布的《关于审理涉外民事或商事合同纠纷案件法律适用若干问题的规定》第 8 条规定：“在中华人民共和国领域内履行的下列合同，适用中华人民共和国法律：……（六）外国自然人、法人或者其他组织购买中华人民共和国领域内的非外商投资企业股东的股权的合同；（七）外国自然人、法人或者其他组织认购中华人民共和国领域内的非外商投资有限责任公司或者股份有限公司增资的合同；……”

[48]United States-Measures Relating to Trade in Goods and Services，DS574.

[49]此前，美国财政部冻结杰里帕斯卡和俄罗斯铝业公司在美国境内的资产并制裁任何用美元结算购买俄罗斯铝业公司产品的客户，不管该公司是不是在美国注册，即威胁次级制裁，一些银行与商业机构为此直接终结与俄罗斯铝业公司的商业合作，俄罗斯铝业公司的估价断崖式下跌，在杰里帕斯卡放弃对俄罗斯铝业公司的控制权后，美国财政部取消了对俄铝公司的制裁，但仍继续制裁杰里帕斯卡，Deripaska v.Mnuchin，19−cv−727，U.S.District Court，District of Columbia.

[50]清算行模式是指通过境外的清算行来完成人民币离岸金融中心的资金清算的模式，境外银行要成为人民币境外清算行，从事境外人民币清算业务，不仅需要境外所在地金融管理部门的认可，还需要中国人民银行的授权。之后该境外清算行需要与境外非清算银行签订人民币代理结算协议，并为其开立人民币同业往来账户，进而代理境外非清算银行进行跨境人民币交易。清算行模式下，不同类别的清算行在执行人民币跨境环节时有所差异，港澳清算行（即中国银行港澳分行）通过大额支付系统完成人民币跨境，而其他境外清算行（主要是中国银行、中国工商银行、中国建设银行与交通银行境外分行）则通过 SWIFT 连接到总行进行人民币跨境，并通过 CNAPS 进行跨行清算。

[51]代理行模式指本国银行通过与别国银行建立往来账户来完成资金清算的模式，在跨境货币清算中更常见。代理行一般是境内具备国际清算业务能力的商业银行，可与境外银行签订人民币代理结算协议，并为其开立人民币同业往来账户，进而代理境外银行进行跨境人民币交易。在人民币跨境环节中，境内代理行是通过SWIFT进行连接并通过 CNAPS 进行清算的。

[52]NRA模式是经中国人民银行分支机构核准，境外企业直接在境内银行申请开立非居民人民币结算账户，通过境内银行清算系统或CNAPS进行人民币跨境清算的模式，应用广度不及清算行模式与代理行模式。